قصه یارانه‌های بی‌هدف

در تاریخ 28 آذر‌ماه سال 1389، دکتر محمود احمدی‌نژاد به عنوان رئیس‌جمهور وقت، اجرایی شدن قانون هدفمندی (حذف) یارانه‌ها را رسماً از طریق رسانه ملی، به مردم اعلام کرد. اجرای این قانون، پایانی بود برای نظامی که مدت‌های طولانی بر اقتصاد ایران حاکم بوده است. شاید بتوان تشکیل اولین نظام پرداخت یارانه در ایران را به دوران جنگ جهانی دوم نسبت داد. اما آنچه مشخص است، پرداخت یارانه‌ها به مفهوم کنونی در دهه 1340 شکل گرفته است. در سال‌های بعد از 1354 و به خصوص در دوران جنگ تحمیلی، دولت‌ها از یارانه به صورت گسترده‌ای در دستیابی به اهداف اجتماعی، اقتصادی و سیاسی خود استفاده کرده‌اند.

پرداخت یارانه در کنار آثار مثبتی که مدنظر سیاستگذاران است، می‌تواند آثار زیانباری بر اقتصاد داشته باشد، یارانه می‌تواند با ایجاد اختلال در عملکرد مکانیسم قیمت‌های واقعی، موجب از دست رفتن رفاه اجتماعی شده و سبب اتلاف منابع شود. همچنین یارانه در بعد توزیع نیز (خصوصاً در حالتی که پرداخت یارانه همگانی باشد) می‌تواند با تخصیص نامناسب درآمد، سبب تشدید اختلاف طبقاتی شده و آثار مخربی بر جای بگذارد. از این رو در متن برنامه‌های توسعه اول تا چهارم همواره مواردی وجود داشته است که به نوعی، اصلاح نظام پرداخت یارانه‌ها را مورد توجه قرار داده است. البته این موضوع در برنامه‌های سوم و چهارم پررنگ‌تر شده و دولت موظف شده است سیستم پرداخت یارانه‌ها را ساماندهی کند. سوالی که مطرح می‌شود این است که مساله هدفمند‌سازی یارانه‌ها از دوران برنامه اول توسعه مطرح بوده است، بنابراین، چرا دولت‌های قبلی حاضر به عملی کردن این قانون نشدند و دولت احمدی‌نژاد با عزم فراوان به اجرای این قانون مبادرت ورزید؟ این مساله، می‌تواند دلایل مختلفی داشته باشد، اما بیش از همه طرز فکر دولت‌ها و تیم آنها بر پروسه اجرایی این قانون تاثیرگذار بوده است، تا آنجا که عقاید پوپولیستی حاکم بر روش‌های اجرایی دولت نهم و دهم باعث شد این طرح بدون صرف وقت کافی بر روی مطالعات اقتصادی و پیش‌شرط‌های لازم برای اجرای موفق، صرفاً با هدف جذب رضایت اقشار متوسط رو به پایین در کوتاه‌مدت به اجرا گذاشته شود. چه‌بسا که همین طبقات به ظاهر منتفع بزرگ‌ترین متضرران اجرای این طرح بدون برنامه‌ریزی و تفکر منطقی اقتصادی بودند. در اینکه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها جزو آمال چندین و چند ساله اقتصاددانان و سیاستمداران کشور بوده، هیچ شبهه‌ای نیست. موضوعی که اقتصاددانان بیشتر بر سر آن اختلاف دارند، نحوه اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌هاست. برخی معتقد به اجرای تدریجی قانون بوده و برخی بر اجرای یکباره آن تاکید دارند. طرفداران اجرای تدریجی، بر این باور هستند که در اجرای تدریجی قانون در صورتی که در مرحله ابتدایی اشتباهی صورت بگیرد، می‌توان در مراحل بعد، به تدریج ایرادات را رفع کرد و به اهداف اجرای قانون دست یافت. از سوی دیگر افرادی که به لزوم اجرای یکباره معتقدند، عنوان می‌کنند که سیاست در صورتی که به تدریج انجام شود اثربخشی لازم را نخواهد داشت. در عمل چیزی که اتفاق افتاد، اجرای یکباره قانون هدفمندسازی یارانه‌ها توسط دولت احمدی‌نژاد بود. دولت احمدی‌نژاد طبق قانون، مجاز به استفاده از 50 درصد عایدات حاصل از حذف یارانه‌ها برای جبران رفاه از دست رفته خانوارها و 20 درصد برای جبران اثر اجرای قانون بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بود. همچنین دولت موظف بود 30 درصد از عایدات را به بخش تولید پرداخت کند. وعده‌های دولت دهم در زمینه پرداخت‌های نقدی مربوط به جبران رفاه خانوارها تقریباً به صورت کامل محقق شد، اما تا پایان دولت احمدی‌نژاد طبق ادعای دیوان عالی محاسبات تنها سه درصد از سهم بخش تولید پرداخت شده است.

