هدفمندی ادامه یابد

اخیراً با توجه به این که برنامه پنجم توسعه به سال پایانی خود رسیده، مباحثی نیز در خصوص پایان قانون هدفمندی مطرح شده است که این نوشته در پی تحلیل آن است. از آن جمله طرحی است که گفته می‌شود از سوی تعدادی از نمایندگان مجلس طراحی شده است تا طی ماه‌های باقی‌مانده از سال 1394 یارانه نقدی در دو مرحله کاهش یابد، به طوری که در آغاز سال آینده یارانه نقدی به شکل کنونی وجود نداشته باشد. البته این طرح به گفته خود نمایندگان با پس گرفتن امضا از حد نصاب خارج شده است و فعلاً قابل طرح در صحن نیست. اما آیا این رفتار مستند به اطلاعات دقیق و درستی است؟ و آیا حذف یارانه نقدی روش بهینه‌ای برای پایان قانون هدفمندی است؟

اما بهتر است که به پایان رسیدن برنامه پنجم، بیش از آنکه محملی برای پایان یافته تلقی کردن قانون هدفمندی باشد، زمانی برای بازبینی آن قلمداد شود. من معتقد نیستم که پایان برنامه پنجم و به تبع آن قانون هدفمندی باید حمل بر این شود که دولت یارانه نقدی را قطع کند و مجدد یارانه انرژی پرداخت کند (البته لازم نیست توضیح دهم که در حال حاضر هنوز قیمت انرژی یارانه‌ای است). به فرض هم اگر قانون چنین اجازه‌ای به دولت بدهد، باید تحلیل شود که چه خط‌مشی و سیاستی می‌تواند برای کشور بهینه باشد. با توجه به این که هم‌اکنون برنامه ششم در حال تدوین است، می‌توان طرح جدیدی هم برای یارانه انرژی و هم برای یارانه نقدی تهیه کرد. در این طرح باید کار کارشناسی دقیق‌تر و بیشتری در مورد اثرات و عواقب قانون هدفمندی که تاکنون اجرا شده است، انجام شود. متاسفانه ما اطلاعات کافی برای ارزیابی دقیق اثرگذاری این قانون و پیامدهای مثبت و منفی احتمالی ناشی از آن را در اختیار نداریم. از ویژگی‌های عمده طرح‌هایی که در ایران نوشته و اجرا می‌شود این است که اغلب اهداف تعیین‌شده در آن به دلیل آرمانی بودن بیش از حد، حاصل نمی‌شود؛ مانند اهداف چشم‌انداز 20‌ساله. با این همه دست نیافتن به هدف باعث نمی‌شود که بتوان طرحی را شکست‌خورده دانست. طرح‌هایی از این دست همانند پروژه‌های عمرانی دارای درصدی از پیشرفت؛ درصدی از تحقق و درصدی هم از عدم‌تحقق است.

در مورد قانون هدفمندی یارانه‌ها، واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی با افزایش قیمت در سه نوبت و با کمک قابل توجه حاصل از کاهش قیمت انرژی در سطح جهان، تا حد زیادی تحقق یافته است. اما از نظر من مطلوبیت حاصل‌شده به اندازه‌ای نیست که سیاستگذار قانع شود و بهتر است در ادامه راه حامل‌های انرژی به صورت کالاهایی که نوعی هزینه‌های برون‌زا (externality) دارند به حساب آید تا شامل مالیات شود. از این رو سوال اصلی در واقع مالیات بهینه (optimal taxation) انرژی است نه این که میزان یارانه چقدر باشد.

