پشت دیوارهای گمرک

مسعود کرباسیان / رئیس کل گمرک و معاون وزیر اقتصاد

در عصر تجارت جهانی که آن را سده تجارت الکترونیک و فرامرزی نیز می‌نامند، مبادلات روزافزون اقتصادی و تحولات ساختاری در تجارت خارجی، گمرک را به سازمانی تاثیرگذار در معادلات اقتصادی جهانی تبدیل کرده است. گمرک علاوه بر آنکه مرزبان اقتصادی کشورها به حساب می‌آید، مجری بسیاری از سیاست‌های اقتصادی، نظام مالی، و قوانین حاکم بر تجارت است؛ اگر در یک نگاه کلی تجارت را موتور محرک اقتصاد کشورها در نظر بگیریم گمرک یکی از مهم‌ترین بازوهای اجرایی اقتصاد و تجارت خارجی به حساب می‌آید. گمرک مهم‌ترین نهاد در حوزه تجارت جهانی است که از حیث ساختار و رویکرد همواره در حال انطباق با یافته‌ها و مبادلات بازرگانی بین‌المللی است.
مجموعه متدولوژی و ساختار گمرک‌ها به شکلی طراحی شده که کشورهای مختلف با هماهنگ‌سازی و اجرای قوانین و موافقت‌نامه‌های پیشنهادی گمرک جهانی WCO (مثل قانون الحاق کشورمان به کنوانسیون تجدیدنظر شده کیوتو که توسط مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید) ضمن افزایش امنیت با بازنگری در رویه‌های گمرکی و حذف موانع کسب و کار، تجارت خارجی را تسهیل و تسریع کنند و در این بین کشورهایی که همواره اصلاح ساختار از طریق راهکارهای جهانی را توام با به کارگیری روش‌ها و ایده‌های بومی در دستور کار خود قرار داده‌اند ضمن حذف بوروکراسی بیشترین نقش را در رشد مبادلات تجاری خود بازی می‌کنند.
از طرفی با افزایش رقابت در سطح تجارت خارجی، سازمان جهانی گمرک به کشورها توصیه می‌کند کنترل و بررسی محدود به مبادی گمرک ورودی نشود و گمرکات صادرکننده کالاها نیز مسوولیت بررسی کالاها را بر عهده داشته باشند تا موجب افزایش ضریب اطمینان در مبادلات بازرگانی شوند؛ بنابراین عملاً مسوولیت گمرک‌ها به داخل و خارج مرزها تعمیم داده می‌شود.
از آنجا که گمرکات در کشورها اجرای مقررات تجارت خارجی و ارزیابی و نظارت بر گردش کالا در مرزها را بر عهده دارند، ضمن اعمال مقررات مصوب و اخذ حقوق، عوارض و مالیات دولت‌ها، نقش بسزایی در بهبود فضای کسب و کار و فرآیند ورود و خروج کالا از مرزهای کشور دارند و با افزایش مناطق آزاد تجاری (free zones) و مناطق ویژه اقتصادی با در نظر گرفتن تخفیفات و امتیازات، تجارت خارجی کشورها در یک رقابت جهانی همواره در حال رشد و توسعه است.
گمرکات به منظور یکسان‌سازی و وحدت رویه از قوانین و مقررات مشابهی در رویه‌های گمرکی بهره می‌برند و وظایف متنوعی را در اقتصاد و تجارت هر کشور بر عهده دارند که از جمله می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:
- ارائه آمارهای دقیق از میزان، حجم و ارزش تجارت خارجی کشورها و تغییرات دوره‌ای آنها
- حمایت از صنایع تولیدی و صادراتی کشورها با تدوین سیاست‌های افزایش صادرات و حفظ موازنه مثبت آن با واردات
- گردش مستمر و تنظیم بازار کالا به‌عنوان یکی از حلقه‌های اصلی زنجیره تامین مالی
- کنترل تجارت و اجرای قوانین ترانزیت کالا و رویه‌های گمرکی
- کشف و مبارزه با جرائم سازمان‌یافته، قاچاق کالا و مواد مخدر
- حذف موانع تعرفه‌ای
- اشتراک‌گذاری و یکپارچه‌سازی اطلاعات در قالب پنجره واحد تجاری و خدمات جامع گمرکی الکترونیکی که با ایجاد هاب و شبکه‌های الکترونیکی هر نهاد ذی‌مدخل در امر تجارت کشور بتواند با حذف کاغذ، اطلاعات را در کمترین زمان ممکن مبادله کند و به اشتراک بگذارد.
- اجرای دقیق و پیاده‌سازی مدیریت ریسک در راستای بهبود فضای کسب و کار
- و در نهایت: مهم‌ترین وظیفه که اصلاح و بازنگری ساختارهاست.

