تاریخ انتشار:
صندوق‌های بازنشستگی، صندوق توسعه ملی و سرمایه‌گذاری خارجی به‌جای دولت
مثلثآلترناتیو دولت
با حجت میرزایی موضع اخیر علی ربیعی مبنی بر پایان عصر سرمایه‌گذاری دولتی را در میان گذاشتیم که چه نهادی باید جایگزین دولت در امر سرمایه‌گذاری باشد؟ با صراحت پاسخ داد «در شرایط تنگنای مالی بانک‌ها و رکود اقتصادی که توان بنگاه را گرفته باید از ترکیب ظرفیت صندوق‌های بازنشستگی، صندوق توسعه ملی و سرمایه‌های خارجی استفاده شود تا سرمایه‌گذاری متناسب با اقتصاد ایران دوباره ولی بهینه در جریان قرار گیرد.»
حجت میرزایی که اکنون جامه معاونت اقتصادی وزارت کار را بر تن کرده بر این باور است که جریان سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران به سرانجام خوبی نرسیده است. با او موضع اخیر علی ربیعی مبنی بر پایان عصر سرمایه‌گذاری دولتی را در میان گذاشتیم که چه نهادی باید جایگزین دولت در امر سرمایه‌گذاری باشد؟ با صراحت پاسخ داد «در شرایط تنگنای مالی بانک‌ها و رکود اقتصادی که توان بنگاه را گرفته باید از ترکیب ظرفیت صندوق‌های بازنشستگی، صندوق توسعه ملی و سرمایه‌های خارجی استفاده شود تا سرمایه‌گذاری متناسب با اقتصاد ایران دوباره ولی بهینه در جریان قرار گیرد.»
ر اساس اظهار‌نظر اخیر وزیر کار، به هسته سختی در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها رسیده‌ایم و نیازمند جایگزینی روش جدیدی در این زمینه‌ها هستیم. منظور آقای وزیر از جایگزینی سیاست‌های جدید و پایان عصر دولت سرمایه‌گذار چیست؟
بررسی عملکرد بلندمدت اقتصادی کشور، ضرورت بازنگری در نظام سیاستگذاری اقتصادی را در ذهن روشنفکران و اقتصاددانان برجسته کرده است. از عواملی که مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفت این بود که در دوره بلندمدت، رشد اقتصادی و تعداد فرصت‌های شغلی به وجود‌آمده در مقابل حجم منابعی که مصرف شده است، همچنین مقایسه این عملکرد با سایر کشورها بسیار اندک بوده است. مقایسه‌های شبیه‌سازی متعددی که صورت گرفته حکایت از آن دارد که کشورهایی که در دوره زمانی مشابه، منابع ارزی به میزان کشورمان در اختیار داشته‌اند، توانسته‌اند فرصت‌های شغلی چندین برابر ایران ایجاد کنند. در سایر حوزه‌ها از جمله رفاه نیز وضعیت مشابه است. به نظر می‌رسد در این حوزه، سالانه چیزی بیش از 200 هزار میلیارد تومان منابع صرف می‌شود، اما دستاوردهای این حوزه هیچ تناسبی با منابع صرف‌شده ندارد. به عنوان یک مثال دیگر در دولت نهم و دهم در سفرهای استانی چیزی بیش از 20 هزار مصوبه در سه دوره سفرهای استانی تصویب شد، اما عملاً هیچ دستاوردی نداشته و بررسی شاخص‌های توسعه منطقه‌ای بیانگر این است که ناموزونی توسعه منطقه‌ای به شدت افزایش یافته است، تا جایی که حتی نقشه‌های آمایش
سرزمین از حیث جمعیت در حال تغییر است. علاوه بر این، در بسیاری از مواردی که دولت برای مسائل روز اقتصادی نظیر رکود، سیاستگذاری کرده، دستاورد مطلوب حاصل نشده است. نمونه‌هایی از این موارد دلالت‌های روشنی بر ضرورت بازنگری نظام سیاستگذاری اقتصاد ایران است. به نظر می‌رسد شرایط اقتصادی جدید کشور در خصوص کاهش چشمگیر درآمدهای نفتی، کاهش درآمدهای مالیاتی به دلیل شرایط رکودی و محدودیت‌های مالی دولت، بازنگری در ساختار و عملکرد دولت بیش از پیش احساس می‌شود. به‌طور خلاصه امروزه این باور شکل گرفته که تداوم دولتی که کارکرد اصلی آن ساخت و ساز و اجرای پروژه‌های عمرانی است، نه مطلوب است و نه ممکن.
