قانون نیازمند اصلاح است

نزدیک به سه دهه از تصویب قانون بیمه بیکاری از سوی مجلس شورای اسلامی می‌گذرد و در طول این سال‌ها، به افرادی که بنا به تعریف سازمان تامین اجتماعی می‌توانستند مشمول این قانون قرار گیرند، مستمری پرداخت می‌شد. بیکارهایی که بدون اراده و میل خود از کار بیکار شده و پس از این اتفاق خود را به این سازمان معرفی کرده‌اند. کریم یاوری، مدیرکل اداره حمایت از مشاغل و بیمه بیکاری وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی به تازگی اعلام کرده اکنون بیش از 200 هزار نفر تحت پوشش صندوق بیمه بیکاری، مقرری دریافت می‌کنند. به این بهانه با اسماعیل گرجی‌پور، مدیرکل دفتر بیمه‌های اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به گفت‌وگو نشسته‌ایم. او در این گفت‌وگو، سخن از ضرورت بازنگری قوانین در صندوق بیمه بیکاری به میان می‌آورد و به لزوم اصلاح رویه‌ها در حوزه‌های مدیریت و اجرا نیز اشاره می‌کند.

‌آقای دکتر به تازگی اعلام شده در حال حاضر بیش از 218 هزار نفر ماهانه مقرری بیمه بیکاری دریافت می‌کنند. وضعیت تعادل میان منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری چگونه است؟

پیش‌بینی ایجاد بحران کسری منابع و ذخایر صندوق بیمه بیکاری و عدم تکافوی حق بیمه دریافتی در پوشش مقرری‌بگیران بیمه بیکاری در آینده‌ای نه‌چندان دور، نیاز به اصلاح در قانون بیمه بیکاری را ضروری می‌نماید. همچنین دور شدن وضعیت کنونی این حمایت از ماهیت و رسالت اصلی خود به علت طولانی بودن مدت پرداخت مقرری بیمه بیکاری و در برخی موارد وسوسه‌کننده بودن آن و ایجاد میل به بیکار ماندن در مقرری‌بگیران، نیاز به تجدید نظر در قانون بیمه بیکاری و نحوه اجرای آن در سازمان تامین اجتماعی را از نظر بسیاری از کارشناسان ضروری می‌نماید.

در طول یک دهه اخیر میان درآمدها و هزینه‌های صندوق بیمه بیکاری، به وضوح فقدان تعادل و توازن مشاهده می‌شود. اگرچه بر اساس قانون، تنها سه درصد حق بیمه بیکاری به عنوان تنها منبع درآمد صندوق است، اما مشاهده می‌شود که این مقدار دیگر کفاف هزینه‌های صندوق را نمی‌دهد. عللی که موجب این مساله شده است عبارتند از: مشکلات اقتصادی واحدهای تولیدی و خدماتی و به دنبال آن افزایش تعداد بیکاران، تدوین و اجرای برخی از قوانین مشکل‌زا، مانند قانون اجرای بخشی از مقررات تسهیل بازسازی و نوسازی صنایع کشور که موجب بیکار شدن بسیاری شد، ایرادات قانونی از جمله محدود بودن درآمدهای صندوق به سه درصد حق بیمه بیکاری، تضمین پرداخت حداقل مقرری برابر با حداقل حقوق و عدم تناسب میزان سابقه حق بیمه با مدت استفاده از مقرری، اجرایی نشدن طرح‌های اشتغال مجدد از سوی دولت، پرداخت نکردن حق بیمه واقعی از طرف بسیاری از کارفرمایان و سوءاستفاده از بیمه بیکاری. همه این علل موجب کسری منابع صندوق بیمه بیکاری شده است. تجزیه و تحلیل عملکرد صندوق بیمه بیکاری از سال 1366 (دوره آزمایشی) تا پایان سال 1380 مبین وضعیت مناسب صندوق و برتری منابع بر مصارف است، لیکن از سال 1381 به تدریج مصارف صندوق بیمه بیکاری بر منابع آن پیشی گرفته و هرسال بر شدت آن نیز افزوده شده است. که نهایتاً بعد از گذشت 12 سال، عملکرد صندوق در سال 1393 در نسبت منابع بر مصارف افزایش یافت که نشان‌دهنده، مازاد 2415 میلیارد ریالی منابع بر مصارف در این سال است. لیکن درمجموع صندوق دارای کسری انباشته‌ای معادل 4767 میلیارد ریال است.

