توسعه پس از اصلاحات

سعید غلامی‌باغی/مدیر گروه بازرگانی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

در شرایط فعلی که اقتصاد کشور هنوز با شرایط بازار آزاد مبتنی بر رقابت فاصله دارد، ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی می‌تواند برای اقتصاد کشور ما از جهاتی مفید باشد. این سودمندی از دو منظر که موجب کاهش نرخ حقوق ورود کالاهای وارداتی می‌شود، می‌تواند برای بخش تولید که مصرف‌کننده مواد اولیه است، مفید باشد و از طرف دیگر با توجه به قوانین و مقررات دست و پاگیری که در کشور وجود دارد، ایجاد مناطق می‌تواند تسهیل فضای کسب‌‌و‌کار پیش روی تولیدکنندگان را به دنبال داشته باشد. اما نکته اینجاست که مناطق آزاد در کشور ما از کارکرد اصلی خود فاصله گرفته‌اند. مناطق آزاد در دنیا، مناطقی محدود و محصور با مساحت مشخص هستند که از یکسری مزیت‌های قانونی استفاده می‌کنند و با توجه به این مزیت‌ها، به جذب سرمایه‌های خارجی تامین منابع از داخل کشور، تقویت بخش تولید و صادرات می‌پردازند؛ اما باید توجه داشت که این فرآیند نیازمند زیرساخت‌های اقتصادی است که متاسفانه مناطق آزاد در کشور ما با ضعف شدید در حوزه زیرساخت‌های اقتصاد مواجه هستند. در کشور ما مناطق آزاد عمدتاً به دنبال بحث عمران و آبادانی منطقه‌ای هستند و مسوولان مناطقی را انتخاب می‌کنند که فاقد زیرساخت‌های لازم هستند؛ از طرف دیگر مناطق آزاد شرکت‌هایی درآمد- هزینه‌ای هستند که برای تامین زیرساخت‌های خود باید از منابع درآمدی خود استفاده کنند. از این‌رو مسوولان مناطق آزاد به دنبال فروش اراضی واقع در محدوده منطقه، واردات خودرو سواری یا کالاهای مصرفی می‌روند تا بتوانند از آنها عوارض بگیرند و از طریق آن، به تامین زیرساخت‌های منطقه بپردازند زیرا از مسیر تولید و صادرات نمی‌توان درآمدی برای تامین هزینه‌های منطقه حاصل کرد. این نقطه اصلی‌ترین محل انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی ایجاد آنهاست. در حالی که در همه جای دنیا این مناطق به دنبال جذب سرمایه، رونق تولید و صادرات هستند ولی ما به سمت واردات و فروش اراضی سوق یافته‌ایم تا برای مناطق آزاد ایجاد درآمد کرده و نسبت به عمران و آبادانی منطقه اقدام کنیم، هر چقدر که این مناطق در محدوده‌های گسترده‌تر باشند، نیازهای منطقه‌ای بیشتری را پوشش می‌دهند و از این رو، وابستگی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به واردات، متاسفانه بیشتر شده و انحراف در عملکرد مناطق آزاد هم افزایش می‌یابد. پس مناطق در کشور ما از نظر فلسفه ایجاد، نحوه مکان‌یابی، شیوه عملکرد و همچنین نحوه نظارت بر مناطق، پاسخگویی مسوولان و ارائه آمار، دچار نقصان‌های جدی است. در عین حال این سوال مطرح می‌شود که تاکنون چه اقداماتی در این مناطق انجام ‌شده و هفت منطقه آزاد که تا به امروز ایجاد شده، چه بازدهی برای اقتصاد کشور داشته‌اند. سه منطقه کیش، قشم و چابهار در سال 72، اروند و ارس و انزلی در سال 82 و ماکو در سال 89 ایجاده شده و در کنار این مناطق آزاد، تاکنون 64 منطقه ویژه نیز مصوب شده که عملکرد تمامی این مناطق نشان می‌دهد ما هنوز در بخش‌هایی از مناطق آزاد، به دلیل وسعت محدوده نتوانسته‌ایم قوانین و مقررات منطقه آزاد را اجرا کنیم. مثلاً منطقه آزاد ماکو که شامل 540 هزار هکتار اراضی است، هنوز به صورت کامل فنس‌کشی نشده یا منطقه آزاد ارس در چهار محدوده منفصله ایجاد شده یا منطقه آزاد اروند کل شهرستان‌های آبادان و خرمشهر را در محدوده خود دارد که این اراضی وسیع باعث شده نتوانیم تمام مساحت مناطق آزاد را پوشش دهیم. از میان 64 منطقه ویژه تصویب‌شده نیز تنها 25 منطقه فعال است و بقیه یا سازمان اداره‌کننده مشخصی ندارند یا محدوده آنها مشخص نیست و عملاً غیر‌فعال هستند. از نظر عملکردی نیز آمار تولید و صادرات مناطق آزاد نشان می‌دهد این مناطق در این دو بخش موفق نیستند و عمدتاً درآمدهایشان را از مسیر واردات و فروش اراضی تامین می‌کنند. از این‌رو به نظر می‌رسد تا قبل از اینکه ما نسبت به آسیب‌شناسی عملکرد مناطق موجود اقدام نکرده و مشکلات پیش روی آنها را رفع نکرده‌ایم، نباید به سمت توسعه کمی تعداد مناطق برویم. بر این اساس در خصوص لایحه‌ای که اخیراً دولت به مجلس ارائه کرد تا هفت منطقه آزاد و 12 