مهم‌ترین وظایف دولت در چه مواردی تعریف می‌شود و این وظایف نسبت به گذشته چه تغییراتی داشته است؟
در گذشته و در یک دوره زمانی طولانی، مهم‌ترین وظیفه دولت‌ها ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی تلقی می‌شد. حتی قانون برنامه و بودجه نیز بر مبنای طراحی و اجرای پروژه‌های عمرانی تدوین شده است حتی شاید بتوان گفت نظام مدیریت اجرایی در ایران برای طراحی و اجرای پروژه‌های عمرانی شکل گرفته بود. چنین کارکردی مطلوب نیست، زیرا هم ناکارآمد است و هم فساد زیادی را درون خود ایجاد و باز‌تولید کرده است. از سوی دیگر اجرای پروژه‌های عمرانی از سوی دولت بسیار پر‌هزینه است، حتی در بسیاری از مواقع، به نظر می‌رسد اجرای برخی از این پروژه‌ها بر اساس منافع برخی از گروه‌ها اجرایی شده است. این گمان به خصوص در مورد پروژه‌های منابع آب پرطرفدار است. این روند باعث طرح این پرسش شد که احداث این تعداد سد بر اساس نیاز و ضرورت بوده؟ آیا کارکرد اقتصادی داشته یا تامین منافع گروه‌های خاص باعث اجرای چنین طرح‌هایی شده است؟ با این روند در طول سال‌های اخیر مشخص شده که دولت نه‌تنها منابعی برای تخصیص ندارد، بلکه تکمیل پروژه‌های باقی‌مانده از دولت‌های قبل، نیازمند زمانی حدود دو دوره فعالیت دولت است. طراحی و اجرای پروژه‌های جدید غیرممکن است. علاوه بر این،
زمینه‌هایی برای مصرف نظیر تامین هزینه‌های نگهداری زیربناها، تامین کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی، یارانه‌ها و غیره شکل گرفته که بخش بزرگی از بودجه را به خود اختصاص خواهد داد و منابعی برای اجرای پروژه‌های جدید باقی نخواهد ماند.
در کنار تمرکز و کارکرد اصلی دولت که در دوره طولانی در زمینه ساخت و ساز و اجرای پروژه‌های عمرانی و با تبدیل آن به کارکرد اصلی و مسلط دولت، بسیاری از سازمان‌ها و موسسات توسعه‌ای یا تعطیل شده یا واگذار شده یا به سازنده و مجری طرح و پروژه تبدیل شدند و از سوی دیگر از اصلاح سازوکارها و بهبود کیفیت نهادی غفلت بزرگی صورت گرفت در نتیجه آن، شاخص عملکرد نهادی اقتصاد، به‌طور مستمر تخریب و تضعیف شده است. شاخص‌های عملکرد نهادی اقتصاد، اعم از شاخص حقوق مالکیت، فساد، رقابت‌پذیری اقتصادی، محیط کسب و کار نشان می‌دهد، ساختار و کارکرد دولت در حوزه اقتصاد بدتر شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد کشورهایی که در بهبود شاخص‌های نهادی خود موفق بوده‌اند، بر اصلاح سازوکارهای اقتصادی خود تمرکز جدی کرده و سعی کرده‌اند، توانایی دولت را در روش‌های سیاستگذاری اقتصادی، بهبود بخشند.
تداوم دولت ساخت و سازی نه‌تنها ممکن بلکه مطلوب هم نیست. اگر دولت توان خود را در این زمینه احیا کند لزومی ندارد، این منابع مجدد در ساخت راه‌ها و حتی تامین برخی زیرساخت‌ها هزینه شود.
