تاریخ انتشار:
بررسی تبعات اقتصادی بدهی دولتی در گفت‌وگو با حمید آذرمند
وضعیت بدهی‌های بخش عمومی گمراه‌کننده است
حمید آذرمند می‌گوید: شفافیت مالی لازم است چون نبود آن از یک طرف زمینه تخلفات مالی و فساد اقتصادی را مساعدتر می‌کند و از طرف دیگر پنهان‌کاری در آمارهای اقتصادی زمینه بهره‌گیری از توان کارشناسی جامعه علمی کشور برای چاره‌جویی و کمک به سیاستگذاری را از بین می‌برد.
وزیر اقتصاد گفته بود نمی‌داند انتشار آمار بدهی 700 هزارمیلیاردی به صلاح جامعه است یا نه، اما حمید آذرمند، این سخن وزیر اقتصاد را باعث شگفتی می‌داند و می‌گوید همه صورت‌های مالی و عملکرد تمام سازمان‌ها و نهادهای عمومی باید منتشر شود. به گفته این پژوهشگر اقتصادی شفافیت مالی لازم است چون نبود آن از یک طرف زمینه تخلفات مالی و فساد اقتصادی را مساعدتر می‌کند و از طرف دیگر پنهان‌کاری در آمارهای اقتصادی زمینه بهره‌گیری از توان کارشناسی جامعه علمی کشور برای چاره‌جویی و کمک به سیاستگذاری را از بین می‌برد. وی می‌گوید ریشه برخی بحران‌های بزرگ مالی در جهان، عدم شفافیت مالی دولت‌هاست. چون در فقدان ابزارهای آماری جامع و بهنگام، هرگونه سیاستگذاری کلان اقتصادی، به ناچار متکی بر تصورات ذهنی سیاستگذار از شرایط موجود یا در بهترین حالت متکی بر ابزارها و شاخص‌های آماری تک‌بعدی و نادقیق خواهد بود. آذرمند نقد دیگری که به این بدهی‌ها وارد می‌کند مبهم بودن رقم بدهی‌ها و اعلام ارقام متفاوت در خصوص آن است. وی می‌گوید: آمار بدهی‌های بخش عمومی، به‌عنوان یکی از حساب‌های کلان اقتصادی، در اغلب کشورها تهیه و منتشر می‌شود. اما
متاسفانه با وجود اهمیت بسیار زیاد تهیه آمار بدهی‌های بخش عمومی و پیشرفت‌ها و تجربه‌های مفید جهانی در این زمینه، تاکنون هیچ‌کدام از مراجع آماری کشور به طور استاندارد و منظم اقدام به تهیه و انتشار این آمار نکرده‌اند. آمارهای پراکنده و غیراستانداردی هم که از سوی مراجع مختلف تهیه و اعلام می‌شود، بیش از آنکه تصویر دقیقی از وضعیت بدهی‌های بخش عمومی ارائه کند، گمراه‌کننده است. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
وزیر اقتصاد در نشست اعضای اتاق تهران رقم بدهی‌های دولت را بین 600 تا 700 هزار میلیارد تومان عنوان کرد. اولین نکته درباره این حجم بدهی مبهم بودن آن است. آیا مشخص است که چه میزان از این بدهی مربوط به بدهی دولت به بانک مرکزی، چه میزان مربوط به بدهی دولت به پیمانکاران و غیره است؟
وزیر اقتصاد در فواصل مختلف آمارهایی از بدهی‌های دولت اعلام کرده است به طوری که در اوایل سال جاری طی مصاحبه‌ای با هفته‌نامه تجارت فردا، از رقم 380 هزار میلیارد تومان بدهی‌های دولت سخن گفته شد. در مصاحبه‌ای دیگر هم اعلام شد در آغاز به کار دولت یازدهم، رقم بدهی‌های دولت حدود 150 هزار میلیارد تومان عنوان می‌شد اما با بررسی‌های دقیقی که انجام‌شده رقم اصلی بدهی‌های دولت بسیار فراتر از این رقم است. اخیراً هم رقم بسیار بالاتری به‌عنوان بدهی‌های دولت اعلام شده است. در واقع همان‌طور که گفتید، حجم بدهی‌های دولت بسیار مبهم است. ظاهراً هنوز اطلاع دقیقی از اجزای بدهی‌ها و حجم کل بدهی‌های دولت در دست نیست.