منطقه ویژه جدید ایجاد کند، اولین سوالی که پیش می‌آید این است که مناطق آزاد قبلی چه عملکردی داشتند و آیا مشکلات آنها مرتفع شده که مناطق جدید نیز راه قبلی را طی نکنند. نکات دیگری هم در این لایحه به لحاظ فنی وجود دارد؛ چراکه این لایحه با قانون اصلی و مادر مناطق آزاد مصوب سال 72 مغایر است. تبصره 3 ماده یک این قانون تصریح دارد که ایجاد مناطق جدید و تعیین محدوده آن بنا به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس است. یعنی محدوده مناطق آزاد را مجلس باید تصویب کند؛ چراکه به دلیل اعمال معافیت مالیاتی این امر یک وظیفه تقنینی بوده و وظیفه قانونگذار است که آن را تعیین کند، اما در این لایحه، دولت از مجلس مجوزی خواسته تا این مناطق را تصویب کند و محدوده‌های آن بعداً به تصویب هیات وزیران برسد. این اقدام، وظیفه تعیین محدوده مناطق آزاد را از مجلس سلب و به دولت واگذار می‌کند که خلاف قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بوده و مورد ایراد شورای نگهبان نیز قرار خواهد گرفت. در خصوص تصویب کلیات این لایحه در صحن مجلس نیز لازم به توجه است که نمایندگان منتقد عملکرد فعلی مناطق آزاد نیز مباحثی را مطرح کرده و برخی از نمایندگان نیز رای مخالف دادند؛ ولی مجلس فضای تضارب آراست و فعلاً کلیات لایحه تصویب شده و باید در کمیسیون تخصصی مراحل بررسی خود را طی کند. در مجلس قبل نیز در لایحه‌ای مشابه، به‌رغم تصویب در کمیسیون اقتصادی، لایحه در صحن علنی مجلس رد شد و نمایندگان با افزایش مناطق آزاد موافقت نکردند. پس تصویب فوریت به معنای تصویب نهایی لایحه نیست و در کمیسیون تخصصی باید بحث و بررسی دقیق‌تری صورت پذیرد. در این میان اضافه کردن مناطق دیگری به فهرست ارائه‌شده توسط دولت در مجلس نیز صحیح نیست؛ چراکه طبق قانون اصلی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، مناطق باید با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس باشد و خود نمایندگان نباید راساً نسبت به الحاق مناطق به لایحه اقدام کنند؛ بلکه مناطق باید از طرف دولت در قالب لایحه پیشنهاد شده باشد. اصل 75 قانون اساسی نیز همین را می‌گوید و تاکید دارد نمایندگان نباید پیشنهادی به لایحه دولت اضافه کنند که بار مالی داشته باشد؛ در حالی که مناطق آزاد و ویژه فی‌نفسه چون معافیت مالیاتی دارد، از درآمدهای دولت می‌کاهد و اضافه کردن این مناطق در قالب پیشنهادهایی از طرف مجلس با اصل 75 قانون اساسی مغایر است. همچنین در آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد و ویژه نیز آمده زیرساخت‌های مورد نیاز مناطق اعم از نقشه، طرح توجیهی، شبکه آب، برق، گاز و بحث‌های امنیتی و نظامی باید فراهم شده باشند و اضافه کردن نام یک منطقه در مجلس بدون بررسی زیرساخت‌ها و شبکه‌های مورد نیاز بخش تولید می‌تواند نقض آیین‌نامه باشد و مسلماً دولت نیز با الحاق این مناطق بدون انجام مراحل کارشناسی مخالف است؛ چراکه خلاف قانون اساسی و آیین‌نامه‌هایی است که در این مورد تصویب شده و نمایندگان نیز اگر پیشنهادی در مورد مناطق آزاد که می‌تواند کاملاً درست نیز باشد، دارند باید آن را به دولت بدهند تا در کارگروه‌ها مطرح و پس از تصویب هیات وزیران در قالب لایحه به مجلس ارائه شود. نکته اصلی این است که دولت و نمایندگان برای توسعه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، هدف عمران و آبادانی منطقه و جلوگیری از خروج جمعیت از حاشیه مرزها را مطرح می‌کنند؛ اما باید توجه داشت که هدف اصلی مناطق آزاد تولید و صادرات است، نه اینکه عمران و آبادانی را به قیمت تضعیف اقتصاد ملی و از دست رفتن منابع مالیاتی کل کشور ایجاد کنیم و به بهانه عمران منطقه‌ای به از بین رفتن کارخانه‌ها و ورشکستگی تولیدکنندگان تن دهیم. در خصوص امنیت مرزی و معیشت مرزنشینان نیز باید نگاه کلان‌تری داشت زیرا مناطق متعدد دیگری در مرزها وجود دارند که باید معیشت و امنیت آنها نیز مورد نظر قرار گیرد. قبل از افزایش تعداد کمی این مناطق ابتدا باید آسیب‌شناسی عملکرد مناطق انجام شده و تدوین استراتژی با نگاه به آینده صورت گیرد. انتظار ما این است که اصلاح در رویه اداره و عملکرد مناطق آزاد و ویژه انجام شود و بعد از اصلاح این موارد، به توسعه مناطق در صورتی که ضرورت داشت، اقدام کنیم.