شناسنامه ارضی

نخستین هفته بهمن‌ماه نیم‌قرن پیش بود که مردم برای رای دادن به اصلاحات پیشنهادی محمدرضا‌شاه به پای صندوق‌های رای رفتند. آن انتخابات دو ویژگی متمایز داشت؛ یکی اولین حضور زنان در پای صندوق‌های رای و دیگری آغاز یکسری اتفاقات مهم در حوزه کشاورزی. آن روز رفراندوم رای آورد. چند روز بعد محمدرضا شاه به کرمانشاه رفت و به صورت نمادین اولین سندهای مالکیت زمین‌ها را به کشاورزان داد. پیش از آن اتفاقات زمستان سال 1341، بیش از ۵۰ درصد زمین‌های کشاورزی در دست مالکان بزرگ بود، ۲۰ درصد متعلق به اوقاف، ۱۰ درصد متعلق به دولت و ۲۰ درصد باقی‌مانده به کشاورزان تعلق داشت. اما پس از اصلاحات ارضی معادلات به هم خورد. ۱۸ هزار روستا در فهرستی قرار گرفتند که زمین‌های آنها قرار شد بین روستاییان تقسیم شود. اخبار آن سال‌ها نشان می‌دهد کشاورزان پس از این اتفاقات از توجهی که به آنها شده، شاد و مسرور شدند. اما آن طرف کسانی که تا چند روز قبل مالک چندین هکتار زمین‌ بودند دیگر چندان احساس امنیت نسبت به دارایی‌های دیگر خود نداشتند. نگرانی‌ای که باعث می‌شد مانند گذشته انگیزه برای فعالیت‌های اقتصادی نداشته باشند. اهمیت این موضوع را از زبان هرناندو دوسوتو، اقتصاددان سرشناس می‌توان نقل کرد که در کتاب «راز سرمایه» می‌نویسد: «پول، پول نمی‌آورد. شما قبل از آنکه بتوانید پول به دست آورید، نیاز به حقوق مالکیت دارید.» آن زمان آنچه صاحبان قبلی زمین‌ها نسبت به آن تردید داشتند حقوق مالکیت بود. مساله‌ای که شاید دو دهه بعد هم با مصادره دارایی‌ برخی افراد مجدداً بروز کرد. با وجود این، نیم‌قرن بعد از آن، به نظر می‌رسد قرار است به این مساله به شکلی دیگر توجه شود.

راز عقب‌ماندگی

هرناندو دوسوتو جدا از تاکیدهایش بر حقوق مالکیت، راز پیشرفت نکردن کشورهای جهان‌سومی را در این می‌داند که آنها نمی‌توانند دارایی‌های خود را به سرمایه زنده تبدیل کنند. نوع نگاه این اقتصاددان به فقرا خیلی متفاوت از نگاه‌های دیگران است و در کتاب راز سرمایه ثابت می‌کند که فقرا چه‌بسا پولدارتر از برخی اقشار دیگر هستند، منتها مشکل اینجاست که آنها مثل پولدارها حق مالکیت بر دارایی‌هایی خود را ندارند. از نگاه دوسوتو راه مبارزه با فقر اصلاح قوانین و نظام مالکیت است تا دارایی‌های بی‌ارزش فقرا به سرمایه‌های زنده تبدیل شود. او معتقد است: اکثر مردم فقیر صاحب دارایی هستند اما فرآیندی ندارند که مالکیت آنها را نشان دهد و سرمایه ایجاد کند. آنها خانه دارند اما نه حق مالکیت، محصول دارند اما نه سند فروش، کسب و کار دارند اما نه شخصیت حقوقی آن را. از نگاه این‌گونه کارشناسان اقتصادی برای حفظ احساس امنیت سرمایه هر کسی در هر کشوری نیاز است که تضمین‌هایی داده شود که یکی از مهم‌ترین آنها سند مکتوب هر دارایی به نظر می‌رسد. موضوعی که در روستاهای کشور تاکنون شاید کمتر مورد توجه قرار گرفته باشد. این را از وجود زمین‌های بسیار زیاد بدون سند در روستاهای کشور می‌توان برداشت کرد. روستاهایی که در آنها زمین‌های کشاورزی بسیاری وجود دارد اما چون سند ندارند ارزش آنها هم شاید واقعی به نظر نرسد. از نگاه برخی کارشناسان همین مساله باعث شده که کشاورزان به تغییر کاربری زمین‌های ارزان خود ترغیب شوند. حاصل آن می‌شود که حجم قابل توجهی از شالیزارها و باغ‌ها اکنون به ساختمان‌هایی تبدیل شده‌اند که ارزش فعلی آنها چندین برابر آن زمین کشاورزی بود.

آغاز سنددار شدن زمین‌ها

با این حال، در این وضعیت که طبق اعلام رئیس سازمان امور اراضی کشور در 20 سال اخیر، به طور متوسط سالانه شش هزار و 500 هکتار از اراضی کشاورزی تغییر کاربری می‌دهند، او خبر داده است که از سال آینده سنددار کردن زمین‌ها آغاز خواهد شد. قباد افشار چند وقت پیش با بیان اینکه در 20 سال اخیر برنامه اساسی برای مبارزه با تغییر کاربری اراضی کشاورزی انجام نشده است، به فارس گفته بود: یکی از برنامه‌های دولت و وزیر جهاد کشاورزی با روی کار آمدن دولت یازدهم حفظ منابع پایه است. حال نیز او خبر داده است: طرح سنددار کردن زمین‌های کشاورزی از سال ۹۴ آغاز می‌شود و در مدت هفت سال همه اراضی ملی سنددار می‌شوند. همچنین افشار برآورد کرده 30 تا 35 درصد اراضی ملی سند مالکیت داشته باشند و گفته است با رفع تداخل کاربری و صدور سند تا سال‌های آینده، 12 میلیون هکتار اراضی کشاورزی سنددار می‌شوند. او مشخصاً اشاره کرده که از این میزان 150 هزار هکتار مربوط به زمین‌های منطقه آزاد قشم است. او خبر داده با انعقاد تفاهمنامه با منطقه آزاد قشم مقرر شده در مدت یک ماه در 150 هزار هکتار از زمین‌های ملی و دولتی قشم طرح کاداستر (نوعی نقشه‌برداری ثبتی که ارزش حقوقی دارد و می‌توان بر اساس مرزهای آن سند مالکیت صادر کرد) اجرا شود.

