چوب حراج به دارایی شهر

بدعهدی دولت‌ها طی 33 سال گذشته در عمل به تعهد قانونی‌شان در قبال بودجه شهرها از یک طرف و منافع مشترک شهرداری و بساز و بفروش‌ها در تبدیل شهر به کارگاه ساختمانی از طرف دیگر، پایتخت را با 10 عارضه ضدزندگی دچار کرده و ضربان حیات شهر را به پایین‌ترین حد ممکن رسانده است. در شهر تهران از هر سه واحد منبع مالی که به وسیله شهرداری برای پوشش هزینه‌های پایتخت تامین می‌شود، حداقل دو واحد، درآمدهای «به شدت هزینه»زا است که مستقیم از محل «صدور مجوز افزایش تراکم ساختمانی» و «تغییر کاربری ملک» به دست می‌آید.
هر چند در بودجه امسال شهرداری، سهم این دو منبع مالی مخرب برای شهر، به حدود 50 درصد کل بودجه رسیده است‌-در بودجه 18 هزار میلیارد‌‌تومانی سال 1395 پایتخت، چهار هزار میلیارد تومان درآمد از محل مازاد تراکم و چهار هزار میلیارد تومان نیز از محل تغییر کاربری پیش‌بینی شده است- اما طی 10 سال گذشته، عملکرد مدیران شهری تهران بیانگر وابستگی 70 تا 86‌درصدی شهرداری به درآمدهای ساختمانی بوده است.
این وابستگی، رابطه مستقیم و تنگاتنگ با دوره‌های رونق-رکود مسکن دارد به طوری که در سال 1386 که جهش 80‌درصدی قیمت مسکن اتفاق افتاد و سود ساخت و سازهای مسکونی برای بساز و بفروش‌ها حداکثر شد، پیامد آن با ابعاد وسیع‌تر در کارنامه مالی شهرداری انعکاس پیدا کرد و سبب شد میزان وصولی انواع عوارض ساخت و ساز به 86 درصد کل درآمدهای سال شهرداری برسد. این در حالی است که رقم مصوب درآمدهای ساختمانی در بودجه 86 تهران در آن سال، حدود 82 درصد بود اما اشتیاق سرمایه‌گذاری مسکن، وسوسه صدور مجوز بیشتر از حد مجاز بودجه شهرداری را سبب شد. الگوی معیوب تامین مالی سهل‌الوصول از محل فروش مجوزهای تراکم و تغییر کاربری، طی دوره چهارساله گذشته عیناً از سوی مدیران شهری سایر کلانشهرهای کشور، کپی‌برداری شده و هم‌اکنون سهم منابع ناپایدار عوارض ساختمانی در بودجه تهران، شیراز، اصفهان، مشهد و تبریز به‌طور متوسط 79 درصد است.
«زمین» به عنوان فضای سطحی برای گسترش افقی شهر در بلندمدت و «ارتفاعات» به عنوان فضای استراتژیک شهری برای توسعه عمودی شهرهای محصور (به لحاظ محدوده جغرافیایی و وجود شهرستان‌های متعدد در حریم شهر اصلی که عملاً امکان توسعه افقی را از آن شهر سلب می‌کند)، دو نوع دارایی سرمایه‌ای عمده هر شهر محسوب می‌شود.
استادان شهرسازی معتقدند: دارایی‌های اصلی شهر به عنوان سرمایه‌های ذخیره هر شهر باید در قالب برنامه‌های کاملاً بلندمدت و برحسب مولفه‌هایی همچون «رشد جمعیت، میزان خدمات مورد نیاز شهر و ظرفیت تحمل شهر برای توسعه فیزیکی»، مورد مصرف و فروش مدیران شهری قرار بگیرد.
نرخ استفاده از دارایی‌های سرمایه‌ای شهر از سوی شهرداری‌ها، حداکثر معادل 10 درصد کل بودجه یک سال اداره شهر است.
