کسری بودجه بی‌معنی است

بودجه سال 93 به عنوان اولین برنامه مالی دولت یازدهم در شرایطی تدوین شد که کشور در شرایط رکود تورمی به سر می‌برد اما با توجه به توافقنامه ژنو امیدهایی برای حل شدن مساله هسته‌ای و بهبود وضعیت اقتصادی و برداشته شدن تحریم‌ها به وجود آمده بود. این برنامه مالی برای نفت قیمت 100 دلار را برآورد کرد اما بعد از گذشت چند ماه روند کاهشی قیمت نفت سبب شد تا درآمدهای دولت 30 درصد کاهش یابد. آن زمان که بودجه را تدوین می‌کردید بر چه اساس قیمت 100 دلار را پیشنهاد دادید؟ آیا گمان می‌کردید کسری بودجه داشته باشد؟

لازم است در ابتدا توضیحاتی در خصوص نظام بودجه‌ریزی و تعاریفی که درباره آن وجود دارد ارائه دهم تا سوء‌برداشت و شاید سوء‌تفاهمی که راجع به کسری بودجه وجود دارد، برطرف شود.

بر اساس نظام سنتی بودجه‌ریزی، بودجه کل منابع و مصارف را برآورد می‌کردند و از تفریق آنان کسری بودجه را به دست می‌آوردند. یعنی ما بر اساس منابع و مصارفی که داشتیم کسری بودجه را مورد محاسبه قرار می‌دادیم.

حال به روش‌های مختلف می‌توانستیم این کسری بودجه را تامین کنیم. یا ممکن بود از بانک مرکزی استقراض کنیم یا اینکه به فروش اوراق مشارکت روی آوریم یا اینکه با استفاده از راه‌های مشابه تدابیری بیندیشیم که کسری بودجه خود را برطرف کنیم.

این نظام بودجه‌ریزی تا پیش از سال 1381 در جریان بود و قبل از اینکه نظام جدید را دنبال کنیم بودجه‌های سالانه را بر این اساس تدوین می‌کردیم. اما از آن به بعد صندوق بین‌المللی پول نظام جدید بودجه‌ریزی را به کشورهای عضو پیشنهاد داد که نظام بودجه‌ریزی‌مان پس از روی آوردن به آن عملاً با مفهومی به نام کسری بودجه خداحافظی کرد. این نظام را در دنیا به نام «جی‌اف‌سی» می‌شناسند که از سال 2002 به بعد همه کشورهای عضو صندوق بین‌المللی پول سیستم‌های بودجه‌ریزی‌شان را بر این اساس طبقه‌بندی کرده‌اند.

پیش از روی آوردن به این نظام، بودجه‌ریزی (نظام مالی) در کشور حالت به هم ریخته‌ای داشت. به‌طوری که ماهیت درآمد و هزینه‌هایمان مشخص نبود و مقایسه آنان ارقامی واقعی که وضعیت کشور را به لحاظ منابع و مصارف نشان دهد، مشخص نمی‌کرد. درآمدها و هزینه‌ها ماهیتی واقعی نداشتند. نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی که از سوی نهادهای بین‌المللی مورد محاسبه قرار می‌گرفت رقم کمی به دست می‌آمد که آنها گمان می‌کردند ما نظام بودجه‌ریزی خوبی داریم در حالی که واقعیت این نبود.

پس از آنکه نظام جی‌اف‌سی را در بودجه‌ریزی پیاده کردیم برای همه واژه‌ها تعریف مشخصی آوردیم. معلوم شد که درآمد چه هست و هزینه چه! مفاهیمی چون واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌ها را با معیارهای علمی روشن کردیم و کار به جایی رسید که نظام مالی دولت با نظام حسابداری ملی همخوان شد.

تا قبل از سال 1381 نمی‌توانستیم برآورد دقیقی از تولید ناخالص داخلی ارائه دهیم چون بانک مرکزی تخمین قابل قبولی از مجموع ارزش افزوده‌ها و محاسبه تولید ناخالص ملی از طریق درآمد عوامل تولید نداشت. اما از آن به بعد هم نظام طبقه‌بندی بودجه‌مان منطبق با حسابداری ملی شد و هم در سطح بین‌الملل توانستند از نسبت‌هایی که در بودجه بود، استفاده کنند.

