ترازوی ناتراز

رامین فروزنده / نویسنده نشریه
آخرین گزارش ماهانه بانک مرکزی ایران از درآمد و هزینه دولت در شش‌ماهه نخست سال 1395 نشان می‌دهد تراز عملیاتی دولت در پایان این دوره، یعنی تفاوت درآمدها و هزینه‌های جاری، با کسری 8 /37 هزار میلیارد تومانی روبه‌روست. این رقم البته با کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای نباید یکسان پنداشته شود و از سوی دیگر با توجه به مثبت بودن خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، به‌سادگی می‌توان دریافت که وضعیت آنقدری که در نگاه اول ممکن است به نظر برسد، نگران‌کننده یا لااقل بی‌سابقه نیست؛ چراکه:

1- منابع دولت محدود به «درآمدها» نمی‌شود و باید واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی را نیز به آن افزود. منظور از درآمدها، عمدتاً درآمدهای مالیاتی و همچنین درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، مثل سود سهام شرکت‌های دولتی و درآمدهای حاصل از اجاره ساختمان‌ها و اراضی است. برای در نظر گرفتن کل منابع دولت، باید منابع حاصل از «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» (عمدتاً درآمد حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی) و منابع به دست‌آمده از «واگذاری دارایی‌های مالی» (از جمله درآمد فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی) را به درآمدها افزود.

2- مصارف دولت نیز صرفاً «هزینه‌های جاری» نیستند؛ بلکه باید «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» را، که معمولاً از آن تحت عنوان بودجه عمرانی یاد می‌شود، و «تملک دارایی‌های مالی» را نیز در نظر گرفت.

3- از موارد یادشده می‌توان نتیجه گرفت که کسری تراز عملیاتی، اگرچه یک ویژگی نامطلوب بودجه در ایران به شمار می‌رود، پدیده جدیدی نیست؛ به این معنا که نه تنها در سال‌های پیشین نیز وجود داشته، بلکه در برنامه‌ریزی نیز پیش‌بینی آن صورت گرفته است. بر اساس قانون بودجه، تراز عملیاتی سال 1395 با کسری بیش از 4 /56 هزار میلیارد‌تومانی مواجه خواهد بود و حتی با در نظر گرفتن مجموع تراز عملیاتی و سرمایه‌ای، این کسری به 8 /34 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که از محل خالص واگذاری دارایی‌های مالی جبران خواهد شد. خلاصه‌ای از سه مورد یادشده، در جدول صفحه روبه‌رو به نقل از گزارش بانک مرکزی آمده است که شامل ارقام مصوب سال، مصوب شش‌ماهه و عملکرد شش‌ماهه هر یک از اقلام عمده تشکیل‌دهنده بودجه عمومی می‌شود.

عملکرد شش‌ماهه

همان‌طور که در جدول مشخص است، طی شش‌ماهه نخست امسال 2 /21 هزار میلیارد تومان از درآمدها محقق نشده که ناشی از کسری 6 /9 هزار میلیارد تومانی «درآمدهای مالیاتی» و 6 /11 هزار میلیارد تومانی «سایر درآمدها» و در نتیجه سهم مالیات از کسری درآمدها کمتر از نصف بوده است. سهم اصلی در کسری بخش مالیات، به «مالیات‌های غیرمستقیم» (با کسری 5 /8 هزار میلیارد تومان) تعلق دارد و سهم مالیات‌های مستقیم در کسری تنها 1 /1 هزار میلیارد تومان است. «مالیات‌های غیرمستقیم» به دو بخش «مالیات بر واردات» و «مالیات بر کالاها و خدمات» تقسیم می‌شود که به ترتیب با کسری 6 /4 هزار میلیارد تومانی و 9 /3 هزار میلیارد تومانی مواجه بوده‌اند. همزمان با کسری درآمدها، هزینه‌های جاری نیز 8 /13 هزار میلیارد تومان کمتر از رقم پیش‌بینی‌شده صورت گرفته که عمدتاً مربوط به کاهش پرداخت‌های هزینه‌ای ملی بوده است. باوجود کاهش هزینه‌ها، به دلیل افت بیشتر سمت درآمدها، کسری «تراز عملیاتی» 1 /9 هزار میلیارد تومان بیش از رقمی بود که در قانون بودجه پیش‌بینی می‌شد. کسری تراز عملیاتی طی سال‌های اخیر همواره در حال تشدید بوده و از 3 /29 هزار میلیارد تومان در شش‌ماهه 1393، به 2 /32 هزار میلیارد تومان در پایان مدت مشابه سال 1394 رسیده و در پایان شهریور امسال بیش از 8 /37 هزار میلیارد تومان بوده است. البته باید در نظر گرفت که کسر هزینه‌های جاری از درآمدها، تفاوت اندکی با تراز عملیاتی دارد که به تنخواه‌گردان مربوط می‌شود.