آنچه در نهایت به عنوان مهم‌ترین عملکرد یک گمرک در راستای توسعه و افزایش آمار تجارت خارجی می‌تواند مورد اشاره قرار گیرد، مجموعه اصلاحات ساختاری و به‌کارگیری روش‌های نوین الکترونیکی در متدولوژی و فرآیند تشریفات گمرکی است که یکی از عوامل رشد زنجیره تامین مالی و افزایش مبادلات تجاری یک کشور خواهد شد.
در ادامه سعی می‌کنیم با نگاهی تخصصی به استقرار روش‌های الکترونیکی و آنچه مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفته است، مجموعه عوامل و اصلاحات تاثیرگذار گمرکی در رشد تجارت خارجی کشور را تحلیل و تشریح کنیم.

اصلاح ساختار و زمان‌سنجی گمرک الکترونیک
مشخصات ساختار و متدولوژی سازمان‌ها بستگی به چگونگی استقرار سلسله‌مراتب، ملاحظات و مفروضات آن سازمان و درک شرح کارکردهای اجتماعی، اقتصادی و تجاری آن دارد.
کارکرد بخش‌های مهم یک سازمان و تاریخچه ایجاد سیستم‌های پایش و پردازش الکترونیک در آن، دیدگاه دقیقی از سیر تکاملی آن سازمان را در اختیار ما قرار می‌دهد. سازمان گمرک و فرآیند تشریفات گمرکی از مجموعه چند زنجیره تشکیل شده است که مجموعه عملیات آن در دو بخش تقسیم‌بندی می‌شود.
بخش اول مجموعه کارکرد بیرونی و اجتماعی آن است که این محدوده شامل فرآیند دریافت اسناد و اطلاعاتی است که توسط صاحب کالا به گمرک ارائه می‌شود و بخش دوم شامل زنجیره تشریفات گمرکی است که پس از اعتباربخشی توسط ذی‌نفع به آن در چارچوب مجموعه قوانین و آیین‌نامه‌های گمرکی و ساختارهای تعریف‌شده، فرآیند تشریفات گمرکی انجام می‌شود. برای اصلاح ساختارهای این مجموعه، باید هر حلقه از این زنجیره جداگانه مورد اصلاح و بهنگام‌سازی قرار گیرد تا با استقرار روش‌های نوین الکترونیک به یک مدل استاندارد تبدیل شود.

سامانه جامع گمرکی
سامانه جامع گمرکی از طریق اجرای گذرگاه سرویس سازمانی ((ESB و با دانش بومی و به‌کارگیری فناوری‌های نوین اطلاعاتی و سیستم‌های هوشمند، امکان پوشش کلیه فرآیندها و عملیات ترخیص از لحظه ورود کالا به قلمرو گمرکی تا اتمام تشریفات گمرکی و خروج کالا را در رویه‌های واردات -صادرات- ترانزیت میسر کرده و شامل سایر بخش‌ها نظیر اظهار از راه دور، کار‌نه‌تیر و سامانه مدیریت اطلاعات (MIS) بوده و در راستای تحقق گمرک الکترونیک، مورد بهره‌برداری قرار گرفته است. سامانه مذکور در گمرکات کشور به شرح جدول زیر مورد بهره‌برداری قرار گرفته است.