اما در کلانشهرهای ایران و به‌خصوص در تهران، رویه موجود در مجوزهایی که برای تغییر کاربری زمین و افزایش ارتفاع ساختمان‌های جدید (تراکم) صادر می‌شود، از نوعی شهرفروشی به‌واسطه حراج دارایی‌های سرمایه‌ای شهر به نفع «امروز شهر» حکایت دارد که تداوم آن می‌تواند «آینده شهر» را با محرومیت شدید در امکانات و ذخایر احتیاطی برای توسعه خدمات و نیازهای توسعه شهری روبه‌رو کند.
در تهران طی 10 سال گذشته، 120 هزار میلیارد تومان خرج شهر شده است که با احتساب سهم حداقل 50‌درصدی درآمدهای ناپایدار حاصل از عوارض ساختمانی، می‌توان برآورد کرد طی یک دهه گذشته حداقل 50 هزار میلیارد تومان از دارایی‌های سرمایه‌ای شهر فروخته شده است. «آلودگی هوا» و «ترافیک» به ترتیب جزو هزینه‌های نامرئی و مرئی حاصل از شهرفروشی یا همان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شهر به حساب می‌آیند که در نتیجه رشد جمعیت به‌واسطه افزایش ظرفیت سکونتی و تشدید ترافیک و رفت و آمدهای درون‌شهری، دامن شهرهای بزرگ را فراگرفته است.
در تهران، 10 عارضه ضدزندگی تحت تاثیر نظام ناسالم تامین مالی شهرداری -فروش تراکم و تغییر کاربری- وجود دارد که شامل «اولویت منافع سازنده‌ها نسبت به شهروندان، کاهش کیفیت زندگی، نرخ بالای تخریب ساختمان‌های کم‌سن برای بهره‌برداری از تراکم بیشتر، تحمیل هزینه اولیه به سازنده‌ها، مانع برای سرمایه‌گذاری در شروع به کار پروژه، بی‌ارتباطی شهرداری با شهروندان به‌واسطه عدم دریافت بهای خدمات شهری و در نتیجه پاسخگو نبودن مدیریت شهری، خطرات ناشی از گودبرداری، سلب آسایش، آلودگی‌های زیست‌محیطی و هزینه‌های جدید از محل کسب درآمدهایی همچون جریمه کسری پارکینگ» است. به این ترتیب، شهرداری‌ها در یک چرخه باطل، برای دستیابی به منابع مالی، بر درآمد حاصل از عوارض ساخت و ساز تمرکز کرده‌اند و با وصول آن، چون مجموعه‌ای از هزینه‌های پنهان و آشکار را به شهر تحمیل می‌کنند، به منابع بیشتر برای پوشش آنها، محتاج می‌شوند. در این پروسه ناسالم، روند وابستگی به فروش دارایی‌های سرمایه‌ای غیرقابل افزایش شهر، سال به سال افزایش پیدا می‌کند.
چرخه «درآمد هزینه‌زا و درآمدهای بیشتر برای پوشش هزینه‌های جدیدتر»، از روی یک آمار 25‌ساله درباره نرخ برج‌سازی در پایتخت مشهود است. تعداد مجوزهایی که طی دهه اخیر برای ساخت بلندمرتبه‌های مسکونی و تجاری در تهران صادر شده، بیش از 70 درصد نسبت به دوره موسوم به دهه تراکم‌فروشی افزایش یافته است. علت این وضعیت را می‌توان در نیازمندترشدن شهرداری به منابع مالی نجومی برای اداره شهر دانست. بودجه شهرداری تهران در 10 سال گذشته، عملاً 18 برابر شده است. حدود 60 درصد منابع مالی سالانه شهرداری صرف پروژه‌های عمرانی در حوزه حمل و نقل همچون مترو، ساخت بزرگراه و تونل می‌شود. این پروژه‌ها همان هزینه‌هایی است که از محل افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر ناشی از افزایش ساخت و ساز، به پایتخت تحمیل می‌شود. شهرداری‌ها و سرمایه‌گذاران ساختمانی دو هدف متفاوت را در بازار ساخت و ساز دنبال می‌کنند اما منافع این دو، در این بازار مشترک است. شهرداری با صدور پروانه ساختمانی، از کوتاه‌ترین مسیر به بیشترین درآمد ممکن در مقایسه با سایر منابع درآمدی قابل وصول در شهر، دست پیدا می‌کند بنابراین برای تحقق این هدف که البته در نهایت آن را صرف هزینه‌های اداره شهر می‌کند، همواره تمایل به اخذ عوارض از ساخت و ساز به هر طریق ممکن همچون مجوز تراکم اضافه، مجوز تغییر کاربری، جریمه تخلفات ساختمانی، جریمه کسر پارکینگ و... را دارد.