بخش دوم ارقام گزارش بانک مرکزی درباره بودجه عمومی دولت، به واگذاری و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص دارد. عمده رقم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای را منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی تشکیل می‌دهد. طی شش‌ماهه نخست امسال باید مجموعاً حدود 3 /40 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به دست می‌آمد که سهم بخش نفت از آن حدود 38 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شد. در عمل، تنها 7 /24 هزار میلیارد تومان محقق شد و منابع بخش نفت نیز 5 /24 هزار میلیارد تومان بود. به عبارت ساده‌تر، درآمد دولت از محل نفت، حدود 5 /13 هزار میلیارد تومان کمتر از پیش‌بینی بود و این در حالی است که طی شش‌ماهه نخست سال، قیمت نفت در مقایسه با سال 1394 روند صعودی را طی کرده و صادرات نفت نیز افزایش یافته است. بر اساس آخرین آمارهای اوپک به نقل از منابع ثانویه، مندرج در گزارش ماهانه این سازمان (Monthly Oil Market Report)، تولید نفت ایران در سه‌ماهه دوم و سوم 2016 (تقریباً همزمان با فصل اول و دوم سال 1395) به ترتیب 539 /3 و 644 /3 میلیون بشکه در روز بوده است؛ یعنی 400 تا 600 هزار بشکه در روز بیش از سه‌ماهه اول 2016 که بخش عمده این رقم را باید به افزایش صادرات نفت نسبت داد. ارقام یادشده کمتر از گزارش مقام‌های رسمی کشورمان هستند. از سوی دیگر چنانچه آمارهای صادرات نفت رویترز، بلومبرگ و آرگوس مبنا قرار گیرند، وضعیت رشد صادرات نفت به مراتب بهتر خواهد بود. به عنوان مثال آرگوس صادرات نفت ایران را در ماه اکتبر بیش از 4 /2 میلیون بشکه برآورد کرده که در تطابق با اعلام مقام‌های رسمی ایران است. از سوی دیگر میعانات گازی نیز رشد مضاعفی را تجربه کرده که ناشی از افزایش تولید در پارس جنوبی و فروش روزانه 100 تا 200 هزار بشکه از میعانات گازی ذخیره‌شده روی آب است. عامل دیگر موثر بر درآمدهای نفتی، یعنی قیمت نفت نیز افزایش یافته است. میانگین قیمت روزانه سبد نفتی اوپک در شش ماه نخست سال جاری شمسی، 1 /42 دلار در هر بشکه بوده؛ که در مقایسه با 6 /29 دلار در سه‌ماهه پایانی سال گذشته افزایش نشان می‌دهد. البته در مقایسه با شش‌ماهه نخست سال 1395، وضعیت درآمدهای صادرات نفت (بر حسب دلار) بهبود کمتری داشته؛ چراکه باوجود رشد صادرات نفت، میانگین شش‌ماهه قیمت نفت کاهش یافته است.