این ابهام ناشی از چیست؟ آیا استانداردی معتبر برای محاسبه بدهی‌های دولت وجود ندارد؟ سایر کشورها چگونه این آمارها را تهیه می‌کنند؟
برای ورود به این بحث لازم است اشاره مختصری به تعریف بدهی‌های بخش عمومی شود. بر اساس استانداردهای موجود در حساب‌های ملی، بخش عمومی تعریف گسترده‌ای دارد. بخش عمومی در اقتصاد شامل وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی، صندوق‌های تامین اجتماعی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی، بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و سایر موسسات مالی دولتی است. بنابراین در یک مفهوم وسیع، بدهی بخش عمومی شامل بدهی‌های تمام نهادها و سازمان‌های مذکور است. مفهوم بدهی هم مفهوم وسیعی است و شامل تمامی ابزارهای ایجاد بدهی از قبیل وام، اوراق بدهی، سپرده‌ها، بیمه، ضمانت و حتی برخی تعهدات احتمالی و نظایر آن است. حساب بدهی‌های بخش عمومی، یکی از دشوارترین اجزای حساب‌های کلان اقتصادی است و محاسبات آن شامل مباحث پیچیده‌ای مانند مفهوم مقیم و غیرمقیم، قواعد حسابداری و نحوه ثبت حساب‌ها به لحاظ نقدی یا تعهدی، نحوه محاسبه سود، نحوه ارزش‌گذاری، نحوه تبدیل نرخ ارز، سررسیدها، تلفیق حساب‌ها و بسیاری نکات فنی دیگر است. علاوه بر آن، آمار بدهی‌های بخش عمومی را نمی‌توان با قواعد حسابداری عادی تهیه کرد و لازم است حتماً بر اساس استانداردهای معتبر بین‌المللی تهیه شود. ضمن اینکه، تهیه
این آمارها، به مجموعه‌ای وسیع از اطلاعات و داده‌ها نیاز دارد. بنابراین تهیه آمار بدهی‌های بخش عمومی، فرآیند بسیار پیچیده‌ای است. جمع‌آوری داده‌های خام نیز فرآیند گسترده‌ای را شامل می‌شود؛ به‌عنوان مثال از جمع‌آوری ترازنامه شرکت‌ها و بانک‌ها گرفته تا انواع پرسشنامه‌های مخصوص که از سوی موسسات مختلف دولتی تهیه می‌شوند. در نهایت تمامی اطلاعات جمع‌آوری‌شده در قالب یک استاندارد معتبر بین‌المللی، که توسط همه کشورهای جهان پذیرفته شده است، تجمیع شده و در قالب جداول نهایی ارائه می‌شود.
در بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، مشاهده می‌شود روند نزولی نسبت بدهی‌های بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی، که تا سال ۱۳۸۸ ادامه داشت، از سال ۱۳۸۹ به تدریج روندی فزاینده را در پیش گرفته است. این روند فزاینده تاکنون هم ادامه یافته است. در مورد سایر اجزای بدهی‌های بخش عمومی نمی‌توان اظهارنظر دقیق انجام داد.
آمار بدهی‌های بخش عمومی، به‌عنوان یکی از حساب‌های کلان اقتصادی، در اغلب کشورها تهیه و منتشر می‌شود. متاسفانه با وجود اهمیت بسیار زیاد تهیه آمار بدهی‌های بخش عمومی و پیشرفت‌ها و تجربه‌های مفید جهانی در این زمینه، تاکنون هیچ‌کدام از مراجع آماری کشور به طور استاندارد و منظم اقدام به تهیه و انتشار این آمار نکرده‌اند. آمارهای پراکنده و غیراستانداردی هم که توسط مراجع مختلف تهیه و اعلام می‌شود، بیش از آنکه تصویر دقیقی از وضعیت بدهی‌های بخش عمومی ارائه کند، گمراه‌کننده است.