اظهار از راه دور
یکی از مهم‌ترین اصلاحات ساختاری تشریفات گمرکی در این بخش صورت گرفته که می‌توان آن را اصلاح زمان و مکان دانست. صاحبان کالا برای انجام این مرحله نیازی به طی مسافت تا واحد اجرایی گمرک ندارند. در گذشته این فرآیند به‌صورت فیزیکی و غیر‌سیستمی انجام می‌شد که نیازمند حضور صاحب کالا یا نماینده او در گمرک بود.
با اجرای طرح اظهار از راه دور، کلیه اطلاعاتی که باید به‌وسیله صاحب کالا برای تشریفات گمرکی در اختیار گمرک قرار بگیرد بر خط و تحت سامانه الکترونیکی بارگذاری می‌شود که ضمن کوتاه شدن فاصله، کاهش سفرهای شهری و بین‌شهری و کاهش ترافیک اداری را در کشور در بر داشته و مانع از اتلاف زمان، انرژی و تحمیل هزینه به صاحب کالا می‌شود. به‌واسطه فرآیند اظهار الکترونیکی صاحبان کالا می‌توانند در هر زمان و مکان نسبت به ارائه اطلاعات یکپارچه در قالب اسناد استاندارد به گمرک اقدام کنند.
در Time Study تشریفات گمرکی اظهار از راه دور یکی از مهم‌ترین فاکتورهای تسهیل و تسریع در تشریفات تجاری است.

اصلاح و بازنگری ساختارهای فنی
طراحی سیستم تعیین مسیر اظهارنامه بر اساس جریان داده‌ها که متشکل از توابع و لایه‌های مختلف است، کالا را در کریدورهای سه‌گانه مربوطه برای طی کردن مراحل تشریفات گمرکی جانمایی می‌کند. با مرور زمان و تغییر چرخه مصرف و با توجه به افزایش نیازها و انتظارات برای تسهیل و تسریع، این سیستم نیاز به عارضه‌یابی و متعادل‌سازی مطلوب منطبق بر استانداردهای جهانی داشت.
با بازنگری در فرآیند تعیین مسیر و با لحاظ بیش از 40 فاکتور به‌عنوان پارامترهای تعیین مسیر اظهارنامه و اجرای دقیق مدیریت خطر، سیستم تخصیص مسیر سه‌گانه اظهارنامه‌های گمرکی مورد بازنگری قرار گرفت و با افزایش سهم اظهار کالاها در دو مسیر سبز و زرد و به همان نسبت کاهش سهم اظهار کالا از مسیر قرمز، فرآیند تامین کالا در زنجیره ملی و صادرات و واردات بهبود یافت.
استقرار و به‌کارگیری مدیریت ریسک با لحاظ کردن مدول‌های کارشناسی انتخاب می‌شود که اهمیت هر یک با ضریب اهمیتی مثل نوع کالا، کشور صادرکننده، فرد واردکننده، حق‌العمل کار، کشور سازنده محصول، وزن و ... تعریف می‌شود و به‌صورت سیستمی و هوشمند مشخص می‌کند برای هر کالا چه مسیری در نظر گرفته شود.
مسیر سبز:‌ در این مسیر کالا بدون کنترل‌های گمرکی و بازدید فیزیکی و بدون نیاز به هرگونه مجوز سازمان‌های قانونی از قلمرو گمرکی عبور می‌کند و با پرداخت حقوق و عوارض ترخیص می‌شود و از کمترین ریسک خطر برخوردار است.
مسیر زرد: در این مسیر اسناد بررسی‌ می‌شود و نیازی به بازدید و ارزیابی فیزیکی ندارد.
مسیر قرمز: در این مسیر معاینه فیزیکی و عینی کالا و مطابقت آن با اسناد توسط کارشناس به شکل تفصیلی انجام می‌شود و ترخیص کالا نیازمند اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح است.
در سال‌های گذشته سهم کالاهایی که در مسیر سبز اظهار می‌شدند کمتر از دو درصد و کالاهایی که از مسیر زرد اظهار می‌شدند 35 درصد و سهم مسیر قرمز که زمانبرترین مسیر اظهار کالا بود 63درصد بوده است. این در حالی است که هم‌اکنون میزان کالاهایی که از مسیر سبز اظهار می‌شوند با افزایش نزدیک به 9 برابری به 19 درصد از مجموع اظهارنامه‌ها رسیده است که نشانگر رشد معنی‌دار اظهار کالا در گمرکات از مسیر سبز است.
همچنین اظهار کالا در مسیر زرد از 35 درصد قبلی به 55 درصد رسیده است. به تناسب افزایش سهم ترخیص کالا از دو مسیر سبز و زرد ترخیص کالا در مسیر زمانبر قرمز از 63 درصد به 26درصد رسیده که مبین نزدیک شدن به استانداردهای جهانی است. گمرک جهانی استاندارد ترخیص کالا در مسیر قرمز را 20 درصد عنوان کرده است.
با راه‌اندازی سامانه جامع گمرکی و نتایج حاصل از اصلاحات ساختاری و حذف زیر فرآیندهای زائد، آمارها بیانگر کاهش میانگین زمان گردش اظهارنامه از 26 روز به سه روز است. طبق محاسبات بانک جهانی هزینه هر روز تاخیر در ترخیص کالا معادل یک درصد ارزش برآورد شده که کاهش معنی‌دار زمان مورد نیاز برای ترخیص کالا از دیگر مزایای عملکرد یک ساله گمرک است. نتایج اولیه اقدامات فوق که کاهش 23 روزه در زمان ترخیص کالا را به دنبال داشته به منزله کاهش هزینه‌ها در زنجیره تامین در هر سال با ارزش تجاری حدود 1200 هزار میلیارد ریال، بالغ بر 276 هزار میلیارد ریال است.

