ذخیره قانونی، آری یا خیر؟

اخیراً در صحبت‌های علی طیب‌نیا، وزیر امور اقتصادی و دارایی شنیده شد که ایران باید به سمت بانکداری بدون ذخیره قانونی حرکت کند، کاری که کشورهای پیشرفته دنیا، مانند آمریکا، چند دهه است به اجرا درمی‌آورند. البته پیش از آن نیز هرازگاهی مساله کاهش ذخیره قانونی بانک‌ها نزد بانک مرکزی مطرح می‌شد اما به طور مشخص پس از رکود اخیر بحث اصلاحات سیاست پولی و نیز اصلاحات نظام بانکی و وظایف بانک مرکزی به صورت جدی‌تری در حال پیگیری است. این گمانه‌زنی‌ها برای اصلاحات بانکی، ما را بر آن داشت تا به منظور بررسی مزایا و معایب این نوع بانکداری و مقایسه آن با روش سنتی یعنی بانکداری دارای ذخیره قانونی (Fractional reserve banking) پای صحبت‌های امیررضا محسن‌زاده‌کرمانی استادیار اقتصاد دانشگاه برکلی بنشینیم. از نظر این اقتصاددان جوان ایرانی، پیش از آنکه به مناسب بودن این سیستم برای نظام بانکی کشورمان نگاه شود، باید به این نکته توجه کرد که این قبیل اصلاحات، اگر به صورت مجزا انجام شوند تاثیر بلندمدتی نخواهند داشت اما اگر از این فرصت به منظور به روزرسانی قوانین و مقررات مربوط به نظام بانکداری که دهه‌هاست بدون تغییر باقی‌مانده، استفاده شود، می‌توان امید داشت در یک بازه معقول شاهد آثار اولیه آن بود. به عقیده دکتر کرمانی مهم‌ترین امر این است که باید به این تغییرات به صورت یک بسته نگریست و اصلاحات جزیی از قبیل ذخیره قانونی، به تنهایی مشکل چندانی را حل نمی‌کند و باید اقدامات دیگری نیز در کنار آن صورت گیرد. مشروح این الزامات و نیز برخی مشکلات فعلی نظام بانکی ایران را در ادامه با هم می‌خوانیم.
تفاوت‌های دو نظام بانکداری با ذخیره قانونی و فاقد ذخیره قانونی را توضیح دهید.
به نظر می‌رسد که دو دلیل عمده دفاع از بانکداری با ذخیره قانونی یکی کنترل عرضه پول و دیگری جلوگیری از هجوم بانکی (Bank Run) است. در مورد عرضه پول این‌گونه عنوان می‌شود که در صورت نبود ذخیره قانونی، اگر بانک‌ها به صورت بی‌رویه اقدام به سپرده‌گیری کنند، احتمالاً به خاطر ضریب تکاثری، عرضه پول از کنترل خارج می‌شود که احتمالاً آثار تورمی خاص خود را به دنبال خواهد داشت. دلیل دوم به این موضوع اشاره دارد که اگر برای مثال، تعداد زیادی از سپرده‌گذاران در شرایطی خاص، بخواهند سپرده‌هایشان را برداشت کنند، بانک منابع نقدشونده کافی بدین منظور داشته باشد.
اما در مقابل، در نظام بانکی نوین، استفاده از قوانین نسبت کفایت سرمایه و ضریب نقدشوندگی دارایی‌های بانک‌های تجاری، جایگزین نقش ذخیره قانونی شده است. بدین ترتیب که سهام سرمایه‌داران بانک نقش بسیار مهمی در کنترل ریسک ضررهای بانک و جلوگیری از نگرانی سپرده‌گذاران در بازپرداخت سپرده‌هایشان دارد. همچنین از آنجا که دارایی‌های مختلف، ضریب نقدشوندگی متفاوتی دارند، ضرایب نقدپذیری (Liquidity Requirement Ratio) برای بانک‌ها تعریف می‌شود تا اطمینان حاصل شود که بانک یک سطح حداقلی از دارایی‌های با نقدشوندگی بالا را داراست (برای اطلاعات بیشتر در این زمینه به قوانین LQR در بازل3 مراجعه شود).