آنچه به دست آورده‌ایم، آنچه باید به دست بیاوریم

حدس من این است که با تمام هزینه‌هایی که پرداخت شده است، ما در چند سال گذشته در سطح اجتماع به یک تفاهم حداقلی در مورد این مساله رسیده‌ایم که یارانه انرژی پدیده‌ای نامطلوب است و پایان دادن به آن امری مهم، هم از نظر عدالت و هم از نظر محیط‌زیست و اشتغال. حال می‌توان در سال‌های آتی این تفاهم اجتماعی را هم ایجاد کرد که اخذ مالیات از مصرف انرژی نیز مطلوب است. همچنین توانسته‌ایم در مورد یارانه نقدی نیز این تفاهم اجتماعی را ایجاد کنیم که مطلوب است مقداری از درآمد حاصل از فروش و مالیات بر حامل‌های انرژی میان اقشار ضعیف جامعه بازتوزیع شود.
روی این چارچوب به عنوان پلان A تقریباً همه جامعه اجماع دارند. اما این که رساندن پول به قشر ضعیف از چه طریقی باشد، مورد اختلاف است. پرداخت نقدی یارانه یکی از راه‌هاست، و می‌توان راه‌های دیگری را در صورت مطلوبیت بیشتر و اثرگذاری بهتر جایگزین کرد. برای مثال می‌توان این هزینه را در قالب اجرای طرح‌های عمرانی در مناطق محروم، پرداخت نقدی یا غیرنقدی از طریق کمیته امداد و سازمان بهزیستی، ارائه خدمات درمانی و بهداشتی عمومی که سود آن بیشتر متوجه طبقات محروم است، صرف کرد. اما مساله اصلی از دید من این است که متاسفانه اطلاعات ما برای تشخیص این که کدام روش مطلوب‌تر و بهتر است، به اندازه کافی نیست. به خصوص نمی‌دانیم که مردم محروم به کدام یک از این روش‌ها اعتماد بیشتری دارند.

از طرفی تقریباً همگی به این مساله نیز واقف هستیم که با توجه به اطلاعات اندکی که در دست داریم، شناسایی دارا و ندار و تمییز این دو از هم بسیار سخت و با ضریب خطای بالایی است. از این رو معتقدم یکی از اهدافی که باید در برنامه ششم مورد توجه قرار گیرد، تدوین و به‌کارگیری مکانیسم‌هایی برای افزایش قدرت شناخت دولت از درآمد افراد است. همه دولت‌ها در سراسر دنیا برای این که بتوانند از ابزار مالیاتی در جهت ایجاد درآمد برای خود و بهبود عدالت اجتماعی بهره بگیرند باید بتوانند درآمد همه افراد را تا سر حد امکان دقیق‌تر تشخیص دهند. این مساله یکی از الزامات جامعه مدرن است. اگر در این قسمت بتوانیم پیشرفت کنیم کار شناسایی افراد فقیر بهتر می‌شود و به نهادهایی چون سازمان بهزیستی و کمیته امداد هم برای کمک هدفمندتر به فقرا و اقشار فرودست کمک می‌شود.

کارکردهای یارانه

از نظر من یارانه نقدی دو کارکرد مهم دارد. نخست این که از منظر اقتصاد سیاسی و اخلاقی به دولت اجازه می‌دهد قیمت انرژی را بالا ببرد. دومین کارکرد این است که بخشی از درآمد حاصل از فروش بیش از چهار میلیون بشکه نفت و گاز استخراج‌شده به وسیله دولت به طور نسبتاً مساوی در میان مردم تقسیم می‌شود و خود مردم تصمیم می‌گیرند با آن چه کنند. من توصیه نمی‌کنم که تمام درآمد قانون هدفمندی باید صرف یارانه نقدی شود اما اشکالی نمی‌بینم که با توجه به مشکلات موجود بر سر راه شناسایی افراد فقیر، بخشی از این ثروت ملی از این طریق به طور مساوی به آنها برسد. ما حدود 80 سال تجربه تقسیم ثروت ملی نفت از طریق دولت را در اختیار داریم با این همه تاکنون مطالعه دقیقی صورت نگرفته است که نشان دهد این ثروت تا چه اندازه به طور مساوی تقسیم شده است. اما تردیدی هم نداریم که یارانه انرژی، نوعی تقسیم نامساوی و ناعادلانه این ثروت است. چون به طور طبیعی افرادی برخوردار، بیشتر انرژی مصرف می‌کنند.