حذف روش‌های غیر‌سیستمی
یکی از مهم‌ترین شاخصه‌ها در توسعه زنجیره تجاری افزایش سرعت و دقت فرآیندها و توسعه سیستم‌های نظارت برای به‌روز‌سازی چرخه تکاملی آن با استانداردهای جهانی و جمع‌آوری اطلاعات و حذف احتمالی نقاط ریسک‌پذیر فساد از نظام مالیاتی است.
الکترونیکی کردن فرآیند استعلام بدهی ماده 7 که در گذشته به‌صورت غیر‌سیستمی انجام می‌شد، در حال حاضر به‌صورت سیستمی و یکپارچه انجام می‌شود که در آن گمرک به‌صورت آنلاین و بدون اتلاف وقت گزارش‌های مربوطه در خصوص عدم بدهی ماده 7 را در اختیار کارشناس احراز هویت قرار می‌دهد.
ماده 7 قانون گمرکی تاکید می‌کند: کلیه کالای موجود در گمرک، وثیقه پرداخت کلیه وجوه متعلقه به آن کالا و سایر بدهی‌های قطعی صاحب کالا بابت وجوهی است که وصول آن به موجب قانون بر عهده گمرک است و گمرک قبل از دریافت یا تامین وجوه مذکور نمی‌تواند اجازه تحویل و ترخیص کالا را بدهد که استعلام آن به‌صورت آنلاین در کاهش تشریفات گمرکی موثر است.

مستندسازی ارزش‌های پایه
اهمیت ارزش گمرکی در تشریفات گمرک از آن جهت است که محاسبه کلیه وجوه دریافتی گمرک در حقوق ورودی و مالیات ارزش افزوده، عوارض و سایر وجوه بر اساس ارزش کالا محاسبه می‌شود.
با انتشار و مستندسازی ارزش‌های پایه ضمن ایجاد شفافیت در حوزه ارزش‌گذاری، مدیریت خطر در این حوزه با آگاه کردن ذی‌نفع از ارزش‌های مورد وثوق گمرک انجام شده و فعال اقتصادی با اتصال به داده‌های ارزش می‌تواند با محاسبه فرمول تعرفه و ارزش ضمن حصول اطمینان از هزینه‌های تقریبی حقوق ورودی خود نسبت به اعتبار‌سنجی و مدیریت تجارت خود اقدام کند.
مغایرت ارزش همواره یکی از مهم‌ترین عوامل در پرونده‌های اختلافی و جریمه‌های گمرکی بوده است که عدم اطلاع ذی‌نفع از ارزش مورد قبول گمرک منجر به جریمه صاحب کالا توسط گمرک می‌شده است. دستور انتشار ارزش‌های پایه وارداتی و صادراتی برای اطلاع صاحبان کالا، تاثیر بسزایی در کاهش چشمگیر پرونده‌های اختلافی حین و بعد از ترخیص و جرائم در دوایر ارزش گمرک داشت.