فردای سنددار شدن زمین‌ها

اما پس از سنددار شدن زمین‌های کشاورزی چه اتفاقی خواهد افتاد؟ پاسخ علیرضا اورنگی، رئیس سابق سازمان امور اراضی این است که سنددار کردن اراضی کشاورزی از خرد شدن این زمین‌ها جلوگیری می‌کند و چون برای سنددار شدن زمین‌های کشاورزی حتماً باید کاشت در آن انجام شود، از تغییر کاربری آن جلوگیری می‌شود. از نگاه اقتصاددانانی مانند فریدون تفضلی نیز با احترام به حقوق مالکیت صاحبان سرمایه زمینه برای بیشتر شدن رشد اقتصادی کشور فراهم می‌شود. اما با وجود این، باید بررسی بیشتری کرد تا متوجه شد آیا واقعاً سنددار شدن زمین‌های کشاورزی مانع تغییر کاربری آنها می‌شود یا اینکه این اقدام هم نمی‌تواند میل به فروش زمین‌های کشاورزی توسط کشاورزان را کم کند. از سوی دیگر بررسی سخنان برخی کارشناسان حوزه مسکن نشان می‌دهد یکی از موانع سنددار شدن زمین‌ها و مسکن‌ها که باعث می‌شود مردم کمتر به سمت این کار حرکت کنند بوروکراسی‌های اداری است که مانع از این اقدام آنها می‌شود. در کنار این اتفاقات در حوزه ارزش زمین‌های کشاورزی باید احتمالاً شاهد اثرگذاری آن در دو حوزه سرمایه‌گذاری و قیمت محصولات کشاورزی هم بود. چرا که به نظر می‌رسد پس از سنددار شدن زمین‌های کشاورزی هر چند ممکن است میل افراد به سرمایه‌گذاری در کشاورزی کمی بیشتر شود اما به دلیل اینکه باید برای خرید زمین (به عنوان یکی از نهاده‌‌های تولید) هزینه بیشتری را صرف کند، بنابراین ممکن است این افزایش هزینه تولید در قیمت نهایی محصولات خودش را نشان دهد. با این حال به نظر می‌رسد مهم‌ترین هدف مسوولان از اقدام سنددار کردن زمین‌های کشاورزی جلوگیری از تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی و حتی پدیده زمین‌خواری باشد. با این حال باید بررسی کرد که دولت در کنار سنددار کردن زمین‌ها، چه برنامه‌های مکمل دیگری برای حفاظت از اراضی کشاورزی در نظر دارد.

در این مورد آن طور که رئیس سازمان امور اراضی کشور گفته است، یکی از برنامه‌های دولت توسعه گشت‌های حفاظت از اراضی است. افشار در این مورد توضیح داده است: با توسعه گشت‌های حفاظت از اراضی با همکاری جهاد کشاورزی و مناطق آزاد و جلوگیری از ‌خواری‌ها، به دنبال جذب سرمایه‌گذاری با مالکیت دقیق و مطمئن هستیم. او با اشاره به حفظ اراضی کشاورزی با همکاری دو هزار نفر از عوامل نظارتی در کشور افزود: امسال اراضی 130 شهر کشور با گشت‌های حفظ کاربری پوشش داده شده که با همکاری مجلس در سال آینده پوشش گشت‌های حفاظت از اراضی به 200 شهر می‌رسد. او همچنین به افزایش 75‌درصدی بودجه این بخش در سال 1394 برای حفظ اراضی گفته است: پیش‌بینی می‌شود در بودجه سال 1394 بیش از هزار میلیارد ریال اعتبار برای مدیریت بر زمین، حفظ کاربری و جلوگیری از خرد شدن و نظارت بر واگذاری زمین اختصاص یابد. در کنار اینها، او اقدام دیگر دولت را این گونه عنوان می‌کند: در راستای جلوگیری از تغییر کاربری‌ها به دنبال مطالعه هماهنگ با وزارت راه و شهرسازی و سازمان گردشگری هستیم که مراکز تفریحی و ویلاسازی در مکان‌هایی که ارزش کشاورزی ندارند یا فاقد منابع آب هستند، ایجاد شود. به نظر می‌رسد دولت در عین حال که به دنبال حفظ اراضی کشاورزی از تغییر سنددار کردن زمین‌ها و گشت‌های نظارتی است اما از سوی دیگر این موضوع را هم در نظر گرفته که اجازه دهد در مناطق فاقد منابع آب و کم‌ارزش برای کشاورزی ویلاسازی صورت بگیرد، اما سوال مهم این است که آیا در مناطق کم‌آب یا حتی بی‌آب اصلاً میل و انگیزه‌ای برای ویلاسازی وجود دارد؟ اگر پاسخ به این سوال خیر باشد آن وقت باید بررسی کرد که دو عامل گشت‌های حفاظت از اراضی و سنددار کردن زمین‌ها می‌توانند جلوی ویلاسازی در مناطق کشاورزی و دارای منابع آب مناسب را بگیرد؟