در ایران اما، مهم‌ترین وظیفه دولت سیاستگذاری در سطح کلان آن هم با تاکید و تمرکز بر تدوین و تصویب قوانین و مقررات و دستورالعمل‌های اجرایی یا بسته‌های سیاستی تلقی شده است. دولت به‌طور سنتی به ماشین تولید قوانین و مقررات تبدیل شده و نتیجه آن هم، انبوهی از قوانین و مقررات انباشته‌شده در کشور است که مشخص نیست، هر کدام از این قوانین، قرار است کدام مساله را حل کند. بدیهی است، حذف بسیاری از این قوانین هیچ آسیبی به اداره امور مملکت نخواهد زد و حتی ممکن است گشایشی نیز ایجاد کند. یک علت شاید، عدم بهبود شاخص‌های نهادی با مقررات و قوانین باشد. بهبود این شاخص‌ها با تغییر در روش‌ها و سازوکارهای اجرایی سامان پیدا می‌کند. به‌طور مثال با قانون نوشتن برای شفافیت، شفافیت ایجاد نمی‌شود، بلکه به‌طور جدی باید وارد سازوکار اعمال شفافیت شویم. این جریان شاید در ابتدا دشوار باشد، اما در یک مسیر سخت و مداوم به خصوص در سطوح عالی سیاسی، سرانجام خواهد یافت. به‌نظر می‌رسد ما برای رسیدن به توسعه و قدرت رقابت‌پذیری هیچ چاره‌ای جز تغییر در ساختار و کارکرد دولت نداریم. باید از دولت «ساخت و سازگر» و کلنگ و قیچی به دست به دولتی تبدیل شویم که
سعی می‌کند سازوکارها را با نگاهی جزیی‌نگر و نه سیاستگذاری کلان سامان دهد. قوانینی که ما را در حل مشکل بنگاه‌های صنعتی و خروج آنها از رکود، دچار مشکل کرده، همین نگاه سیاستگذاری کلان بوده است. باید مشکل این بنگاه‌ها به صورت «کلینیکال» مورد بررسی قرار گیرد و برای حل آنها اقدام شود وگرنه، وضع قوانین در سطح کلان تاکنون چه دردی را از اقتصاد ایران و بنگاه‌ها درمان کرده است؟ تنها در برخورد کلینیکال و مستقیم و موردی می‌توان مشکل این بنگاه‌ها را مورد بررسی قرار داد و برای حل آنها، هم از امکانات سطح کلان بهره جست و هم از امکانات موردی.
برخورد کلینیکال را مجدداً دولت انجام می‌دهد؟
دولت در چنین برخوردی می‌تواند از کمک و اقدام بخش خصوصی برخوردار شود. در گذشته وظیفه توسعه صنعتی دولتی، بر عهده سازمان گسترش بوده تا مسائل بنگاه‌ها را شناسایی کند. این سازمان مساله‌‌یابی و سپس مشاوره را بر عهده داشته است. آنجا که نیاز به تزریق منابع بوده به بانک‌های مربوطه و تخصصی معرفی می‌کرده اما آنجایی که نیاز به اصلاح ساختاری، اصلاح مدیریت و اصلاح تکنولوژی احساس شده، این سازمان، مشاوره‌ها و آموزش‌های لازم را ارائه می‌کرده است.
