نظارت؛ بایدها و نبایدها

مدت‌زمانی پیش، دبیر و سخنگوی شورای نگهبان در اعلام مواضعی جداگانه از ضرورت کارآمدتر کردن نظارت بر عملکرد نمایندگان و سنجش استمرار شرایط نمایندگی صحبت کردند که عده‌ای آن را زمینه‌چینی برای گسترده‌تر شدن دامنه نظارت این شورا بر نمایندگان دانستند. با این حال دکتر کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان پس از مدتی، به دنبال اعتراضات صورت‌گرفته توضیحاتی را ارائه و تصریح کرد: «ما نگفتیم شورای نگهبان نقش نظارت بر نمایندگان مجلس شورای اسلامی را ایفا کند بلکه در یکی از بندهای سیاست‌های کلی انتخابات آمده که سازوکاری برای نظارت بر استمرار شرایط نمایندگی پیش‌بینی شود اما مشخص نشده مرجع این نظارت کجاست. مرجع نظارت بر نمایندگان می‌تواند «داخل» یا «خارج» مجلس باشد و هیچ‌کدام از این دو حالت ناقض اصل 84 قانون اساسی نیست یعنی آزادی نمایندگان در اظهارنظر را محدود یا سلب نمی‌کند. مکانیسم خودکنترلی ناکارآمد است و منطقاً بهتر است که سازوکار نظارت بر رفتار نمایندگان خارج از مجلس باشد ولی نهایتاً تعیین این مساله منوط به تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی است.» حال این سوال مطرح می‌شود که نسبت نمایندگی مجلس با نظر شورای نگهبان برای نظارت بر نمایندگان مجلس چگونه است؟ برای پاسخ به این پرسش لازم است تا در ابتدا، وظایف و اختیارات نمایندگان مجلس مورد بررسی قرار بگیرد.

نمایندگی مجلس وضعیت حقوقی-سیاسی است که برخی از شهروندان فعال به عنوان وکیل مردم آن را می‌پذیرند و ماهیت آن علاوه بر دفاع از منافع موکلان، دفاع از منافع کشور و نظام سیاسی حاکم است. به همین دلیل، نمایندگی مجلس وضعیتی است که بدون برخورداری نماینده از آزادی و برابری در انجام وظایف، امکان حصول به اهداف وجود ندارد تا نماینده بتواند به اهداف تعیین‌شده به منظور دفاع از حقوق شهروندان و تامین منافع ملی کشور دست یابد. به همین دلیل باید بستری فراهم شود تا آزادی و برابری برای تحقق این اهداف فراهم شود و نمایندگان بتوانند بدون دغدغه، تلاش‌های خود را در ایفای هرچه بهتر وظایف نمایندگی به کار گیرند.

لازم به ذکر است که برخورداری نمایندگان مجلس از شرایط و موقعیت‌های برابر و آزاد، لازمه کامیابی در ایفای وظایف نمایندگی است. در صورتی که نماینده از آزادی لازم برخوردار نباشد نمی‌توان انتظار داشت که به وظایف خود عمل کند. ضرورت برخورداری نمایندگان مجلس از شرایط و موقعیت‌های برابر و آزاد موجب شده است که نظارت شدیدی نسبت به رفتار و اعمال نمایندگان صورت نگیرد.

به همین خاطر است که در کشورهای توسعه‌یافته بعد از برگزاری انتخابات به‌طور معمول از اعمال نظارت‌های سختگیرانه نسبت به نمایندگان مجلس پرهیز می‌کنند و صرفاً به دسته‌ای از نظارت‌های انضباطی بسنده می‌کنند. البته حساب اعمال مجرمانه نمایندگان جداست و آیین رسیدگی خاصی دارد.

نظارت‌های شدید و محدودکننده، بستری را فراهم می‌کنند تا نمایندگان از آزادی کافی برای عمل به وظیفه نمایندگی خود محروم شوند و از سویی جرات و شجاعت لازم را برای دفاع از حقوق موکلان خود از دست بدهند. در چنین شرایطی نماینده مجلس، دیگر این امکان را ندارد که در صورت تضییع حقوق مردم، بتواند از خود واکنش مناسب نشان بدهد.

شاید این سوال مطرح شود که در صورت اعمال نظارت شدید و سختگیرانه بر رفتار نمایندگان چه اتفاقی خواهد افتاد و پارلمان چه وضعیتی پیدا خواهد کرد؟