تسریع خدمات و کاهش ایستگاه‌ها
اثبات صحت اطلاعات و طراحی متد استاندارد به دلیل فقدان ضوابط و مقررات تسهیل‌شده موجب بروز بوروکراسی و اصطکاک بیش از حد در فرآیند اداری می‌شود. همچنین ضوابط و گلوگاه‌های متعدد در مراحل مختلف ارزیابی و کارشناسی اظهارنامه موجب بروز اشتباهات و تفاسیر نادرست در تشریفات اداری می‌شود.
یکی از راهکارهای کاستن از زمان امور اداری، کم کردن ایستگاه‌های اداری و تجمیع آنهاست. در این روش که گلوگاه‌های اداری کاهش یافته و ادغام می‌شوند تعداد نقاطی که خدمات‌گیرنده باید به آن مراجعه کند نیز کاهش می‌یابد.
ادغام دایره ارزش و احراز هویت یکی دیگر از اصلاحات موثر در کاهش زمان تشریفات گمرکی و تسریع آن است، به این ترتیب که بررسی ارزش کالا همزمان با احراز هویت و تشکیل اوراق اظهارنامه انجام می‌شود و اختصاص شماره کوتاژ نیز به صورت سیستمی صورت می‌گیرد. در روش جدید مراجعه صاحب کالا به یک سرویس کاهش پیدا کرده است.
یکی از مزایای انجام هر دو پروسه توسط یک نفر لحاظ کردن پارامترهای متعدد در مدیریت ریسک است. در دو مسیر سبز و زرد با وجود توالی در بررسی‌های اداری و ریسک خطای کمتر نسبت به مسیر قرمز این احتمال وجود دارد که نفر اول به دلیل اینکه بررسی در گلوگاه بعدی انجام می‌شود دقت و تمرکز مطلوب را در تطابق اسناد و کالا نداشته باشد و گلوگاه بعدی با توجه به طی تشریفات نفر ماقبل همین کاهش دقت را داشته باشد.
با متمرکز کردن فرآیند کارشناسی و ارزیابی توسط یک نفر تشریفات مربوطه در نهایت دقت و کمترین زمان ممکن توسط یک نفر از پرسنل انجام می‌شود که اصلاح این فرآیند ضمن تضمین و صحت کامل مکانیسم کارشناسی و ارزیابی، یکی از تصمیمات موثر در کاهش زمان تشریفات گمرکی در Time Study است.
البته در مورد کالاهای مسیر قرمز به دلیل وجود ریسک خطر بیشتر، پروسه کما فی‌السابق توسط دو نفر و جداگانه انجام می‌شود.

کاستن فاصله طبقات تعرفه
کاهش مقررات و سبک‌سازی آن یکی از شاخص‌های بهبود فضای کسب و کار و توسعه تجارت خارجی به‌حساب می‌آید. مطالعه دقیق ردیف‌های مآخذ و تحلیل کارکردهای مشابه و هنجار‌سازی آنها در یک ماتریس کارشناسی به ساده‌سازی جداول و تبدیل داده‌های حجیم به مدل‌های ترکیب و اصلاح‌شده برای بهبود سطح دسترسی منجر می‌شود.
بازنگری در مآخذ تعرفه و یکسان‌سازی و نزدیک کردن مآخذ به منظور کاهش فاصله طبقات تعرفه نیز به همین منظور صورت گرفته است. حذف بیش از ۱۷۰۰ ردیف تعرفه در راستای اصلاح تعرفه‌های همسان و نزدیک به هم، فرآیند پیچیده تعیین تعرفه و کدهای مختص به آن را خلاصه و تسهیل می‌کند. همچنین کاهش پلکانی مآخذ تعرفه یا حقوق ورودی نیز در نهایت منجر به کاهش اختلافات ناشی از طبقه‌بندی تعرفه‌های رنگارنگ می‌شود.
یکی از دلایل عمده افزایش حجم تجارت خارجی کشورها کاهش و حذف موانع تجاری به خصوص تعرفه‌هاست.