در سمت مجاور شهرداری‌ها، فعالان ساختمانی هستند که با هدف کسب سود اقتصادی از بازار ساخت و ساز، به دنبال حداکثر بهره‌برداری ممکن از پروژه ساختمانی هستند. سود بساز و بفروش‌ها متناسب با افزایش تراکم و تغییر کاربری از فضای سبز به مسکونی یا از مسکونی به تجاری، به‌صورت تصاعدی افزایش پیدا می‌کند. به عنوان مثال، ارزش یک زمین باغی بعد از دریافت مجوز برج‌باغ، حداقل پنج برابر می‌شود و چنانچه کاربری یک ملک مسکونی به تجاری تغییر کند، قیمت آن ملک در وضعیت موجود -پیش از ساخت و ساز- حداقل دو تا سه برابر افزایش پیدا می‌کند. از سوی دیگر، کل قیمت تمام‌شده ساخت مسکن در تهران، مترمربعی کمتر از چهار میلیون تومان است (برای ساخت و سازهای متوسط و معمولی) که در مقابل، فروش هر مترمربع بنای نوساز در شهر به‌طور میانگین با قیمت پنج میلیون تومان انجام می‌شود بنابراین، هر سازنده، بابت هر طبقه تراکم بیشتر، دست‌کم 25 درصد فقط از محل این مجوز، سود می‌کند. نقطه مشترک منافع شهرداری و سازنده‌ها در مسیر شهرفروشی، منافع شهروندان را در سمت مقابل این دو طیف قرار داده است. در این میان، کوتاهی دولت‌ها در سنوات گذشته -از سال 1362 تاکنون- برای طراحی کانال‌های پایدار و سالم تامین مالی برای شهرداری‌ها، بهانه‌ای شده برای اعتیاد بیشتر به منابع ناپایدار و در نتیجه تخریب ظرفیت زیستی محدود شهرها که آثار آن در حال حاضر به شکل وجود نانو‌ذرات سمی آلاینده در هوای تهران (ذرات با قطر کمتر از یک‌دهم میکرون)، کمبود آب شرب، کمبود فضاهای سبز و باز و تفریحی و... در پایتخت و دیگر شهرهای کشور، بروز کرده است. بر اساس بند ب تبصره 52 قانون بودجه سال 1362 کل کشور دولت موظف شده بود حداکثر ظرف شش ماه لایحه‌ای تقدیم مجلس کند که به موجب آن شهرداری‌های کشور طی یک برنامه‌ریزی سه‌ساله به خودکفایی کامل برسند، امری که با گذشت چندین سال از تصویب قانون بودجه تا به امروز محقق نشده است. این تکلیف، در پی قانون مربوط به خودکفایی شهرداری‌ها تعریف شد. شهرداری‌ها پس از انقلاب اسلامی به یک نهاد عمومی غیردولتی مبدل شدند و برابر با قانون خودکفایی‌ها که در سال 1359 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، تامین هزینه و درآمدها بدون دریافت کمک از دولت بر عهده شهرداری‌ها قرار گرفت.
در حال حاضر لایحه‌ای تحت عنوان «درآمدهای پایدار شهرداری‌ها» در کمیسیون‌های تخصصی هیات‌دولت در دست بررسی است که منابع جایگزین عوارض ساخت و ساز، در آن پیش‌بینی شده است.