این موارد را برای شما گفتم که بدانید در شرایط کنونی و نظام جی‌اف‌سی مفهومی به عنوان کسری بودجه نداریم چرا که ترکیب منابع و مصارف در این نظام به‌طور کلی متفاوت با نظام قدیمی است.

در نظام جدید منابع و مصارف به چه شکلی بیان می‌شود؟

در این نظام ما سه تراز داریم. تراز عملیاتی، تراز دارایی‌های سرمایه‌ای و تراز دارایی‌های مالی. در تراز عملیاتی تفاوت بین درآمدها را در نظر می‌گیریم. منتها این درآمدها از محل فروش نفت، شرکت‌های دولتی، اوراق مشارکت و... تامین نمی‌شود. منظورمان از درآمد فقط درآمدهای حاصل از مالیات‌ها و سایر درآمدها نظیر انحصار و مالکیت‌های دولت، خدمات فروش کالا و... است.

البته 95 درصد این درآمدها را مالیات و پنج درصد آن را سایر درآمدها تشکیل می‌دهد. در مقابل درآمدها، اعتبارات هزینه‌ای یا جاری را داریم. به تفاوت درآمدها و اعتبارات هزینه‌ای، تراز عملیاتی می‌گوییم که مفهوم خیلی مهمی دارد. تراز عملیاتی نشان می‌دهد که دولت می‌تواند چه مقدار از اعتبار هزینه‌ای را از اعتبار واقعی‌اش نه از فروش دارایی‌ها جبران کند. بنابراین کسری که به دست می‌آید نشان می‌دهد که چه مقدار فاصله داریم که درآمدهایمان را بالا ببریم تا بتوانیم حداقل هزینه‌های جاری‌مان را تامین کنیم.

تراز عملیاتی در برنامه‌های بالادستی تا چه حد مورد توجه قرار گرفته است؟

تراز عملیاتی هم در سیاست‌های کلی که مقام معظم رهبری برای برنامه و بودجه‌مان اعلام کردند و هم در برنامه پنجم که تاکید شد باید به صفر برسد مورد توجه قرار گرفته است. البته این اتفاق نیفتاده است برای اینکه در بحث درآمدها عملکردمان خوب نبوده و هزینه‌های جاری‌مان هم رشد زیادی داشته است. بنابراین دولت موفق نشده است این هدف بسیار مهم را تامین کند. همان‌گونه که عرض کردم تراز عملیاتی، تفاوت میان درآمدهای حاصل از مالیات و هزینه‌های جاری که عمدتاً شامل حقوق دستمزد است را مشخص می‌کند. این تراز معمولاً منفی است.

در سال گذشته این نسبت چقدر بوده است؟

نسبت آن در سال‌های گذشته متفاوت بوده است. به عنوان مثال در سال 1382 تراز عملیاتی منفی 28 هزار میلیارد تومان بود که این رقم هم‌اکنون به حدود 40 هزار میلیارد تومان رسیده است. یعنی تفاوت درآمدها و هزینه‌هایمان در تراز عملیاتی منفی 40 هزار میلیارد تومان است که باید این نسبت در دو تراز دیگر که معمولاً مثبت است تعدیل شود.

یعنی از طریق درآمدهای نفتی جبران شود؟

اجازه بدهید برای پاسخ به پرسش شما تراز دارایی‌های سرمایه‌ای را توضیح دهم. ما در بودجه‌های سالانه واگذاری دارایی سرمایه‌ای را داریم که بیش از 95 درصد آن نفت است و در ادبیات عمومی از آن به عنوان منابع حاصل از فروش نفت در بودجه نام می‌برند. باید به این نکته توجه داشت منابعی که از محل فروش نفت به دست می‌آید درآمد نیست چون ما سرمایه‌مان را از زیر زمین بیرون می‌آوریم می‌فروشیم. در کنار نفت، دولت بخش کوچک دیگری به عنوان درآمد دارد که از طریق واگذاری تاسیسات، اموال منقول و غیر‌منقولش به دست می‌آورد. البته رقم آن ناچیز و در حدود پنج درصد است و می‌توان گفت 95 درصد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از محل فروش نفت به دست می‌آید. در مقابل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را داریم که همان بودجه عمرانی است. یعنی ما دارایی جدیدی ایجاد می‌کنیم و به ازای از دست دادن دارایی‌های سرمایه‌ای (نفت)، باید دارایی جدیدی به دست آورید، پس می‌روید بودجه عمرانی را تنظیم می‌کنید تا دارایی جدیدی کسب کرده باشید.