این نابرابری در برخورداری از یارانه، در دیگر بخش‌ها نیز وجود داشته و دارد. برای نمونه می‌دانیم که بودجه آموزش در کشور ما به طور مساوی تقسیم نمی‌شود. چون بخش قابل‌توجهی از آن به آموزش عالی پرداخت می‌شود که در آنجا سهم اقشار فقیر کمتر است و اغلب این طبقات متوسط به بالا هستند که بیشتر وارد دانشگاه می‌شوند و از این یارانه برخوردار می‌شوند. در مورد تخصیص بودجه بهداشت یا دیگر زیرساخت‌هایی مثل جاده نیز مطالعه‌ای جدی صورت نگرفته است که بدانیم چه طبقاتی بیشتر از آن استفاده می‌کنند. در حال حاضر اگر از افراد مستضعف جامعه بپرسید که درآمد ناشی از نفت و گاز (صادرات و مصرف داخل) به طور مساوی در جامعه تقسیم می‌شود یا خیر، جواب اغلب آنها منفی است. این مجموعه عوامل باعث می‌شود من همچنان نسبت به پرداخت یارانه نقدی بیشتر متمایل باشم چون لااقل به طور ملموس به همه به طور مساوی تقسیم می‌شود.

تعیین تکلیف یارانه نقدی؟

گلایه‌های دائمی دولتمردان در مورد پرداخت یارانه نقدی که آن را مساله‌ای حاد جلوه می‌دهد، به عقیده من اشتباه است. برای تعیین تکلیف یارانه نقدی باید به دو مساله توجه داشت. نخست و بسیار مهم این که ما به اندازه کافی اطلاعاتی نداریم که بتوانیم اثر یارانه نقدی را روی رفاه خانوار محاسبه کنیم. تعداد قابل توجهی از منتقدان و حتی کارشناسان این تصور را دارند که پول یارانه نقدی به هدر می‌رود. کمتر کسی به این فکر می‌کند که این پول ممکن است خرج خرید کتاب و لوازم‌التحریر یا مانتوی مدرسه یک دانش‌آموز شود یا این که فردی بتواند با دریافت یارانه نقدی، کاری که سلامتش را به خطر می‌اندازد، رها کند یا ساعات کارش را کاهش دهد؛ مثلاً فردی که بدون داشتن وسایل کافی ایمنی به سمپاشی مزارع مشغول است.

در مقابل بازار اظهارنظرهای ناصواب و شایعه‌پردازی‌ها کاملاً داغ است. این که افراد با دریافت یارانه کار نمی‌کنند، تنبل می‌شوند یا آن را خرج تهیه کالاهای غیرضروری یا حتی زیان‌آور برای خانوار می‌کنند. من از نظر اخلاقی با این بحث بسیار مخالفم که بدون شواهد کافی افراد فقیر یارانه‌بگیر را تن‌پرور و تن‌آسا می‌انگارد که با دریافت یارانه دیگر کار نمی‌کنند. همچنین حاضر نیستم قبول کنم که مثلاً چند میلیون سرپرست خانوار در ایران هستند که یارانه دریافتی را به طرز زیان‌باری مصرف می‌کنند. قطعاً تعدادی هستند که از یارانه نقدی سوءاستفاده می‌کنند و حتی ممکن است آن را برای خرید مواد مخدر صرف کنند اما ما از تعداد آنها بی‌خبریم و تا اطلاعات دقیقی نداشته باشیم نباید کلیت طرح را زیر سوال ببریم.
از آنجا که ما به دلیل اطلاعات اندک و مبهم و بنیه ضعیف علمی در کشورمان عادت نداریم به طور علمی با این مسائل برخورد کنیم، اغلب به انتشار عقاید شخصی افراد می‌پردازیم و کمتر «طراحی سیاست» (Policy Design) با روش‌های مبتنی بر علم مورد نقد قرار می‌گیرد. این در حالی است که مثلاً در دانشگاه هاروارد واحدی با عنوان Evidence for Policy Design وجود دارد که محققان بسیاری در آن مشغول مطالعه هستند تا برای سیاست‌های مختلف شواهد و مستندات محکم جمع کنند. در دانشگاه ام‌آی‌تی نیز بخش مشابهی وجود دارد که به وسیله بنرجی و دفلو اداره می‌شود و همین کارکرد را دارد. ما در ایران از این نوع رفتار علمی بی‌بهره هستیم. ما به اندازه کافی اطلاعات نداریم که بتوانیم نتایج اجرای یک طرح را بسنجیم. حتی نمی‌دانیم که فاقد چنین نهادی هستیم. یعنی نمی‌دانیم که نمی‌دانیم.