آیا تاکنون هیچ مرجع دولتی اقدام به جمع‌آوری و استانداردسازی آمار بدهی‌های دولتی نکرده است؟
انتظار می‌رفت سال‌ها قبل مراکز آماری کشور، اقدام به تهیه آمار بدهی‌های دولت کنند که متاسفانه در این زمینه تعلل شده است. با این حال در سال‌های اخیر به موجب مصوبه دولت، یک واحد سازمانی در وزارت امور اقتصادی و دارایی به منظور ثبت و نگهداری متمرکز حساب بدهی‌های دولت ایجاد شده است. اقدام وزارت اقتصاد را می‌توان برای شروع اقدامی مثبت ارزیابی کرد ولی همان‌طور که گفته شد تهیه آمار بدهی‌های بخش عمومی، بحث بسیار گسترده و پیچیده‌ای است. تهیه این آمارها نیاز به دانش و تجربه کافی دارد و با جمع زدن چند رقم و تجمیع آمارهای پراکنده، آمار استانداردی از بدهی‌های بخش عمومی به دست نخواهد آمد. علت اصلی تناقض در آمارهای اعلام‌شده، ناشی از همین مسائل است. آمارهایی که بعضاً توسط مقامات مسوول ارائه می‌شود، صرفاً تخمینی است که فقط بخشی از ابعاد بدهی‌های بخش عمومی را نشان می‌دهد.
شفاف‌سازی رقم بدهی‌های دولت مساله بسیار مهمی است که باید به آن پرداخته شود. عدم شفافیت و مشخص نبودن ابعاد این بدهی چه تبعاتی دارد؟
ریشه برخی بحران‌های بزرگ مالی در جهان، عدم شفافیت مالی دولت‌ها بوده است. پس از چندین تجربه بحران مالی، امروزه در جهان شفافیت مالی و ابزارها و استانداردهای مربوط به آن بسیار ارتقا یافته و مورد توجه قرار گرفته است.
در کشور ما، آنچه باعثمی‌شود مساله بدهی‌های بخش عمومی نگرانی ایجاد کند، عواملی نظیر عدم اطلاع از ابعاد دقیق بدهی‌ها، نبود برنامه‌های زمان‌بندی مشخص برای تسویه بدهی‌ها، ناکافی بودن ابزارها برای تبدیل بدهی‌ها به ابزارهای مالی، حجم بالای احتمالی بدهی‌های معوق به بخش خصوصی و نظایر آن است.
دولت، به منظور ارزیابی شرایط موجود و تدوین سیاست مناسب و پایش آثار سیاست‌های خود، به ابزارهای آماری جامع، دقیق و بهنگام نیاز دارد. در فقدان ابزارهای آماری جامع و بهنگام، هرگونه سیاستگذاری کلان اقتصادی، به ناچار متکی بر تصورات ذهنی سیاستگذار از شرایط موجود یا در بهترین حالت متکی بر ابزارها و شاخص‌های آماری تک‌بعدی و نادقیق خواهد بود. در چنین شرایطی احتمال خطا و انحراف در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کلان افزایش می‌یابد. فقدان آمارهای دقیق و شفاف از بدهی‌های بخش عمومی، می‌تواند اقتصاد کشور را مستعد بحران‌های بزرگ مالی کرده و خسارت‌ها و هزینه‌های فراوانی را به کشور وارد کند.