حال در این میان تراز دارایی‌های سرمایه‌ای چه معنایی می‌دهد؟ از نظر نظام بودجه‌ریزی جدید تفاوت میان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک آن رقمی به دست می‌آید که معمولاً مثبت است و بخشی از رقم منفی تراز عملیاتی را پوشش می‌دهد. در شرایطی که تراز عملیاتی رقم منفی بالایی دارد دولت مجبور است نفت بیشتری بفروشد یا حجم زیادتری از دارایی‌های خود را واگذار کند تا بتواند به جبران آن عدد منفی بپردازد اما باز هم تکافو نمی‌دهد. همان‌گونه که عرض کردم تراز عملیاتی معمولاً منفی و تراز دارایی‌های سرمایه‌ای همیشه مثبت است. در کنار این دو تراز، تراز دارایی‌های مالی را داریم که شامل فروش اوراق مشارکت، سهام دولتی، خصوصی‌سازی یا واگذاری شرکت‌های دولتی و استقراض از بانک جهانی است. چون تراز عملیاتی منفی است و دولت از طریق فروش نفت نتوانسته آن را جبران کند مجبور است به فروش اوراق مشارکت روی بیاورد یا برخی از شرکت‌های خود را بفروشد یا اینکه از بانک جهانی قرض بگیرد. همه اینها به این خاطر است که تراز عملیاتی را تعدیل کند.

در مقابل دارایی‌های مالی تملک بازپرداخت‌ها را داریم که مثلاً شامل بازپرداخت همان وام‌هایی می‌شود که دولت گرفته یا سررسید سود اوراقی است که فروخته است. تفاوت این دو هم مثبت است و بخشی از تراز عملیاتی که منفی بوده را جبران می‌کند اما باز هم تکافو نمی‌کند و در بودجه عدم تعادل داریم.

این مواردی که خدمت‌تان عرض کردم چارچوب‌های کلی بودجه‌ریزی در کشور را تشکیل می‌دهند و به هنگام تدوین بودجه این اقدامات را انجام می‌دهیم.

بودجه‌ای که درنهایت تدوین می‌شود دارای تعادل است. این تعادل چگونه به وجود می‌آید؟