مشکل دوم امروز ما این است که یارانه نقدی وارد منازعات سیاسی و اجتماعی شده است. عده‌ای مسائل سیاسی را به یارانه نقدی و اقشار فرودست مرتبط می‌دانند. به این صورت که پرداخت یارانه نقدی را تقویت نیروهای سیاسی مخالف خود می‌پندارند و از این نظر معتقدند اگر قطع یارانه نقدی فایده اقتصادی نداشته باشد حتماً فایده سیاسی دارد. تفکری هم دقیقاً خلاف این مساله را اعتقاد دارد. هیچ کدام از این اتفاق‌ها، دلیل خوبی برای زیر سوال بردن یارانه نقدی نیست. دولت یازدهم از زمان روی کار آمدن تاکنون توانسته دو بار قیمت حامل‌های انرژی را بالا ببرد بدون این که یارانه نقدی را افزایش دهد اما صحبتی از کم شدن کسری بودجه هدفمندی نمی‌شود. فقط افزایش قیمت بنزین از 400 تومان به هزار تومان در هر لیتر طی دو سال گذشته باید اثر مثبتی روی این کسری داشته باشد.
اگر با یک محاسبه سردستی در نظر بگیرید که متوسط مصرف روزانه بنزین 50 میلیون لیتر باشد با افزایش 600 تومانی قیمت بنزین درآمد سالانه دولت نزدیک به 11 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. از طرفی در زمان روی کار آمدن دولت آقای روحانی گفته می‌شد که قانون هدفمندی یارانه‌ها 10 هزار میلیارد تومان کسری دارد. پس فقط با تغییر قیمت بنزین این کسری جبران شده است. این که هم‌اکنون دائم در رسانه‌ها گفته می‌شود که قانون هدفمندی دچار کسری بودجه است مساله روشن و شفافی نیست. در سال اول اجرای قانون، دولت آقای احمدی‌نژاد میزان یارانه نقدی را به اشتباه 45 هزار تومان تعیین کرد. تعیین اشتباه این نرخ باعث کسری بودجه، چاپ پول و تورم شد. اما اکنون که با در پیش گرفتن سیاست عاقلانه و افزایش قیمت انرژی، کسری بودجه قانون هدفمندی کاهش جدی پیدا کرده است چرا همواره از کمبود پول برای پرداخت یارانه نقدی صحبت می‌شود؟ دو مساله کج‌فهمی و دخالت دادن عقاید سیاسی و اجتماعی در این برداشت دخیل است. البته این را هم عنوان کنم که قانون هدفمندی در واقع هنوز کسری زیادی دارد از این جهت که برابر نص قانون باید حداکثر 50 درصد درآمد حاصل از افزایش قیمت انرژی به یارانه نقدی اختصاص داده می‌شد.

با توجه به افزایش قیمت حامل‌های انرژی و این که تورم حدود دوسوم ارزش یارانه نقدی را از بین برده است، نباید پرداخت یارانه نقدی همانند چند سال قبل مساله حادی باشد. یارانه نقدی که اکنون پرداخت می‌شود جزو مشکلات بزرگ مملکت نیست. پیش از این در مقاله‌ای که در ویژه‌نامه تجارت فردا چاپ شد، اشاره داشتیم که دولت نباید با از بین بردن نظام یارانه نقدی دست خودش را ببندد.