میزان سرمایه‌گذاری در ایران تا اواسط دهه 80 رقمی در حدود سه هزار تریلیون بوده است. این رقم، مشابه رقم سرمایه‌گذاری در کره جنوبی است. اما آن کشور با همین میزان سرمایه‌گذاری به رشد پایدار و بلندمدت هفت‌درصدی رسیده است، اما ایران به رشد ناپایدار و با اشتغال پایین دست یافته است. در این مساله چه باید کرد؟
این برداشت کاملاً درست است. ما در سال‌های اخیر متناسب با منابع ارزی که صرف کرده‌ایم، نه به رشد اقتصادی مناسب و نه به اشتغال و رفاه مطلوب و مورد نظر دست یافته‌ایم. مهم‌تر از همه ارزآوری، رقابت‌پذیری و برخورداری از صنعت پیشرفته متناسب با آنچه در جهان است که هیچ کدام به دست نیامده است. آنچه ما باید اکنون به آن برسیم، دستیابی به صنعت رقابت‌پذیر در مقیاس جهانی است. پیشنهاد من این است که هم شاخص‌های ارزیابی باید تغییر و اصلاح شود و هم شاخص‌های عملکرد دولتی. آنچه باید مهم تلقی شود این است که در کنار سازوکارهای اجرایی بهبود حکمرانی و اصلاح ساختارها و کارکردهای نهادی موجود، انتقال از روش سیاستگذاری در سطح کلان به سمت سیاستگذاری پروگرامینگ است. نمونه این موضوع در مورد حوزه بهداشت در دهه 1370 در کشورمان تجربه شده است. ایران در حوزه شاخص‌های بهداشت، عملکرد بسیار درخشانی در سال‌های پس از انقلاب داشته و علت آن هم به‌طور محض در حوزه سیاستگذاری‌های کلان صورت نگرفته است. از آنجا که سیاستگذاری کلان در بسیاری از موارد، جزییات و تفاوت‌های منطقه‌ای و توسعه‌ای را نادیده می‌گیرد، به‌طور قطع ناکامل است. در حوزه بهداشت هم معمولاً
بر اساس همین تفاوت‌های منطقه‌ای تصمیم‌گیری‌هایی انجام شده است.
چرا دولت توان سرمایه‌گذاری خود را از دست داده و چه مدت زمان لازم است تا این توان احیا شود؟ از سوی دیگر با این شرایط اقتصاد ایران، کژکارکردی‌های نهادی متکثر، تضعیف بخش خصوصی در وضعیت رکودی ادامه‌دار و ضعف در جذب سرمایه‌های خارجی، سرمایه‌گذاری چگونه و از چه طریقی باید سامان پیدا کند؟
باز تاکید می‌کنم، تداوم دولت ساخت و سازی نه‌تنها ممکن بلکه مطلوب هم نیست. اگر دولت توان خود را در این زمینه احیا کند لزومی ندارد، این منابع مجدد در ساخت راه‌ها و حتی تامین برخی زیرساخت‌ها هزینه شود. جز در موارد به‌خصوصی که دولت موظف است زیرساخت‌های نوین توسعه یا کالاهای همگانی را تدارک ببیند یا به عنوان شریک بخش‌خصوصی نقش‌آفرینی کند. مهم‌تر از همه اینها این است که دولت سازوکار لازم را برای مشارکت بخش خصوصی، چه داخلی و چه خارجی یا حتی بخش عمومی قدرتمند اقتصادی فراهم کند. در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و حتی کشورهای درحال توسعه، صندوق‌های بازنشستگی اهرم اساسی اقتصاد در تامین مالی محسوب می‌شوند، در بسیاری از این کشورها ارزش دارایی این صندوق‌ها به 100 تا 180 درصد تولید ناخالص داخلی می‌رسد. اینها صاحبان منابع بزرگ و بین‌نسلی و مدت‌دار مالی هستند که به عنوان پیشران اصلی توسعه کشورها به‌کار گرفته می‌شوند. در شرایط حال حاضر صندوق‌های بازنشستگی با کمک صندوق توسعه ملی و منابع خارجی می‌توانند مسوولیت تامین مالی طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری را بر عهده بگیرند که متاسفانه از این ظرفیت به‌خوبی استفاده نشده است.