درست است که تراز عملیاتی منفی است اما با توجه به مازادی که در تراز دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی داریم تراز کامل خواهیم داشت و نهایتاً تراز خالص بودجه صفر می‌شود. بنابراین عدم تعادلی وجود ندارد. طی یک سال ممکن است که در اصول بودجه‌ریزی، درآمدها تخمینی باشند اما هزینه‌ها تحصیلی‌اند. درآمدهایی که در بودجه می‌آید به‌گونه‌ای نیست که شما نتوانید بالاتر از آن را حاصل کنید. عکس این موضوع نیز صادق است به این معنی که ممکن است درآمدهای تخمینی شما به‌طور کامل محقق نشود. اما در مورد هزینه‌ها ارقام زیاد نمی‌توانند نوسان داشته باشند و تا حد کمی بالا و پایین می‌روند. یعنی دولت تا بیشتر از حد معینی اجازه ندارد که خرج کند. اگر بخواهد چنین اقدامی را انجام دهد مجبور است از مجلس مجوز بگیرد به این صورت که در قالب متمم بودجه خواستار افزایش سقف بودجه شود. شما هرگاه شنیدید که دولت قصد دارد متمم ارائه کند باید بدانید که درخواست افزایش بودجه را دارد. این اتفاق در سال‌هایی که درآمدهای نفتی‌مان افزایش یافته بود، چند بار رخ داد و دولت وقت متمم‌هایی را برای بودجه خود روانه مجلس کرد. اگر هم نیاز داشته باشد اعتبارات را جابه‌جا کند نیازمند آن است که مجوز اصلاحیه از مجلس بگیرد و نکات اصلاحی بودجه را مطرح کند. در چنین مواقعی گفته می‌شود دولت خواستار اصلاح بودجه است. پس دولت برای تغییرات هزینه‌ها و افزایش آن حتماً باید مجوز عملیاتی را از مجلس بگیرد. بنابراین، اگر احیاناً در طی سال درآمدهای کمتری حاصل شود یک عدم تعادل به وجود می‌آید. در قانون برنامه و بودجه ماده 30 وجود دارد که این ماده کمیته تخصیص اعتبار را پیش‌بینی کرده است. رئیس این کمیته، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است. اعضایش هم از خزانه‌دار کل کشور و همکاران‌شان هستند. این کمیته هر سه ماه یک بار تشکیل می‌شود و نسبت به تخصیص اعتبارات تصمیم‌گیری می‌کند. یکی دیگر از کارهای کمیته این است که روند وصولی‌ها را بررسی می‌کند و می‌بیند وصولی‌ها چطوری است. بعد پیش‌بینی خود را برای سه ماه بعد اعلام می‌کند که در آن ببیند منابع‌مان چقدر است. اگر در منابعش مثلاً روند وصولی‌ها مناسب نباشد، اعتبارات کمتری را تخصیص می‌دهد.

به عبارت دیگر اگر منابع یا درآمدها در شش‌ماهه حاصل نشد، متناسباً اعتباراتش را تعدیل می‌کند. وقتی که تعدیل شد، شما دیگر هیچ عدم تعادلی نمی‌بینید.

خود دولت این اجازه را دارد که طبق قانون در کمیته تخصیص اعتبار تصمیم بگیرد که اعتبارات را کمتر تخصیص دهد. اگر‌چه در مجموع تصویب ‌شده چه مقداری تخصیص داده شود، ولی چون درآمدهایش حاصل نشده است، بر اساس قانون دولت می‌تواند اعتبارات را تعدیل کند و کمتر تخصیص دهد.

این کار برای امسال انجام شده است؟

بله، این کار انجام شد. ما قیمت نفت را صد دلار بسته بودیم و البته تا شش ماه اول هم مانند امروز کاهش زیادی در قیمت‌ها نداشتیم. به همین خاطر بود که در چهار، پنج ماه اول سال، تخصیص‌ها خیلی خوب بود و در بخش فعالیت‌های عمرانی عملکرد بهتری نسبت به پارسال داشتیم. اما در شش ماه دوم وقتی که قیمت نفت روند کاهشی بیشتری به خود گرفت و افت کرد، تراز دارایی‌های سرمایه‌ای کم شد و به تبع آن تخصیص اعتبار مقداری پایین آمد. این روال در سال‌های گذشته عمدتاً وجود داشته است.

همه‌ساله همین‌طور است. هیچ سالی نشده که درآمدهای ما صد درصد حاصل شود. حالا امسال چون یک مقدار قیمت نفت کاهش یافته، همه نگران شده‌اند که مثلاً چه اتفاقی خواهد افتاد. ولی اگر متوسط تخصیص درآمدها را در 15 سال گذشته مورد محاسبه قرار دهیم متوجه خواهیم شد که بین 85 تا 90 درصد بودجه‌های سالانه محقق شده و همواره 10 تا 15 درصد از منابع عمومی دولت حاصل نشده است.

برای اینکه عدم تعادل را از بین ببریم و اعتبارات را تعدیل کنیم تخصیص‌ها را کمتر می‌دهیم. منتها باز نکته خیلی مهم این است که اعتبارات هزینه‌ای یا سرمایه‌ای را باید اولویت‌بندی کرد.