در همین روال به نظر من دولت یازدهم در از بین بردن ارزش کارت سوخت مرتکب اشتباه شد چون این کار قیمت را از غیرخطی به خطی تغییر داد در حالی که غیرخطی بودن قیمت باعث می‌شود بتوان قیمت نهایی کالا را بالا برد بدون این که به افراد فقیر که مصرف کمتری دارند، ضربه وارد کرد. این کاری بود که با استفاده از کارت بنزین می‌شد انجام داد چون می‌شد پرمصرف‌ها را هدف قرار داد.

چرا اخذ مالیات انرژی لازم است؟

من فکر می‌کنم دولت ایران باید خود را آماده کند که مانند تمام کشورهای دنیا از انرژی مالیات بگیرد. این مالیات هم به افزایش درآمدهای دولت کمک می‌کند و هم باعث کاهش هزینه‌های جانبی مصرف انرژی می‌شود. ما باید به نوعی با توجه به قیمت در کشورهای همسایه، قیمت بنزین را در کشور تعیین کنیم. نرخ فوب نمی‌تواند معیار خوبی برای این کار باشد چون به طور معمول آنقدر پایین تعیین می‌شود که به راحتی بتوان از روی آن پرید. از نظر من میانگین قیمت کشورهای مجاور احتمالاً هدف بهتری برای تعیین قیمت انرژی است که مالیات هم روی آن محاسبه می‌شود. توضیح دهم که از آنجا که دولت خود فروشنده انرژی است، عملاً قرار دادن مالیات روی آن همان افزایش قیمت فروش است.
با این همه کارت‌های سوخت در اینجا به کار می‌آید که بتوان از مصرف‌کننده پرمصرف بیشتر مالیات گرفت. من شک ندارم که با شفاف‌سازی اطلاعات و قیمت‌گذاری صحیح، دولتی که چهار میلیون بشکه انرژی در روز در داخل می‌فروشد نمی‌تواند آنقدر بی‌پول باشد که از پرداخت یارانه نقدی به عنوان مصیبت عظما یاد کند. یارانه نقدی نهایتاً دو تا سه درصد تولید ناخالص داخلی کشور است. زمانی که پنج تا شش میلیون بشکه انرژی در روز تولید می‌شود که با قیمت‌های واقعی حدود 25 درصد تولید ناخالص داخلی کشور است، اگر دو تا سه درصد آن به طور مستقیم به مردم داده شود، نمی‌توان پذیرفت که مشکل زیادی برای دولت ایجاد می‌شود. در واقع ابعاد یارانه انرژی به آن بزرگی که در جراید مطرح می‌شود، نیست.

دولت با کاهش قیمت نفت، رکود و تقاضاهای مختلف برای پول مواجه است. نیازهای جدید و ضروری نیز همیشه پیش می‌آید که دولت باید پرداخت کند. اما همواره دیوار یارانه نقدی از همه کوتاه‌تر است. شاید اگر اطلاعات و آمار بیشتر و شفاف‌تری در اختیار ما بود و می‌توانستیم رقم یارانه نقدی را با بودجه سازمان بهزیستی و کمیته امداد و دیگر نهادها مقایسه کنیم می‌توانستیم بهتر نتیجه‌گیری داشته باشیم.