پس با چند ابزار جایگزین مدرن روبه‌رو هستیم؟
بله، درواقع اصل بحث به همان دو دلیل اصلی استفاده از ذخیره قانونی که در ابتدای صحبت گفته شد، بازمی‌گردد. در طول زمان برای هرکدام از آن دلایل و کارکردها، راه‌حل‌های جایگزین بهتری ایجاد شده است. در مورد کنترل عرضه پول، دریافته‌ایم که کنترل نرخ بهره بازار بین‌بانکی راه بهتری است. دلیل این امر آن است که برای سطح قیمت‌ها نه‌تنها حجم پول بلکه سرعت چرخش پول نیز مهم است. به عبارت بهتر اگر صرفاً عرضه پول را کنترل کنیم، الزاماً به ثبات قیمت‌ها منجر نمی‌شود. در این میان شاخص بهتری که میزان تقاضا در اقتصاد را عیان می‌کند، نرخ بهره است. همچنین برای رفع مشکل نظارت بر نحوه عملکرد بانک‌ها، نسبت کفایت سرمایه و ضریب نقدشوندگی معرفی شده‌اند که هردو به نوبه خود نقدینگی و سطح قیمت‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در ضمن بیمه سپرده‌ها نیز به عنوان راه‌حل مکمل به اجرا درآمده است.

آیا در شرایط موجود اقتصاد ایران برای چنین سیاستی آماده است؟
اگر بخواهیم درباره شرایط فعلی در ایران صحبت کنیم، پیش از هر چیز باید به خاطر داشته باشیم که قوانین بانک مرکزی، بانکداری و رابطه دولت با بانک‌ها، یکی از معیوب‌ترین قسمت‌های اقتصاد ما محسوب می‌شود. این نکته از این جهت مهم است که نمی‌توانیم در یک نظام قدیمی تنها جزیی خاص (ذخیره قانونی) را اصلاح کنیم. در واقع در شرایطی که بانک مرکزی توان اجرای صحیح قوانین کفایت سرمایه را ندارد و بانک‌های ما با حجم بالایی از مطالبات معوق مواجه هستند، کاهش یا از بین بردن ذخیره قانونی می‌تواند حتی تاثیر منفی هم داشته باشد و مانند افزودن بر سرعت خودرویی باشد که به سمت پرتگاه حرکت می‌کند. در واقع الان به نقطه‌ای رسیده‌ایم که اصلاحات جزیی نظام بانکی برایمان راهگشا نیستند. نمی‌توان هر بار گوشه‌ای از این سیستم فرسوده را تعمیر کرد و امید داشت که درست به حرکتش ادامه دهد، بلکه باید با یک عزم جدی همه اجزای این نظام اعم از بانک‌های تجاری و رابطه بانک مرکزی با بانک‌ها اصلاح شوند. در این صورت می‌توان به کاهش سپرده قانونی در قالب بخشی از یک بسته سیاستی بزرگ‌تر و یکی از انگیزه‌های نظام بانکی برای ایجاد اصلاحات نگاه کرد.

در زمینه اصلاح نظام بانکی چه پیشنهاد مشخصی می‌تواند وجود داشته باشد؟
برای نظام بانکی‌مان، قوانین بازل3 و حرکت به سمت اجرای نسبت‌های کفایت سرمایه و نقدینگی که در آن ترسیم شده است می‌تواند نقشه راه مناسبی باشد. علاوه بر اینکه حرکت به سمت اجرای این قوانین می‌تواند اصلاحاتی را در نظام بانکی ما ایجاد کند، اجرای این قوانین می‌تواند موجب تسهیل روابط موسسات مالی کشورمان با سایر موسسات بین‌المللی نیز بشود. البته پر‌واضح است که اجرای این قوانین نیاز به زیرساخت‌های فراوان سخت‌افزار و نیروی انسانی دارد که در حال حاضر ما دارای آن نیستیم. اما نمی‌توان به بهانه مهیا نبودن این زیرساخت‌ها از حرکت در راستای آن صرف‌نظر کرد.
به علاوه، در مورد وظایف بانک مرکزی نیز، همان‌طور که گفته شد، مهم‌ترین نکته اصلاح رابطه این نهاد با بانک‌های تجاری است. به طور دقیق‌تر در مورد وضعیت فعلی ایران می‌توان گفت، به جای آنکه اجازه دهیم بانک‌ها بدون ارائه وثیقه از بانک مرکزی استقراض کرده و از طرف دیگر نیز نرخ‌های جریمه بسیار بالا برای اضافه‌برداشت‌ها داشته باشیم، باید قوانین تازه‌ای وضع کنیم. مشخصاً باید استقراض بانک‌های تجاری از بانک مرکزی محدود به در اختیار نهادن وثیقه‌های خاص با قابلیت نقدشوندگی بالا شود. نسخه ایرانی این وثیقه‌ها می‌تواند همین اوراق بدهی دولتی باشد که ظاهراً قرار است به زودی راه بیفتد.
بنابراین اولاً قرض‌دهی بانک مرکزی به بانک‌ها صرفاً باید در قالب قرض‌دهی وثیقه‌دار صورت گیرد. ثانیاً نرخ سود که به عنوان جریمه به بانک‌های تجاری تحمیل می‌شود، باید به نرخ سود بازار بین‌بانکی بسیار نزدیک و فقط اندکی بالاتر باشد تا بانک‌ها به جز در موارد ضروری، تمایلی به استفاده از منابع بانک مرکزی نداشته باشند اما در شرایط بحرانی گزینه استفاده از این منابع برایشان مهیا باشد. این مساله یکی از اصلاحات مهم و اساسی است. در کنار این، مساله مهم دیگر، توان نظارتی بانک مرکزی در به اجرا درآوردن قوانین کفایت سرمایه است. برای مثال، باید انگیزه بازی پانزی یا غیرواقعی نشان دادن ارزش دارایی‌ها از سوی بانک‌های تجاری به حداقل برسد. به طور خاص به نظر می‌رسد بخش عمده‌ای از سود شناسایی‌شده بانک‌ها به خاطر جریمه دیرکرد مطالبات معوق موهومی است و دیر یا زود سهامداران بانک‌ها یا سپرده‌گذاران شبکه بانکی یا بانک مرکزی (و در نهایت مردم) هزینه آن را خواهند داد. این در حالی است که بخش عمده‌ای از این ارزیابی‌ها احتمالاً مربوط به مطالباتی است که حتی مشخص نیست اصل پول نیز قرار است بازگردد یا خیر، چه برسد به جریمه دیرکرد در بازپرداخت! در واقع مادامی که سپرده‌گذاران سپرده‌های خود را در بانک‌ها نگه می‌دارند، این نظام به حیات خود ادامه می‌دهد. اما مشکل اصلی زمانی آشکار می‌شود که احیاناً سپرده‌گذاران قصد خارج کردن سپرده‌هایشان را از بانک‌ها داشته باشند، در آن صورت است که عملاً بانک منابع دست به نقدی برای عمل به تعهداتش در قبال سپرده‌گذاران نخواهد داشت و این حباب خواهد ترکید. در این شرایط تعویق اصلاحات هزینه احتمالی آن در آینده را بیشتر خواهد کرد.