‌اکنون مشکلات در حوزه قوانین و ضوابط مربوط به صندوق بیمه بیکاری کدامند؟

قاعدتاً در این زمینه، مشکلاتی وجود دارد که نیازمند بازنگری هستند. از یک منظر، دامنه شمول و پوشش جمعیتی صندوق بیمه بیکاری در ایران در مقایسه با جمعیت بیکار کشور بسیار محدود است و فقط مشمولان قانون کار و تامین اجتماعی را آن هم فقط آن دسته از مشمولانی که به صورت غیر‌ارادی بیکار شده‌اند شامل می‌شود. برای مثال تعداد مقرری‌بگیران بیمه بیکاری در سال 1393 در ایران حدود 179 هزار نفر بوده در حالی که همان سال جمعیت بیکار حدود 5/2 میلیون نفر بوده است. این به آن معناست که در این سال فقط چیزی حدود هفت درصد از بیکاران کشور تحت پوشش حمایتی صندوق بیمه بیکاری قرار گرفته‌اند. از منظر دیگر، ‌زمان پرداخت مقرری بیکاری در ایران بسیار طولانی است و حتی به بیش از چهار سال نیز می‌رسد. این ‌زمان چه نسبت به نمونه‌های موفق در کشورهای پیشرفته صنعتی و چه حتی در مقایسه با کشورهای همسایه و هم‌تراز مانند ترکیه و پاکستان، نشان‌دهنده این است که در واقع بالاترین سطوح ‌زمان برای بیمه بیکاری در نظر گرفته شده است. علاوه بر این، یکی دیگر از ایرادات نظام بیمه بیکاری، تبصره ماده 7 قانون بیمه بیکاری است که بر اساس آن افراد مسن دارای 55 سال مشمول این قانون می‌توانند تا زمان بازنشستگی مقرری دریافت کنند. این موضوع بار مالی سنگینی بر دوش صندوق بیمه بیکاری می‌تواند داشته باشد. البته ابهام دیگر این تبصره از ماده7، عدم توجه به زنان مقرری‌بگیر است. چراکه فقط در مورد شرط سنی مردان که 55 سال است بحث شده است. همچنین مساعدت کارفرمایان که به دلیل مشکلات اقتصادی قادر به پرداخت حقوق و مزایای کارکنان خود نیستند، در قالب طرح‌های تغییر ساختار از دیگر تعهدات این صندوق است.

‌تجربه‌های بیمه بیکاری در کشورهای موفق در این حوزه چگونه است؟

امروزه حمایت اجتماعی بیمه بیکاری در 65 کشور جهان در حال اجراست که اکثراً کشورهای پیشرفته هستند و با مقرراتی نظیر اجباری بودن بیمه بیکاری، شرایط خاص برقراری مقرری برای افراد تحت پوشش، شیوه‌های تامین منابع مالی و کوتاه بودن زمان پرداخت با ضوابط، کم‌وبیش یکسان عمل می‌کنند. موسسه کار و تامین اجتماعی در سال 1384 پژوهشی صورت داده و در آن سیستم بیمه بیکاری ایران را با سایر نقاط جهان مقایسه کرده است. در پژوهش یاد‌شده، بررسی 16 کشور مورد مطالعه نشان می‌دهد سقف پرداخت مقرری بیمه بیکاری در 10 کشور کمتر از 12 ماه، در یک کشور 24 ماه و در دو کشور 36 ماه است. یعنی سیستم‌های آنها مشوق استمرار بیکاری نیست و سعی می‌کند دوره زمانی را محدود کند تا ترجیح افراد بر این باشد که برای گذران امور به سمت اشتغال بروند. اما با کمال شگفتی ملاحظه می‌شود طول این دوره در ایران بالغ‌بر 50 ماه است.