طبق آمارهای ارائه‌شده از سوی دولت و مرکز آمار، تعداد افرادی که در هر ماه یارانه نقدی (یک میزان :455 هزار ریال) دریافت می‌کنند حدود 72 میلیون و 500 هزار نفر است. دولت دهم بنا بود تا قبل از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، اقدام به شناسایی دهک‌های درآمدی کرده و به صورت کاملاً هدفمند، از عایدات اجرای قانون برای جبران رفاه از دست رفته خانوارهای دهک پایین استفاده کند. اما دولت، ساده‌ترین راه را انتخاب و یارانه نقدی را به همه خانوارها پرداخت کرد. نتیجه اجرای این چنینی قانون، چیزی جز تحمیل هزینه گزاف برای دولت نبود. به طوری که، دولت هر ماه مجبور بوده و هست تا حدود 32,987,500,000,000 ریال یارانه پرداخت کند. که در سال رقمی معادل 395,850,000,000,000(حدوداً 400 هزار میلیارد) ریال است. این مبلغ، طبق قانون بودجه سال 1391 قرار بود از محل عایدات حذف یارانه‌ها پرداخت شود. در حالی که، طبق گزارش ارائه شده از سوی دولت به مجلس، تنها 58 درصد از پرداختی‌های نقدی صورت‌گرفته از این محل بوده و 42 درصد باقیمانده، به صورت استقراض از بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی تامین شده است. بسیاری از منتقدان بر این باورند که در اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به اندازه کافی مطالعات کارشناسی انجام نشده و این امر موجب شده بعضاً شاهد آثار نامطلوبی بر اقتصاد کشور باشیم. به عقیده آنها با مطالعات بیشتر این امکان وجود داشت که اقتصاد کشور در مقایسه با وضعیت کنونی هزینه کمتری را پرداخت کند. در قسمت بعدی به بررسی وضعیت اقتصاد ایران در قبل و بعد از هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخته می‌شود.

مقایسه اقتصاد ایران، قبل و بعد از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها

تورم

حجم نقدینگی زیادی که در نتیجه پرداخت یارانه نقدی به اقتصاد وارد شد، موجب شد نرخ تورم به یکباره افزایش چشمگیری را به خود ببیند. میزان نقدینگی به گفته وزیر اقتصاد کنونی (دکتر طیب‌نیا) حدود 500 هزار میلیارد تومان است که بالاترین رقم تاریخی حجم نقدینگی در ایران است. این میزان نقدینگی بی‌سابقه باعث شد در سال 1390، نرخ تورم تقریباً برابر 27 درصد و در سال 1391، 29 درصد باشد. آمارها تا شهریور سال 1392 نیز حکایت از تورم بالای 35‌درصدی دارند. نرخ تورم در شهریورماه سال 1392 در مقایسه با شهریور سال پیش بالای 40 درصد بوده است. این رقم بی‌سابقه‌ترین نرخ تورم پس از دوران سازندگی است. گرچه نمی‌توان عوامل دیگری همچون تحریم‌ها و نرخ ارز را در افزایش سطح عمومی قیمت‌ها نادیده گرفت، اما بدون شک، موثرترین عامل در افزایش تورم، افزایش نقدینگی است.