به طور خلاصه بانکداری بدون ذخیره قانونی برای ایران چه الزاماتی دارد؟
درواقع گذار از این نظام فعلی رابطه بین بانک‌ها و بانک مرکزی به یک نظام جدید، قبل از هر چیز به سرمایه انسانی و بدنه کارشناسی مجرب نیاز دارد. همزمان با این امر، یکسری زیرساخت‌ها نیز باید ایجاد شود. مثلاً باید موسسات اعتبارسنجی ایجاد شود تا بانک مرکزی از وضعیت وام‌های پرداخت‌شده اطلاع حاصل کند. البته این بدین معنی نیست که بانک مرکزی قرار است تک‌تک وام‌های پرداختی بانک‌ها را ارزیابی کند، بلکه روش‌های ارزیابی خاصی را از بانک‌ها و موسسات مختلف طلب می‌کند و به صورت تصادفی نیز بانک‌های مختلف و وضعیت وام‌های اعطایی‌شان را نیز بررسی می‌کنند. مزیت این روش این است که در آن، وام‌های مختلف بر حسب میزان ریسکی که دارند، طبقه‌بندی می‌شوند که هر طبقه نسبت کفایت سرمایه خاصی را داراست. علاوه بر الزاماتی که تا به حال در زمینه قوانین مربوط به بانکداری گفته شد، باید بالاجبار اطلاعات مربوط به وام‌های بانک‌ها در اختیار بانک مرکزی و نیز به صورت کلی در اختیار سایر بانک‌ها قرار گیرد. این امر به معنی اجباری بودن اعتبار‌سنجی وام‌ها از طریق موسسات یاد شده است. بدین ترتیب مثلاً اگر یک بانک بخواهد وامی را به شخصی اعطا کند به تمامی سابقه قرض‌گیری فرد به علاوه مواردی که شخص احیاناً ضامن فرد دیگری شده است، دسترسی دارد و بر مبنای آن می‌تواند تصمیم منطقی‌تری بگیرد. حتی اگر بانک با وجود داشتن این اطلاعات بخواهد به شخصی که سابقه خوبی از جهت بازپرداخت ندارد، تسهیلات اعطا کند، بانک مرکزی می‌تواند با نظارت خود مانع از این امر شود. در کنار اینها، بیمه سپرده‌ها نیز مهم است یعنی تمام سپرده‌های خرد (مثلاً کمتر از 100 میلیون تومان) کاملاً بیمه شده باشند و در صورتی که بانک ورشکسته شود هیچ خطری صاحبان این سپرده‌ها را تهدید نکند. درواقع اهمیت اصلی این مساله در جلوگیری از هجوم بانکی خود را نشان می‌دهد. به عبارت بهتر حتی در صورت ورشکستگی بانک، سپرده‌گذاران با اطمینان از تضمین نقد شدن سپرده‌هایشان، اقدام به بازپس‌گیری آن نمی‌کنند.