سوال کلیدی این است که چرا باوجود بهبود صادرات و قیمت نفت، درآمدها کاهش داشته‌اند؟ خبرگزاری فارس اواخر مردادماه پاسخ این سوال را به نقل از یک مقام آگاه نوشته است: «سال گذشته یکی از نهادهای عالی کشور مصوباتی برای منابع حاصل از فروش نفت داشت. اصولاً درآمد حاصل از فروش نفت سه ماه پس از بارگیری به حساب واریز می‌شود که با این حساب نفت فروخته‌شده در سه ماه پایانی سال 94 در سه ماه ابتدای سال 95 وصول می‌شود، اما طبق آن مصوبه مقرر شد بانک مرکزی زودتر از موعد معادل آن پول را به دولت بدهد و پس از وصول درآمدها، معادل طلب خود را برداشت کند. بر این اساس معادل ریالی نفت فروخته‌شده به حساب خزانه واریز و از ابتدای سال جاری فرآیند تسویه بدهی دولت با برداشت از درآمد حاصل از فروش نفت توسط بانک مرکزی آغاز شد. از ابتدای امسال یک‌بار 1629 میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی برداشت و به حساب بانک مرکزی واریز شد. زمستان سال گذشته شرکت ملی نفت بخشی از نفت خود را در قرارداد با خریداران تنزیل کرد و به همین دلیل توانست بسیار زودتر از موعد 90‌روزه، معادل 1838 میلیارد تومان دریافت کند. با این اقدام شرکت ملی نفت، پولی که باید در اوایل سال 95 از محل فروش نفت وصول می‌شد، در اواخر سال 94 دریافت شد و این کار بر آمار درآمد حاصل از فروش نفت در دوماهه اول امسال تاثیر گذاشت. همچنین طی یک قرارداد، شرکت ملی نفت 800 میلیون دلار تسهیلات از بانک مرکزی دریافت کرد و مقرر شد از اسفند 94 تا اردیبهشت 95 این تسهیلات بازپرداخت شود. 1466 میلیارد تومان از تسهیلات پرداختی در دوماهه اول امسال توسط بانک مرکزی وصول شد. خردادماه وزارت نفت در نامه‌ای به بانک مرکزی اعلام کرد هنوز برنامه مازاد تولید محقق نشده است و به همین دلیل درخواست کرد ارقام برداشت‌شده بابت بازپرداخت تسهیلات، به خزانه بازگردد. پس از آن بانک مرکزی ضمن انتقال این رقم (1466 میلیارد تومان) تسهیلات 800 میلیون دلاری را استمهال کرد و مقرر شد در ماه‌های مرداد، شهریور و مهر امسال کل این تسهیلات از محل مازاد درآمدهای نفتی به حساب بانک مرکزی واریز شود. مجموع این اعداد، درآمد نفتی دوماهه اول امسال است که می‌توانست به خزانه واریز شود اما به حساب بانک مرکزی بابت وصول مطالبات منتقل شد. فرآیند بازپرداخت بدهی به بانک مرکزی از محل درآمدهای نفتی همچنان ادامه دارد و البته بخشی از پرداخت‌ها بابت تسویه بدهی دولت به شرکت‌های خارجی انجام شد» (خبر شماره 13950525000401 خبرگزاری فارس). در بخش منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، پیش‌بینی 5 /29هزار میلیارد تومان و عملکرد 4 /27 هزار میلیارد تومان بوده که عملکرد قابل قبولی به نظر می‌رسد. بابت تملک دارایی‌های مالی نیز 8 /11هزار میلیارد تومان در نظر گرفته و یک هزار میلیارد تومان محقق شد که در نتیجه خالص واگذاری دارایی‌های مالی بیش از رقم مورد انتظار بود: 4 /26 هزار میلیارد تومان در مقایسه با 7 /17 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی قانون بودجه. این افزایش قابل‌توجه در خالص دارایی‌های مالی، بخش عمده تشدید کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای را در سال جاری پوشش داد.

پیش‌بینی سال

اما با در نظر گرفتن وضعیت شش‌ماهه، عملکرد سال جاری چگونه خواهد شد؟ یک راه‌حل ساده و ابتدایی، تعمیم درصد تحقق شش‌ماهه به کل سال به صورت خطی است؛ یعنی ضرب مقادیر شش‌ماهه اول در2. در این حالت، درآمدهای سال 9 /117 و هزینه‌ها 2 /190 هزار میلیارد تومان خواهند بود. طبیعتاً در این حالت کسری تراز عملیاتی دو برابر خواهد شد؛ یعنی 3 /72 هزار میلیارد تومان و از رقم 4 /56 هزار میلیارد پیش‌بینی بودجه فراتر خواهد رفت. این وضعیت احتمالاً نامطلوب‌ترین سناریو خواهد بود، چراکه معمولاً در عمل درآمدهای مالیاتی در نیمه دوم بیشتر وصول می‌شوند. با ادامه این سناریو در بخش دارایی‌های سرمایه‌ای، می‌توان انتظار داشت که مجموعاً 4 /49 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به دست آید و بابت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز 5 /26 هزار میلیارد تومان هزینه شود. در نتیجه خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 9 /22 هزار میلیارد تومان خواهد بود و کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای (بدون احتساب تنخواه‌گردان) به 4 /49 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. با در نظر گرفتن رشد متناسب در تنخواه‌گردان، کسری تراز عملیاتی 8 /52 هزار میلیارد تومان خواهد بود که برای حفظ توازن سند بودجه، دولت باید خالص واگذاری دارایی‌های مالی را به همین رقم برساند؛ یعنی 18 هزار میلیارد تومان بیش از رقم پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه.