رشد اقتصادی

طبق آمار ارائه‌شده توسط بانک مرکزی، پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها رشد اقتصادی آهنگ کاهنده‌ای به خود گرفته و از فصل چهارم سال 1390 منفی شده است. این میزان کاهش تولید ناخالص داخلی از زمان پایان جنگ بی‌سابقه بوده است. بیشترین کاهش ارزش افزوده نیز مربوط به دو بخش صنعت و معدن و ساختمان است. دولت با افزایش قیمت حامل‌های انرژی و عدم پرداخت سهم 30‌درصدی بخش تولید، عملاً بسیاری از بنگاه‌های تولیدی را در معرض ورشکستگی قرار داد. از سوی دیگر تورم لجام‌گسیخته ایجادشده، سبب به وجود آمدن نااطمینانی در فضای کسب‌و‌کار شده و موجب کاهش سرمایه‌گذاری شده و تولید را کاهش داده است.

کمترین مقدار ضریب جینی طی سال‌های 1390-1380 مربوط به سال‌های 1390 و 1391 است که به ترتیب در این دو سال مقدار ضریب جینی برابر 37/0 و 36/0 بوده است. مقایسه این دو عدد با ضریب جینی سال 1389(41/0) نشان‌دهنده تفاوت نسبتاً زیاد ضریب جینی سال قبل از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها (1389) با سال‌های پس از اجرای آن (1390 و 1391) است. این بهبود نسبی در توزیع درآمد را با استناد به ارقام منتشرشده توسط مرکز آمار، می‌توان ناشی از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها دانست، چرا که تنها اتفاق مهمی که در سال 1389 رخ داده است و در جهت بهبود توزیع درآمد بوده، طرح هدفمندسازی یارانه‌ها بوده است. طبق ارقام مرکز آمار، سهم دهک‌های پنجم، ششم، هفتم، هشتم و نهم پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها هیچ تغییری نکرده و فقط از سهم دهک دهم کم شده و به سهم دهک‌های اول تا چهارم افزوده شده است.

هزینه‌های خانوار

جدول 1 متوسط هزینه‌های حقیقی خانوارهای شهری را طی سال‌های 1390-1385 نشان می‌دهد. ارقام موجود در جدول نشان می‌دهد به جز مسکن که در آن هزینه‌های حقیقی خانوارها افزایش یافته است، در سایر اقلام مصرفی خانوارها، هزینه خانوارها در سال 1390، نسبت به سال 1389 کاهش یافته است. بیشترین درصد کاهش در هزینه‌های خانوارهای شهری نیز مربوط به پوشاک و کفش است که از سال 1389 تا 1390، 58/15 درصد کاهش یافته است. کمترین میزان کاهش در هزینه‌های حقیقی نیز مربوط به بخش خوراکی است که در سال 1390، 54/0 درصد نسبت به سال 1389 کاهش داشته است که البته با توجه به ماهیت کالاهای خوراکی (کالای ضروری) کاهش اندک هزینه‌ها در این بخش، دور از انتظار نیست. کاهش هزینه‌های حقیقی را می‌توان به عنوان کاهش مصرف خانوارها تلقی کرد. کاهش مصرف نیز به نوعی می‌تواند مطلوبیت خانوارها و در نتیجه رفاه آنها را تحت تاثیر قرار دهد. بنابراین به نظر می‌رسد هدفمندسازی یارانه‌ها نتوانسته رفاه خانوارهای شهری را افزایش دهد.