در مورد وضعیت بانک‌های ایرانی چه ملاحظات دیگری وجود دارد؟
مشکلات بانک‌ها در این میان هم یک تهدید است و هم یک فرصت. از یک طرف گفته می‌شود حالت صحیح قرض‌گیری، قرض‌گیری وثیقه‌دار است، اما ما هنوز وثیقه‌های لازم را نداریم مثلاً ما هیچ‌گاه اوراق قرضه دولتی در حجم بالا نداشته‌ایم که جوابگوی نیاز نقدینگی بانک‌ها باشد. از طرف دیگر، یکی از بزرگ‌ترین مشکلات نظام بانکی ما، بدهی‌های دولت به بانک‌هاست. این دو مساله یک فرصت را برای ما به وجود می‌آورد. درواقع با بازپرداخت بدهی دولت به بانک‌ها از طریق اوراق قرضه دولتی، هم جریان نقدی بانک‌ها را سر و سامان می‌دهیم و هم به نوعی ابزار و وثیقه لازم را برای بانک مرکزی جهت قرض‌دهی به بانک‌های تجاری فراهم می‌کنیم.
البته به نظر می‌رسد مشکل بزرگ‌تر بانک‌های ما در حال حاضر، بالا بودن میزان وام‌های معوق و در عین حال پایین بودن میزان سرمایه‌هایشان است. اما از این مساله نیز می‌توان به عنوان ابزار چانه‌زنی بانک مرکزی استفاده کرد. درواقع بانک مرکزی از یک سمت می‌تواند به بانک‌ها بگوید در صورتی که نسبت سرمایه‌شان را افزایش ندهند با محدودیت‌های منابع مالی و اعطای تسهیلات روبه‌رو می‌شوند و از سمت دیگر به بانک‌ها بگوید در صورتی که سرمایه‌شان را به شیوه درست افزایش داده و مطالبات معوق‌شان را نیز کاهش دهند، در عوض نرخ ذخیره قانونی‌شان را کاهش خواهد داد. در اینجا باید تاکید کنم که مسوولان بانک مرکزی و تیم اقتصادی دولت از چند ماه پیش حرکت‌هایی را در این زمینه انجام داده‌اند هر چند به نظر می‌رسد سرعت تغییرات تناسب لازم با وخامت وضعیت نظام بانکی را ندارد.

به عنوان جمع‌بندی، آیا حرکت به سمت این نوع از بانکداری در ایران امکان‌پذیر است؟
مساله اصلاحات بانکی حتماً و ضرورتاً باید به صورت یک بسته منسجم دیده شود تا نهایتاً اثربخش باشد. در واقع صرفاً با برداشتن نرخ ذخیره قانونی و با وجود ده‌ها ایرادی که بعضی از آنها در قالب مثال ارائه شد، نمی‌توان انتظار داشت اتفاق خارق‌العاده‌ای در نظام بانکداری ما بیفتد. همچنین بازهم در مورد اهمیت موسسات اعتبار‌سنجی باید گفت مادامی که بانک‌ها وام‌های اشتباه می‌دهند، حتی سیاست پولی انبساطی نیز نمی‌تواند راهگشا باشد و صرفاً مشکل را بزرگ‌تر از قبل می‌کند. علاوه بر این، در صورتی که در شرایط موجود، منابع بانک‌ها نزد بانک مرکزی (ذخیره قانونی) کاهش یابد، احتمالاً انگیزه بانک‌ها برای انجام فعالیت‌های پرریسک‌تر بیش از پیش بشود چرا که عملاً محدودیت و مانع چندانی بر سر راه خود نمی‌بینند. بنابراین نرخ ذخیره قانونی می‌تواند کاهش یابد البته به شرط آنکه همزمان با آن ابزارهای نسبت کفایت سرمایه و ضریب نقدشوندگی اولاً به خوبی اجرا شود و ثانیاً به خوبی بر آنها نظارت شود. همچنین نحوه استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی نیز مهم است چرا که در صورت اصلاح آن، نهایتاً دغدغه کنترل حجم پول و ثبات قیمت‌ها تا حد زیادی برطرف می‌شود.
خلاصه کلام این خواهد بود که به‌رغم مشکلات بسیاری که بر سر راه وجود دارد، اگر با دیدی کل‌نگر به موضوع نگاه کنیم اجزای مختلف این پکیج اصلاحی کاملاً یکدیگر را تقویت می‌کنند و مکمل یکدیگر هستند. حال دیگر به خود ما بستگی دارد که آیا عزم جدی برای اقدامات اصلاحی داریم تا ظرف دو سه سال آینده شاهد ثمرات اولیه آن باشیم یا صرفاً مانند گذشته این بار نیز می‌خواهیم تغییرات جزیی انجام دهیم که فقط در بازه‌ای شش‌ماهه آثاری موقتی و مقطعی داشته باشد.