وضعیت صندوق‌های بازنشستگی برای ایران که مشخص است و بنابر ورشکستگی، امکان سرمایه‌گذاری از طریق این صندوق‌ها در اقتصاد ایران میسر نیست. راهکار با این تفاسیر چیست؟
در شرایطی که سازوکارهای مناسب وجود ندارد فرقی نمی‌کند، همه بخش‌ها دولتی، خصوصی و تعاونی عملکرد مناسبی ندارند. اگر دقت کنید در کشورهای توسعه‌یافته که اقتصاد رقابت‌پذیری دارند و محیط کسب و کار مهیایی برای اقتصاد فراهم آورده‌اند، در آن کشورها بخش تعاونی رشد بهتری پیدا کرده است. مهم تنها در یک اصل است، هر کجا که فعالیت اقتصادی وجود دارد باید کلاه اقتصاد را قاضی کرد. منطق اقتصادی اصل اساسی نظام تصمیم‌گیری است. این منطق حکم می‌کند که اقتصاد رقابت‌پذیر باشد، حقوق مالکیت به عنوان زیر‌ساخت اصلی تضمین شود، هزینه مبادله به حداقل کاهش یابد و محیط کسب و کار مناسب فراهم شود. باید توجه داشت، حکمرانی خوب فقط به ماموریت دولت‌ها مربوط نمی‌شود، حکمرانی خوب شرکتی حکمرانی خوب در صندوق‌های بازنشستگی هم مصداق دارد که در اقتصاد ایران مغفول مانده است. استفاده موثر و اقتصادی از این منابع در کنار استفاده از سرمایه‌های خارجی می‌تواند تا حد زیادی مشکلات تامین مالی و خلأ سرمایه‌گذاری را در کشور سرانجام دهد. تجربه نشان داده در شرایطی که به‌خوبی توانستیم بازی را مدیریت کنیم، بخش خصوصی داخلی توانسته در زیرساخت‌های مهم مشارکت کند. اما
متاسفانه در بسیاری از موارد دولت نتوانسته بازی خوبی از خود به نمایش بگذارد. بنابراین به‌نظر می‌رسد به همان اندازه که در این سه دهه تلاش کردیم تا سرمایه‌ها به سمت تامین زیرساخت‌ها گسیل شوند و فساد دولتی زیادی ایجاد شد، به همان اندازه از بهبود سازوکارهای اداره موثر اقتصاد و رقابت‌پذیر کردن آن غافل ماندیم.
سوال اینجاست که چرا وزیر کار از تغییر رویه اقتصاد ایران می‌گوید؟ مسوولیت شاید با مشاور یا وزیر اقتصاد باشد؛ بخش خصوصی به دلیل رکود عمیق اقتصاد که توان سرمایه‌گذاری ندارد، دولت هم ناتوان است و هم اساساً سرمایه‌گذاری آن مطلوب نیست. شرایط اقتصادی هم برای ورود سرمایه‌گذاران خارجی فراهم نیست، پس منظور آقای وزیر چیست؟ چه کسی باید این کار را انجام دهد؟
وزارت کار تنها وزارتخانه‌ای است که در ساختار هیات دولت، پروژه عمرانی ندارد. بنابراین انتظار اینکه مدام سرمایه‌گذاری در ساختار این وزارتخانه و در قالب پروژه‌ها انجام شود در گذشته نبوده و اکنون هم چنین نگرشی وجود ندارد. اما زمانی که موضوع بیکاری طرح می‌شود بسیاری بر این باورند که مسوولیت رفع بیکاری و کاستن از این معضل اقتصادی-اجتماعی بر عهده وزارت کار است در حالی که این وزارتخانه به‌طور مستقیم مسوولیت مستقیمی در این رابطه ندارد. وزارت کار آخرین حلقه در زنجیره ایجاد اشتغال دولت و سیاستگذار است نه متولی. ابزارهای ایجاد اشتغال چه در نگاه مدرن و چه در نگاه سنتی در اختیار دیگر وزارتخانه‌ها هستند. وزارتخانه‌هایی که به‌طور سنتی مسوولیت ایجاد شغل دارند به‌طور طبیعی از جنس راه و شهرسازی یا نیرو هستند و البته در نگاه جدید به موضوع ایجاد اشتغال، وزارتخانه‌های آموزش و پرورش یا آموزش عالی هم به‌واسطه افزایش سطح مهارت کارورزی درگیر این موضوع هستند اما وزارت کار حتی مجهز به ابزارهایی برای برخورد با چنین سطحی از بیکاری نیست اما انتظار عرفی از این وزارتخانه ایجاد اشتغال است. به‌ویژه آنکه در سال‌های گذشته ابعاد رکود اقتصادی