جدول 2 متوسط هزینه‌های حقیقی خانوارهای روستایی را طی سال‌های 1390-1385 به تفکیک اقلام هزینه نشان می‌دهد. در خانوارهای روستایی، در سه بخش خوراکی، مسکن و حمل و نقل و ارتباطات شاهد افزایش هزینه‌های حقیقی خانوارها یا به عبارت دیگر مصرف آنها در سال 1390 نسبت به سال 1389 بوده‌ایم. بیشترین افزایش هزینه (62/16 درصد نسبت به سال 1389)، مربوط به مسکن و کمترین آن (096/0 درصد نسبت به سال 1389) مربوط به اقلام خوراکی است. در سال 1390 در سایر اقلام هزینه‌ای نیز، نسبت به سال 1389 شاهد کاهش هزینه حقیقی هستیم. بیشترین کاهش هزینه (74/11 درصد نسبت به سال 1389)، مربوط به بخش لوازم، اثاث، ملزومات و خدمات خانوار است و کمترین کاهش (30/1 درصد نسبت به سال 1389)، در بخش پوشاک و کفش بوده است.

شدت انرژی

جدول 3 شدت انرژی را طی سال‌های 1385 تا 1390 نشان می‌دهد. روند کلی این متغیر تا سال 1389 صعودی بوده است. اما از سال 1389 کاهش یافته است. البته کاهش شدت انرژی در سال 1389 محسوس‌تر از سال 1390 است. اما به نظر می‌رسد پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها شدت مصرف انرژی کاهش یافته است.

نتیجه‌گیری

طرح هدفمندسازی یارانه‌ها به لحاظ هدف، طرحی درخور اجرا ولی به لحاظ نتیجه، طرحی شکست‌خورده است. آنچه مشخص است این است که طرح هدفمندسازی یارانه‌ها نتوانسته به اهداف مشخصی که برای آن تعریف شده، دست پیدا کند. تورم بالایی که در نتیجه‌ اجرای ناصحیح این طرح به جامعه تحمیل شد، موجب شد تا اثرات مثبتی که انتظار می‌رفت در نتیجه اجرای طرح حاصل شود، خنثی شود و حتی در برخی موارد موجب بدتر شدن وضع شود. یکی از مهم‌ترین اهداف طرح، افزایش رفاه خانوارها بود؛ اما همان‌طور که مشاهده شد این طرح در بهبود وضعیت خانوارها چندان موفق نبوده است. در بخش حقیقی نیز، با عدم حمایت دولت از بخش تولید، حذف یارانه‌ها سبب رکود بی‌سابقه شده است. سطح عمومی قیمت‌ها نیز از گزند اثرات نامطلوب این طرح در امان نبوده و با افزایش بی‌رویه نقدینگی، تورم به به مرز 42 درصد در شهریور 92 رسیده است. با تمام این اوصاف، نمی‌توان اثرات مثبت طرح را در بهبود توزیع درآمد و کاهش شدت مصرف نهایی انرژی نادیده گرفت. اما به اثر مثبت بلندمدت آن نیز نمی‌توان چندان امیدوار بود، چرا که با افزایش سطح عمومی قیمت‌ها و رشد اقتصادی منفی عملاً تمامی این اثرات خنثی خواهند شد. بررسی وضعیت حاکم بر اقتصاد پس از اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها حقایقی را آشکار کرد که نشان می‌دهد، پرداخت 445 هزار ریال ماهانه برای هر ایرانی جز هزینه برای دولت و اثرات نامطلوب بر اقتصاد و بدتر شدن وضع مردم چیزی به ارمغان نیاورده است. طبق گفته وزیر اقتصاد کنونی (دکتر طیب‌نیا) دولت برای پرداخت یارانه نقدی هر ماه با 20 هزار میلیارد ریال کسری مواجه است. این کسری یا باید به صورت استقراض از بانک مرکزی تامین شود یا باید از بودجه عمومی تامین شود که هیچ یک قابل قبول نبوده و اثرات تورمی نامطلوبی را به همراه دارد. بنابراین، تداوم این روند به هیچ وجه منطقی نبوده و دولت بایستی اصلاحات اساسی در زمینه پرداخت یارانه نقدی صورت دهد.