کارنامه مدیریت موثر در ادامه اصلاح ساختارها
افزایش ساعات کاری و افزودن شیفت شبانه در گمرکات اصلی واردات و صادرات، موجب کاهش ایستایی کالا و ورود بهنگام کالا به کشور یا بازارهای جهانی شده است. همزمان با افزایش زمان شیفت‌ها، گمرکات ستادی نیز با کاهش صدور بخشنامه‌ها و تفویض اختیارات بیشتر به ستاد نظارت استان‌ها، مانع از ارجاع پرونده‌ها به مرکز و مرتفع شدن بسیاری از پرونده‌های متشکله و حل اختلاف‌ها در حوزه نظارت استان‌ها شده‌اند که این امر کاهش مراجعات و سفرهای اداری را در پی داشته است.
در نظر گرفتن تسهیلات ویژه و به‌کارگیری سرویس جداگانه ارزیابی برای بنگاه‌ها و واحدهای تولیدی، امکان ترخیص نسیه مواد اولیه و امکان واردات با اخذ ضمانت‌نامه بانکی و نهایتاً تدوین بسته حمایت از تولید را -که تشریح آنها در حوصله مطلب نیست- در ادامه اصلاح ساختارهای گمرک، می‌توان مشوق‌هایی برای ایجاد رونق تجارت خارجی کشور برشمرد که بیانگر سرعت و سهولت انجام تشریفات گمرکی است و موجب بهبود یکی از شاخص‌های مهم تجارت فرامرزی در خصوص کاهش هزینه‌ها نیز شده است.
در پایان آنچه قابل ذکر است اینکه گمرک در دنیای امروز وظایف بی‌شماری را بر عهده دارد. در دو قرن گذشته مسوولیت‌های شناسایی‌شده برای گمرک شامل وصول عوارض و حقوق گمرکی با تدوین یک چارچوب ساده ریاضی بود که شامل یک پایگاه داده عددی و یک معادله ساده مالیاتی بین تاجر و دولت می‌شد و نهایتاً پرداخت مالیات ورود کالا به دولت‌ها را در پی داشت. با گذشت عصر صنعتی و تکنولوژی، گمرک به سازمانی جهانی و تاثیر‌گذار در حوزه تجارت تبدیل شده که ضمن اعمال قوانین و مقررات، بالاترین حوزه نفوذ در مبادلات جهانی را دارد. امروز گمرک به‌عنوان یک دستگاه نظارتی و اعمال دکترین اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشورها به حساب می‌آید که مدیریت و عملکرد آن به‌عنوان مهم‌ترین حلقه زنجیره تامین ملی و فراملی تاثیری مستقیم بر توسعه تجارت، رشد اقتصادی و معیشت ملت‌ها دارد.
تجربه تلخ تحریم کشورمان و ضعف ساختارها و مدیریت ناکارآمد باعث شد تا اهمیت کارکرد نهاد گمرک برای دولتمردان و مردم عیان شود؛ از سویی کارنامه یک ساله گمرک در حوزه توسعه تجارت و آمارهای پیش رو که حکایت از رشد ۲۴‌درصدی مبادلات تجاری کشورمان دارد، به‌خوبی بیانگر این نکته است که به‌رغم اینکه گمرک در حوزه تجارت سیاستگذار نیست، اما توانسته با به‌کارگیری شیوه‌های نوین مدیریت گمرکی، مبادلات تجاری را تسهیل و زنجیره تامین ملی را بهبود بخشد و همین مهم نمایانگر آن است که دولتمردان باید با نگاه به نقش گمرک در اقتصادهای توسعه‌یافته، حتی‌المقدور شنونده نظرات کارشناسی و مشورتی گمرک در حوزه تجارت باشند. هرچند همواره امکان‌سازی ورود گمرک به عرصه سیاستگذاری و تصمیم‌سازی از طرف قانونگذار و وزارتخانه‌های متولی امر تجارت مغفول مانده است.