پس اعتبارات آن طرح‌هایی را کم می‌کنیم که امسال امکان اتمام‌شان نیست. آن طرح‌هایی که امسال پیش‌بینی کرده بودیم خاتمه می‌یابد، از آنها اصلاً یک ریال هم کم نمی‌کنیم. بنابراین آنهایی که اولویت کمتری دارند، از اعتبارات‌شان کاسته می‌شود تا این عدم تعادلی که به وجود آمده از بین برود. البته این نکته را در نظر داشته باشید در اعتبارات هزینه‌ای، حقوق و دستمزد را اصلاً نمی‌توان تعدیل کرد. اگر قرار است تعدیلی صورت گیرد در سایر اعتباراتی است که ممکن است احیاناً اولویت کمتری داشته باشد، بنابراین، بر اساس اولویت خاصی این کار انجام می‌شود که لطمه‌ای به کارهای دولت نزند.

‌آقای نوبخت اعلام کرده‌اند با توجه به عدم تحقق منابع بودجه در شش ماه اول، از طریق صرفه‌جویی‌ها اعتبارات هزینه‌ای را کاهش داده‌اند و از بودجه عمرانی نکاسته‌اند. این صرفه‌جویی چگونه حاصل شده است؟

صرفه‌جویی همین است که شما در آن مواردی که اولویت کمتری دارد، تخصیص اعتبار کمتری داشته باشید. اگر قرار باشد به همه طرح‌ها اعتبار تخصیص دهد که آن عدم تعادل سر جایش باقی خواهد ماند. پس دولت مجبور است صرفه‌جویی کند اما صرفه‌جویی در مواردی انجام می‌شود که اولویت کمتری دارند. اگر شما یک طرح داشته باشید که درصد پیشرفت فیزیکی آن به گونه‌ای نباشد که امسال به اتمام برسد، می‌توانید از اعتبارات آن کم کنید و سال آینده اعتباراتش را بپردازید.

برای امسال نگرانی از بابت کاهش قیمت نفت وجود ندارد؟

خیر، به نظر من هیچ نگرانی وجود ندارد چون با مکانیسمی که خدمت‌تان شرح دادم می‌توان از تخصیص اعتبارات برخی طرح‌ها کاست و از این طریق عدم تعادل بودجه را از بین برد. بنابراین اینکه گفته می‌شود امسال کسری بودجه داریم، برداشت نادرستی است. عدم تحقق منابع داریم اما با توجه به صرفه‌جویی‌هایی که انجام می‌دهیم محقق نشدن منابع را تعدیل خواهیم کرد. ما کسری تراز عملیاتی داریم که اصلاً مفهومش با کسری بودجه‌ای که سابق مورد استفاده قرار می‌گرفت، کاملاً متفاوت است.

کسری تراز عملیاتی را چگونه باید جبران کرد؟

دو راه دارد. شما باید یا از طریق افزایش درآمدها عمل کنید یا از طریق صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌ای. درآمدهای ما عمده‌اش، مالیاتی بوده است. ما قاعدتاً باید در بخش مالیاتی، خیلی تلاش بیشتری می‌کردیم، البته امسال تحقق درآمدهای مالیاتی به خاطر اجرای طرح جامع مالیاتی بیشتر بوده و به بالای 95 درصد رسیده است. اگر این روند، ادامه پیدا کند، خیلی کمک خواهد کرد که سال‌های آینده درآمدهای مالیاتی‌مان را افزایش دهیم. باید برای افزایش درآمدهای مالیاتی، پایه‌های مالیاتی‌مان را افزایش دهیم و مثلاً به دنبال اخذ مالیات بر سرمایه باشیم. از سوی دیگر باید به حذف معافیت‌های مالیاتی بیندیشیم تا بر تعداد مالیات‌دهندگان افزوده شود. همان‌گونه که می‌دانید تنها 40 درصد تولید ناخالص داخلی کشور مالیات می‌پردازند و 60 درصد آنها یا نمی‌پردازند یا از پرداخت مالیات معاف شده‌اند.

یعنی تنها راه کم شدن عدد منفی تراز عملیاتی اصلاح نظام مالیاتی است؟

بله، ما یا از طریق افزایش نرخ مالیات یا از طریق بالا بردن پایه مالیاتی می‌توانیم درآمدهای خود را از محل مالیات‌ها افزایش دهیم.