دامنه‌دار شده و این باعث شده موضوع بیکاری در سطح گسترده و بی‌سابقه‌ای دامن‌گیر اقتصاد ایران شود، انتظار هم از وزارت کار افزایش یافته است. شاید یکی از دلایلی که دکتر ربیعی این موضوع را تاکید کرده این باشد که تلاش برای بهبود تاثیرگذاری دولت وظیفه همه ارکان آن تلقی می‌شود اما انتظار هم از این وزارتخانه برای برخورد با چالش بیکاری زیاد شده است. تقریباً قاطبه اقتصاددانان به این باور رسیده‌اند که برای برخورد با چالش بیکاری در اقتصاد ایران سازوکار مناسب وجود ندارد به این معنا که اگر دولت بخواهد با رویکردهای گذشته با چالش بیکاری مبارزه کند، توان آن را ندارد. در بهترین شرایط رویه موجود همان تزریق منابع است یا شکل دیگر آن تسهیلات‌دهی ارزان قیمت است که تجربه اقتصاد ایران در سه دهه گذشته حکم می‌کند، چنین رویه‌ای مردود بوده است. شاید در دوره کوتاه‌مدت و به عنوان مسکن، این رویه از کارایی نسبی برخوردار باشد اما باید توجه داشت در بلندمدت با صرف پول، اشتغال به دست نمی‌آید. یک ایراد بزرگ به طرف عرضه نیروی کار باز‌می‌گردد که همچنان فاقد ظرفیت مهارتی و ذهنی مناسب برای کار در بنگاه صنعتی است، در حقیقت سیل بیکارانی که در بازار
کار امروز وجود دارند در شکل وسیعی مهارت‌های لازم را ندارد و سازمان‌پذیر نیست. این موضوع باعث شد تا تغییر رویه و نگرش، جایگزین روش‌های ناکارآمد گذشته شود.
به هر حال این تغییر رویه نیاز به ابزارهایی دارد که دوباره به وضعیت گذشته دچار نشویم. ابزارهای مد نظر این وزارتخانه برای تغییر رویه چیست؟
در سمت عرضه نیروی کار، توانمندسازی این نیرو در دستور کار قرار گرفته است. اگرچه در حالت بلندمدت تغییر ذهن و نگرش است اما در میان‌مدت و کوتاه‌مدت توانمندسازی نیروی کار بر اساس توان انجام ماموریت‌های محول مدنظر قرار گرفته است. در سمت تقاضای نیروی کار هم درست است که بسیاری از بنگاه‌ها در تنگنا قرار دارند اما این تنها مساله نیست، بخش بزرگی از این بنگاه‌ها اکنون مشکل مدیریتی دارند. برخی از بنگاه‌های صنعتی مدیریت حرفه‌ای ندارند و الزاماً براساس شناخت بازار و منطق اقتصادی شکل نگرفته‌اند. استراتژی ما در این چند ساله استراتژی «خونه مادربزرگه» بوده است. در واقع هر فردی که سری در قدرت داشته یا توانسته به رانتی دست پیدا کند یا ارتباطی را با رکنی از دولت می‌گرفته صاحب بنگاه شده که در تناقض آشکار با منطق اقتصادی بوده است. به اقتصاد و صنعت یک نگاه نه آزاد بلکه وحشی داشتیم که با هر کسی که رانتی داشته وارد فعالیت شدیم و بدون در نظر گرفتن ظرفیت‌ها و رفتارهای بهینه عمل اقتصادی را آغاز کردیم. نهایت همه بررسی‌ها خواستن طرح توجیهی بوده که عمدتاً هم این طرح‌ها توجیه‌دار از آب در‌می‌آمد و وام در اختیار افراد قرار می‌گرفت.
بنابراین در طرف تقاضای کار یعنی بنگاه‌ها هم با مسائل زیادی مواجه هستیم که اصلاح آن سازوکار و تغییر نگرش می‌خواهد نه پول.
دیدگاه تان را بنویسید