‌مشکلات مدیریت صندوق تا چه اندازه در عملکرد آن نقش داشته است؟

مشکلات مدیریتی از دو منظر دوگانگی در اجرا و عدم یکسانی آمار قابل بررسی است. اکنون مهم‌ترین مشکل مدیریت قانون بیمه بیکاری اجرای مشترک قانون توسط دو دستگاه مجری سازمان تامین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. همین دوگانگی در اجرا در گام نخست، مشکلاتی را حادث می‌شود. ماموریت‌ها و رسالت‌های هرکدام از دستگاه‌های متولی اجرای بیمه بیکاری و امکان هرگونه تفسیر و تعبیر از قوانین و مقررات، باعث ایجاد مشکلات و اشکالاتی در برقراری مقرری افراد می‌شود. دست‌اندرکاران وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بر اساس وظایفی که قانون بر عهده آنان گذاشته، همواره نگاه حمایتی از نیروی کار داشته و تلاش می‌کنند حتی‌المقدور و بر اساس قوانین و مقررات افراد بیکار بتوانند از بیمه بیکاری استفاده کنند و این در حالی است که وزارتخانه در قبال هزینه‌های بیمه بیکاری مسوولیتی ندارد. در مقابل از سوی سازمان تامین اجتماعی، همواره نگاه مالی و اقتصادی به موضوع وجود داشته و حتی‌المقدور سعی دارند از پرداخت مقرری بیمه بیکاری به هر نحوی جلوگیری کنند، چراکه مسوول پرداخت تمام هزینه‌ها بوده و استدلال می‌کنند که بین منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری باید توازن و تعادل باشد.

از دیگر منظر، طبق قانون، سازمان تامین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مجریان طرح بیمه بیکاری هستند و باید آمار یکسانی نیز داشته باشند. اما در بررسی‌ها، آمار متفاوتی یافت می‌شود. منبع آمار سازمان تامین اجتماعی، دفتر آمار و محاسبات اقتصادی این سازمان، و منبع آمار وزارت کار، گزارش عملکرد دفتر بیمه بیکاری این وزارتخانه است. طبیعی است که نبودن آمار یکسان در بیمه بیکاری سبب بروز اختلافات بین‌سازمانی و پیامدهای سوء در اجرای این طرح می‌شود.

‌در حوزه اجرا چه مشکلاتی وجود دارد؟

به دلیل نبود مدیریت واحد در اجرای بیمه بیکاری، بررسی و تعیین تکلیف پرونده‌های متقاضیان بیمه بیکاری به لحاظ زمانی به شدت افزایش یافته است. شاخص زمان رسیدگی به پرونده‌ها و تعیین تکلیف آنها، یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد محسوب می‌شود و این در حالی است که سازمان تامین اجتماعی بدون توجه به جوانب و پیامدهای ناشی از افزایش طول مدت رسیدگی، پرونده متقاضیان را با این ادعا که نیاز به بررسی دارد، تا هفته‌ها معطل می‌کند. در حالی که طبق ماده 8 آیین‌نامه اجرایی بیمه بیکاری «واحدهای کار و امور اجتماعی موظف‌اند حداکثر ظرف 30 روز پس از اخذ مدارک تکمیل‌شده نسبت به غیرارادی بودن بیکاری متقاضی اظهار‌نظر کرده و در صورت تایید، وی را کتباً به سازمان تامین اجتماعی معرفی کنند. واحدهای اجرایی سازمان تامین اجتماعی مکلف‌اند ظرف 10 روز پس از ثبت معرفی‌نامه فرد بیکار، نسبت به احراز شرایط مندرج در بند «الف» ماده 6 قانون اظهارنظر و متعاقب آن مقرری بیمه بیکاری وی را برقرار کنند». در مقاوله‌نامه‌های 102 و 106 نیز دوره‌ای به نام «دوره انتظار» تعریف شده، با این هدف که مشخص شود حالت بیکاری بیمه‌شده امری یقینی است یا نه؟ یا احتمال بازگشت به کار وجود دارد؟ این دوره انتظار هفت روز تعریف شده است. پس از این هفت روز، متقاضی باید به دریافت بیمه بیکاری هدایت شود. لذا غلبه نگاه مالی و پولی بر نگاه حمایتی در سازمان تامین اجتماعی، وضعیت افراد بیکا‌رشده را برای مدت طولانی معلق می‌کند. در حالی که در این مدت کارگر بیکار‌شده برای رفع نیازمندی‌ها و تامین مایحتاج خود هیچ درآمدی ندارد. گاه پس از مدت طولانی فرد بیکار‌شده اطلاع می‌یابد که شرایط دریافت بیمه بیکاری را ندارد. طی این مدت فرد بیکار طبق تعهدی که داده قادر به اشتغال در جایی هم نیست. به نظر می‌رسد در این خصوص سیاست نظام بیمه بیکاری، هم شرایط ماده 8 آیین‌نامه را نادیده گرفته و هم مطابق مقاوله‌نامه‌های یاد‌شده عمل نمی‌کنند. همچنین یکی دیگر از مشکلات این صندوق، خروج کند مقرری‌بگیران از سیستم و ورود سریع سایرین به جرگه مقرری‌بگیران است که علت عمده آن طولانی بودن مدت دریافت و نبودن انگیزه استفاده از فرصت‌های شغلی است. بنابراین بیش از 70 درصد از مقرری‌بگیران پس از اتمام دوره دریافت از جرگه مشمولین خارج یا مشمول استفاده از مستمری‌های تامین اجتماعی می‌شوند و حدود 30 درصد مقرری‌ها به دلیل سایر موارد قطع می‌شود. از طرفی به دلیل نبودن سیستم کاریابی فعال و اشتغال افراد بدون اطلاع ادارات کار و کنترل آنان با حضور و غیاب یک‌بار در ماه امکان سوءاستفاده برخی افراد سودجو فراهم شده و ضمن اشتغال به کار، مقرری بیمه بیکاری نیز دریافت می‌کنند. بسیاری از افراد به انحا و روش‌های مختلف از بیمه بیکاری سوءاستفاده می‌کنند. با وجود مراحل سخت قانونی برای دریافت مزایای بیمه بیکاری، اما سوءاستفاده همچنان وجود دارد. روش‌هایی که ممکن است برخی از افراد از آن سوءاستفاده کنند، عبارتند از: تبانی کارگر با کارفرما شامل اعلام نکردن اشتغال و در نتیجه بی‌اطلاعی اداره کار و سازمان تامین اجتماعی از این موضوع، اعلام اشتغال و اخراج صوری به ویژه در مشاغل پیمانکاری برای برقراری مقرری بیمه بیکاری و واریز حق بیمه بیشتر از معمول که متناسب با درآمد واقعی نیست و پس از بیکاری، از مقرری بیشتری برخوردار می‌شوند و روش دیگر سوءاستفاده ارائه عذر موجه صوری، مانند گواهی پزشک صوری پس از مهلت یک‌ماهه اعلام بیکاری که طبق قانون، تا سه ماه ارائه عذر موجه قابل قبول است.