در پاسخ به این سوال باید گفت در صورت اعمال نظارت سختگیرانه نسبت به نمایندگان مجلس، پارلمان کشور به یک پارلمان دولت‌ساخته و فرمانبردار تبدیل خواهد شد. واقعیت این است که در جریان اعمال نظارت سختگیرانه، خود نماینده دچار مشکل می‌شود. به همین دلیل بسیاری از نمایندگان در جریان اعمال نظارت‌های سختگیرانه ترجیح می‌دهند مطیع فرمان باشند تا مجبور به پرداخت هزینه‌های سنگین بعدی نشوند. در این صورت، پارلمان کارکرد، کارآمدی و اثربخشی خود را از دست می‌دهد و دیگر قادر نخواهد بود به عنوان قوه مقننه یا نهاد ناظر بر قوه مجریه به وظایف اصلی خود عمل کند. می‌دانیم که امروزه وظایف نظارتی پارلمان‌ها از وظیفه تقنینی آنها پررنگ‌تر شده است. این صلاحیت در راستای نظارت بر حسن اجرای قوانین و حسن جریان امور در کشور اعمال می‌شود و پارلمان ناظر باید از اقتدار کافی و وافی در این زمینه برخوردار باشد. نماینده‌ای که شبانه‌روز تحت سیطره و نظارت سلطه‌گرایانه دیگر نهادهای اقتدار باشد هرگز نمی‌تواند به سوگند خویش مبنی بر پاسداری از حریم قانون و شرع و حقوق مردم وفادار بماند. او خواسته یا ناخواسته به ابزاری برای ارباب قدرت یا حتی باندها و محافل حزبی و غیرحزبی تبدیل خواهد شد. چنین پارلمانی بی‌شک اسناد بردگی ملت در برابر استبداد و استعمار را امضا خواهد کرد.

حال این پرسش مطرح می‌شود که قانون اساسی برای جلوگیری از شکل‌گیری چنین مجلسی، چه تدابیری را درنظر گرفته است؟ آیا قانون اساسی راهکاری را در نظر گرفته است تا چنین مجلسی در درون کشور ایجاد نشود و مجلس بتواند به وظایف تقنینی و نظارتی خود عمل کند؟

احتمالاً واهمه شکل‌گیری چنین پارلمانی و ترس نمایندگان مجلس خبرگان قانون اساسی از اعمال نظارت شدید و سختگیرانه، موجب شد تا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در این مورد تدابیری را در نظر بگیرد تا جلو ظهور مجالس فرما‌نبردار و گوش‌به‌فرمان قدرت حاکمه را بگیرد و اجازه ندهد نمایندگان تحت سلطه و نظارت برخی نهادها آزادی، جرات و شجاعت خود را از دست بدهند. به هر حال نظارت برخی از نهادها موجب خواهد شد تا مجلس توان این را نداشته باشد تا نهادهای دیگر را مجبور به پاسخگویی کند.

قانون اساسی برای مبارزه با پدیده شوم مجلس «دست‌نشانده» سازو‌کارهای مختلفی را طراحی کرده است. در وهله نخست مشاهده می‌شود قانونگذار اساسی انتخاب نمایندگان را در یک بستر آزاد و برابر پیش‌بینی کرده است و در وهله دوم در اصل 84 و 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی ابزارهای آزادی بیان را در اختیار نمایندگان مجلس قرار داده است. در اصل 84 قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است که هر نماینده در برابر تمام ملت مسوول است و حق دارد در همه مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر کند. مطابق این اصل، آزادی نمایندگی مستلزم این است که نماینده بتواند آزادانه و فارغ از کنترل‌های نیروهای خودسر رسمی و غیررسمی به بیان نظرات خویش در امور داخلی و خارجی بپردازد.

تنها در این صورت نماینده این امکان را خواهد داشت تا به وظایف نمایندگی خود عمل کند. اگر قرار باشد تا نماینده آزادی نداشته باشد چطور می‌تواند به اهداف خود جامه عمل بپوشاند. در اصل 86 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هم آزادی بیان و حریت نماینده مجلس تضمین شده است. در اصل 86 قانون اساسی آمده است: «نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهارنظر و رای خود کاملاً آزادند و نمی‌توان آنها را به سبب نظراتی که در مجلس اظهار کرده‌اند یا آرایی که در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود داده‌اند، تعقیب یا توقیف کرد.»

بررسی این اصول نشان می‌دهد قانون اساسی آزادی و شجاعت را از صفات نمایندگی مجلس می‌داند. به عبارت دیگر، این نکات نشانگر آن است که قانونگذار اساسی جمهوری اسلامی ایران، نمایندگانی را در تراز جمهوری اسلامی و حاکمیت ملی می‌داند که بتوانند آزادانه و بدون تشویش از عواقب پسینی به دفاع از منافع ملت بپردازند و با به کارگیری همه ابزارهای نظارتی و قانونگذاری با مناسبات ناسالم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به مبارزه بپردازند. در غیر این صورت یعنی در شرایط اعمال نظارت‌های شدید و غلیظ بر پارلمان ناظر و قانونگذار؛ نمایندگان امکان دفاع از موکلان خود را از دست می‌دهند و نمی‌توانند نسبت به کاستی‌های موجود در جامعه اعتراض و انتقاد کرده و در مسیر اصلاح آن گام بردارند چون این نگرانی را دارند که مورد تعقیب قرار بگیرند. در این صورت مجلس توان نظارتی خود را از دست خواهد داد و قادر نیست تا به وظایف مشخص‌شده عمل کند.

تجربه اعمال نظارت‌های سختگیرانه بر پارلمان و اخراج نمایندگان منتقد و مخالف از مجلس در اتحاد جماهیر شوروی سابق درس‌های آموزنده‌ای در‌بر دارد که بهتر است جلو تکرار این تجربه در درون کشور ما گرفته شود.