سناریوی دوم، این است که برای پیش‌بینی ارقام کل سال، از همان نسبتی استفاده شود که در سال 1394 محقق شد. در سال 1394، نسبت درآمدها در کل سال به شش‌ماهه نخست 4 /2 برابر بود. این نسبت برای هزینه‌های جاری 3 /2، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 4 /2 و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 3 /2 بوده است. حال اگر فرض کنیم همین نسبت‌ها عیناً امسال نیز تکرار شوند، وضعیت به چه صورت خواهد بود؟ در این حالت درآمدها 5 /141، هزینه‌های جاری 7 /218، منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 2 /59 و مصارف ناشی از تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 3 /42 هزار میلیارد تومان خواهد بود. با احتساب رشد خطی تنخواه‌گردان (همچون سناریوی قبل)، کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به 8 /63 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که در مقایسه با سناریوی اول، بیش از 20 درصد رشد خواهد داشت. این رشد بیشتر ناشی از تشدید شکاف میان منابع و مصارف در بخش دارایی‌های سرمایه‌ای است؛ چراکه در سال گذشته هزینه‌های عمرانی در نیمه دوم سال در مقایسه با درآمدهای حاصل از فروش نفت، رشد بیشتری یافتند. البته موضوع تخصیص بیشتر بودجه عمرانی در نیمه دوم سال، امری کاملاً معمول است و در سال‌های گذشته نیز این‌گونه بوده است.

اما سناریوی سوم، تعیین نسبت‌ها با توجه به ارقام چند سال اخیر و نیز تحولات بیرونی از جمله قیمت نفت و برنامه‌های دولت برای تخصیص بودجه‌های عمرانی است؛ که می‌توان از آن با عنوان «سناریوی ترکیبی» یاد کرد. در این حالت انتظار می‌رود تغییر اساسی در بخش خالص تراز عملیاتی صورت نگیرد و رقم کسری در حدود منفی 65 تا 75 هزار میلیارد تومان برای کل سال ثبت شود؛ چراکه اولاً هر دو سناریوی اشاره‌شده این رقم را تایید می‌کنند و ثانیاً با بررسی نسبت‌های کل سال به شش‌ماهه نخست برای سال‌های 1392 و 1393، به ارقامی مشابه دست پیدا می‌کنیم. لذا در این بخش فرض می‌کنیم سناریوی دوم در بخش درآمدها و هزینه‌ها محقق شود. اما بخش مهم سناریوی سوم، واگذاری دارایی سرمایه‌ای است. اگر خبرهای منتشره درباره مصرف پیش از وصول درآمدهای نفتی را در سال 1395 بپذیریم، به نظر می‌رسد که تحقق درآمدهای فروش نفت در نیمه دوم سال پس از تسویه بدهی پیشین، سرعت گیرد. این موضوع در صورت دستیابی اعضای اوپک به توافقی برای کاهش قیمت نفت با شتاب بیشتری صورت خواهد گرفت. گزارش‌های ماهانه نیز نشان می‌دهند در حالی که طی دوماهه نخست 1395 تنها پنج درصد ارقام مصوب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای محقق شدند (که به نظر می‌رسد ناشی از تسویه بدهی دولت باشد)، در چهارماهه این رقم به 40 درصد رسید و در شش‌ماهه به 3 /61 درصد. ضمن آنکه با وصول تدریجی پول نفت فروش‌رفته در سال جاری با قیمت‌های بیش از ماه‌های پایانی سال گذشته، این نسبت باز هم با رشد سریع‌تری افزایش یابد و در پایان سال به رقم مصوب 79 هزار میلیارد تومانی و شاید حتی بیش از آن برسد. برای درک بهتر این موضوع، می‌توان در نظر گرفت که رقم مصوب واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 95، کمتر از 20 درصد بیش از رقم عملکرد سال 94 در نظر گرفته شده است؛ درحالی که میانگین صادرات نفت و میعانات گازی امسال، احتمالاً نزدیک به دو برابر سال گذشته خواهد بود و میانگین قیمت سبد نفتی اوپک در سال جاری تاکنون، تنها حدود پنج درصد کمتر از میانگین سال گذشته است. انتظار می‌رود در شش‌ماهه دوم سال، رقم درآمدهای نفتی با رقمی بیش از شهریور امسال (7 /7 هزار میلیارد تومان) رشد کند که با در نظر گرفتن رشد حداقل 400 هزار بشکه‌ای صادرات نفتی نیمه دوم سال در مقایسه با رقم 5 /2 میلیون بشکه‌ای بهار، یعنی 16 درصد افزایش، در نیمه دوم سال می‌توان با رشدی در همین حدود، میانگین درآمد نفتی ماهانه 9 /8 هزار میلیارد تومانی را فرض کرد که کل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای را به 1 /78 هزار میلیارد تومان می‌رساند. البته این رقم با قطعیت بالایی همراه است؛ چراکه تصمیم اوپک درباره کاهش تولید می‌تواند شدیداً بر قیمت و شاید بر صادرات نفت ایران موثر باشد. در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز انتظار می‌رود سناریوی دوم، یعنی نسبت 2 /3 برابری محقق شود. در نتیجه کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای با احتساب رشد خطی تنخواه‌گردان، مجموعاً 9 /44 هزار میلیارد تومان خواهد بود.