پرداخت مستقیم یارانه به بیکاران در نرخ بیکاری چه تاثیری می‌تواند داشته باشد؟

طبیعی است که پرداخت یارانه به بیکاران، انگیزه آنها را برای جست‌وجوی شغل کاهش می‌دهد. به این ترتیب «بیکاری موقتی»، ممکن است منتج به «بیکاری مزمن» و طولانی‌مدت شود؛ زیرا دولت با پرداخت مقرری، بیکاری را جذاب‌تر از استخدام کرده است. زمانی که افراد بیکار باقی می‌مانند، مخارج آنها تولید کمتری را در اقتصاد رقم می‌زند و پایداری نظام اقتصادی دچار مشکل می‌شود. می‌توان این‌گونه بیان کرد که بیمه بیکاری به هزینه بهره‌وری کل و رشد اقتصادی در بلندمدت فشار ناشی از جست‌وجوی شغل را کاهش می‌دهد. همچنین در صورتی که افراد بیکار برای زمان طولانی در بازار کار حضور نداشته باشند، این مساله می‌تواند به کاهش مهارت‌های آنها بینجامد و احتمال بیکار ماندن آنها شدت می‌گیرد. زمانی که بیکاری به امری مقبول مبدل شود، نرخ طبیعی استخدام و تولید کاهش می‌یابد که منتج به نیروی کار دارای مهارت پایین می‌شود. بنابراین طولانی بودن پرداخت مقرری بیکاری می‌تواند به کاهش سرمایه انسانی فرد منجر شود. پرداخت حق بیمه بیکاری بدون توجه به میزان ریسک بیکاری مشاغل برای تمامی کارگران اجباری است. حال آنکه ممکن است برخی از کارگران تا زمان بازنشستگی خود هرگز از این مقرری استفاده نکنند. بنابراین بیمه بیکاری به نوعی اعطای امتیاز مقرری بیکاری به برخی از مشاغل دارای ریسک و رکود بالا به هزینه تمام کارگران دیگر است.