نوزادها و یارانه نقدی

برابر گفته رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سالانه یک میلیون نفر به تعداد یارانه‌بگیرها افزوده می‌شود که سالانه حدود 45 میلیارد تومان بر هزینه یارانه نقدی می‌افزاید. در مقابل نگاهی وجود دارد که می‌گوید نوزادان به عنوان کسانی که تازه به دنیا پا گذاشته و دوران قبل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی را درک نکرده‌اند، نباید یارانه دریافت کنند. از این زاویه که اتفاق تعدیل و اصلاح قیمت‌ها یک‌بار در سال 1389 رخ داده است، تعلق نگرفتن یارانه به نوزادان می‌تواند حرفی منطقی باشد. اما اگر از این دید به این مساله بنگریم که انرژی در ایران یک ثروت ملی است و دولت روزانه پنج و نیم تا شش میلیون بشکه انرژی به نام ملت ایران و از جمله نوزادان تولید می‌کند و می‌فروشد، باید برای نوزادان نیز سهمی در نظر گرفت؛ که هم‌اکنون نیز به همین منوال عمل می‌شود. از طرفی وقتی می‌گوییم سالانه یک میلیون نفر به جمعیت اضافه می‌شود یعنی تعداد مصرف‌کنندگان انرژی که همان خریداران انرژی از دولت هستند افزایش می‌یابد که به منزله بالا رفتن درآمد دولت است. پس نباید برای دولت مشکل چندانی هم بابت پرداخت یارانه نقدی به نوزادان ایجاد شود.

اکنون زمان اصلاح است

اکنون بهترین زمان برای اصلاح و بازبینی قانون هدفمندی است. دولت نیز ادعا دارد به طور علمی به مسائل نگاه می‌کند. من هم امیدوارم که این نگاه در دولت جامعه عمل بپوشد. البته مفهوم نگاه علمی این نیست که ما از تفکر افرادی استفاده کنیم که دکترای اقتصاد دارند. این تعریف علم نیست. تعریف نگاه علمی این است که با روش‌های علمی و با مراجعه به آمار، سیاست‌های انجام‌شده یا اتخاذشده، تجزیه و تحلیل شود. متاسفانه روش علمی در ایران صرفاً تبدیل به همفکری افرادی شده است که مدرک دکترا دارند. دولت باید از این روش فاصله بگیرد و به مردم هم آموزش دهد. این مشکل بزرگی است که ما نسبت به برخی مسائل آگاه نیستیم اما طوری وانمود می‌کنیم که آگاه هستیم. چون فکر می‌کنیم اعتراف به ندانستن باعث کاهش اعتماد مردم به دولت می‌شود. متاسفانه در ایران هر کس بتواند بهتر حرف بزند و مردم را جلب کند، مورد توجه قرار می‌گیرد.

دولت باید پروژه بزرگی برای شفاف کردن اطلاعات و استفاده از آن اجرا کند. در اغلب کشورهای دنیا به پژوهشگران آمار و پول می‌دهند تا به تجزیه و تحلیل اثر طرح‌ها و سیاست‌ها بپردازند. در کشور ما دولت آمار و اطلاعات را حتی به پژوهشگران علاقه‌مند هم نمی‌دهد که از سر علاقه آن را تحلیل کنند. دولت یک اطلاع‌رسانی عمومی دارد که بر اساس آن برخی شاخص‌های اصلی اقتصاد را اعلام می‌کند. اما یک اطلاع‌رسانی خاص هم لازم است که مخصوص افرادی است که به طور کارشناسی و تخصصی به تجزیه و تحلیل آمار می‌پردازند تا دولت دریابد اثر طرح‌هایی که اجرا می‌کند، چیست.
در دولت آقای خاتمی حدود 2 /1 میلیارد دلار صرف طرح ضربتی خوداشتغالی شد اما هیچ مطالعه‌ای انجام نشد که بدانیم چند نفر از طریق این طرح صاحب شغل شدند. به همین منوال در مورد طرح بنگاه‌های زودبازده در دولت آقای احمدی‌نژاد نیز گزارش دقیق و ارزیابی درستی انجام نگرفت و منتشر نشد. تاکید کنم که ارزیابی اثرات یک طرح کار بسیار سخت و پیچیده‌ای است. تحلیل تاثیر یک طرح در دنیایی که متغیرهای وابسته زیادی وجود دارد و نوسانات مختلفی روی می‌دهد، بسیار سخت است و نیاز به اطلاعات دقیق و بنیه علمی بالا دارد. این مساله‌ای است که اکنون باید مطالبه آن از طریق رسانه‌ها انجام بگیرد. به ویژه در مورد طرحی اساسی که پنج سال از اجرای آن گذشته و باید ادامه یابد.