‌چگونه می‌توان مانع چنین نگرشی در میان بیکاران و افزایش سرمایه انسانی شد؟

در بخش عمده کشورهای دارای نظام بیمه بیکاری، سازمان متکفل پرداخت بیمه بیکاری می‌کوشد تا با هدف کاهش هزینه بیمه بیکاری پرداختی به بیکاران، دوره‌های آموزش مهارت‌های شغلی مورد نیاز بازار کار را برای آنان برگزار کند و به علاوه برنامه‌هایی برای تنظیم اطلاعات دقیق و طبقه‌بندی‌شده در مورد نوع مهارت‌ها و توانایی‌های بیکاران را در نظر بگیرد و این بانک جامع اطلاعاتی را در اختیار کارآفرینان بالقوه و بالفعل کشور قرار دهد تا فرآیند کاریابی را برای افراد بیکار تسهیل کند. بدون توجه به توانمندسازی نیروی کار نمی‌توان به بحث بیمه پرداخت، به همین منظور با توانمندسازی نیروی کار از طریق آموزش‌های مهارتی می‌توان از فرآیند بیمه بیکاری خارج شد. استراتژی رایج به‌منظور جلوگیری از تنبل شدن افراد دریافت‌کننده بیمه بیکاری و حفظ انگیزه‌های شغل‌یابی برای بیکاران، آن است که سازمان مسوول بیمه بیکاری، نوع مهارت‌ها و سوابق شغلی متقاضیان بیمه بیکاری را ثبت کرده و به صورت منظم تلاش کند تا موقعیت‌های شغلی مختلفی را به دریافت‌کنندگان بیمه بیکاری پیشنهاد دهد. اگر هر یک از دریافت‌کنندگان بیمه بیکاری، یک موقعیت شغلی پیشنهادی را رد کند، مبلغ بیمه بیکاری پرداختی به او از ماه بعد کاهش می‌یابد. اگر همان فرد موقعیت شغلی دوم را هم رد کند، مبلغ بیمه بیکاری ماهانه مجدداً کاهش می‌یابد و در صورت رد کردن موقعیت شغلی پیشنهادی سوم، پرداخت بیمه بیکاری به کلی قطع می‌شود.

دولت برای جبران کسری منابع در صندوق بیمه بیکاری چه راهکارهایی خواهد داشت؟

اقدامات برای تغییر شکل روش‌های تامین مالی تامین اجتماعی دارای آثار و ابعاد جدی و وسیعی است و روش محتاطانه‌ای که مسائل سیاسی (خطر نارضایتی در طبقات اجتماعی خاص) و اقتصادی را مورد توجه قرار دهد، توصیه می‌شود. چنین خط‌مشی‌هایی قبل از هرچیزی لازم است با فرآیند عقلانی کردن با هدف همبستگی بیشتر میان روش‌های تامین مالی تامین اجتماعی از یک طرف و طبیعت هریک از حمایت‌ها و شرایط استحقاق مربوط به آن از طرف دیگر هماهنگ شود. بدین مفهوم که بین آنچه به حمایت شغلی و آنچه به حمایت ملی مربوط است تفاوت قائل شویم. در قسمت دوم سوال شما، به‌منظور برطرف کردن چالش‌های این حوزه، اصلاح قانون بیمه بیکاری اهمیت بسزایی دارد. در این راستا، افزایش نرخ حق بیمه، کاهش سقف ‌زمان پرداخت مقرری، کاهش مبالغ پرداختی به‌طوری که دریافت مقرری نسبت به اشتغال جذابیت کمتری داشته باشد و اصلاح تبصره ماده 7 قانون، می‌تواند راهگشا باشد. در اصلاح این تبصره می‌توان چنین پیشنهاد کرد که افراد مشمول این قانون که در زمان وقوع بیکاری دارای 56 سال و بیشتر هستند، به شرط آنکه در شروع دوره بیکاری حداقل 21 سال سابقه پرداخت بیمه داشته باشند، تا زمانی که مشغول به کار نشده‌اند، می‌توانند تا رسیدن به سن بازنشستگی تحت پوشش بیمه بیکاری باقی بمانند. در کنار اصلاح قانون، اجرای صحیح آن نیز حائز اهمیت است. بر این اساس، کنترل مقرری‌بگیران شاغل می‌تواند اثربخش باشد. چنان‌که به‌منظور کاهش حجم هزینه‌ها و جلوگیری از سوءاستفاده افراد سودجو با انجام بازرسی و تحقیق، وضعیت افراد شاغل به ادارات کار گزارش شود و در صورت تایید اشتغال از سوی این ادارات از پرداخت مقرری خودداری صورت گیرد. افزون بر این، کنترل و بازگشت به کار کارگران در طرح‌های تغییر ساختار نیز می‌تواند به عنوان راهکار دیگر مورد توجه قرار گیرد. و به عنوان راهکار سوم، واگذاری تصدی صندوق بیمه بیکاری و اجرای قانون بیمه بیکاری به یک دستگاه واحد جهت جلوگیری از تعارض و دوگانگی در اجرای قانون می‌تواند نقش مهمی در رفع مشکلات مدیریتی صندوق ایفا کند.