در این زمینه تجربه‌های بسیار خوبی در جهان وجود دارد. در حال حاضر دستورالعمل‌های دقیق و پیشرفته‌ای برای شفاف‌سازی عملیات مالی دولت‌ها وجود دارد که در بسیاری از کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد. البته گفتنی است که عدم شفافیت فقط محدود به آمار بدهی‌ها نیست؛ بلکه اساساً وجوه مختلف عملکرد مالی شهرداری‌ها، تامین اجتماعی، بانک‌های دولتی و شرکت‌های دولتی بسیار غیرشفاف است. عدم شفافیت دولت‌ها، همواره در ایران به طور تاریخی وجود داشته است ولی در دولت قبل این عدم شفافیت به اوج خود رسید. از دولت یازدهم انتظار می‌رود گام‌های عملی و جدی در زمینه ارتقای شفافیت مالی و آماری بردارد.
شهریور 93 وزیر اقتصاد و دارایی رقم بدهی‌های دولت را حدود 150 هزار میلیارد تومان عنوان کرده و گفته بود هنگام مطرح کردن این رقم پشیمان شده که مبادا اغراق کرده باشد.
در آمار سال جاری، از مجموع ۲۰۹ هزار میلیارد تومان بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، بیش از ۱۴۳ هزار میلیارد تومان بدهی دولت به بانک‌ها بود. رشد فزاینده و پرشتاب بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی یکی از عوامل رشد نقدینگی است که اثر تورمی دارد.
اما حالا رقم این بدهی چند برابر تصور اولیه و حدود 700 هزار میلیارد تومان عنوان شده. وزیر اقتصاد گفته نمی‌داند اعلام رقم آن در جامعه صحیح است یا نه. شما چه نظری در این مورد دارید؟ آیا چنین رقم نجومی باید اعلام می‌شد یا نه؟
این سخن وزیر اقتصاد باعث شگفتی است. عملکرد مالی تمامی سازمان‌ها و نهادهای عمومی باید در نهایت دقت و شفافیت و با کمترین تاخیر به طور تفصیلی برای اطلاع عموم منتشر شود. اطلاعاتی مانند جزئیات هزینه و درآمد دولت، آمار دارایی‌ها و بدهی‌های دولت، صورت‌های مالی تمامی شرکت‌ها و بانک‌های دولتی، تامین اجتماعی و سایر نهادهای عمومی غیردولتی باید به طور کاملاً شفاف منتشر شود. این مساله از جهات مختلف حائز اهمیت است. اولاً عدم شفافیت مالی سازمان‌ها و نهادها و بنگاه‌های بخش عمومی، همواره زمینه تخلفات مالی و فساد اقتصادی را مساعدتر می‌کند. ثانیاً هرگونه عدم شفافیت و پنهان‌کاری در آمارهای اقتصادی به ویژه آمار بدهی‌های بخش عمومی، زمینه بهره‌گیری از توان کارشناسی جامعه علمی کشور را برای چاره‌جویی و کمک به سیاستگذاری از بین می‌برد. ثالثاً، در این گونه موارد که به بهانه محرمانه بودن آمارها، بسیاری از آمارهای داخلی منتشر نمی‌شوند، سازمان‌های بین‌المللی بسیاری از آمارهای ناموجود در داخل را با تفصیل و دقت قابل قبولی منتشر می‌کنند. لذا علت محرمانه دانستن این آمارها روشن نیست. علاوه بر آنچه گفته شد، یکی از حقوق مهم شهروندان که دولت
موظف به صیانت از آن است، ارائه اطلاعات دقیق از میزان درآمدها، هزینه‌ها، بدهی‌ها و دارایی‌های عمومی است. شفافیت دولت، یکی از مولفه‌های پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری دولت‌هاست. کاملاً بدیهی و روشن است که هزینه‌های پنهان‌کاری و عدم شفافیت دولت، بسیار بیشتر از هزینه‌های احتمالی شفافیت است. بنابراین به لحاظ منطقی و عقلی، هیچ‌گونه پنهان‌کاری در خصوص عملکرد مالی بخش عمومی، توجیهی ندارد.
حجم بدهی‌های دولت به قدری است که خود دولت را هم متعجب و نگران کرده است. اما آیا این حجم از بدهی طبیعی است؟ آیا دولت‌های دیگر در دیگر کشورها هم با این حجم از بدهی مواجه‌اند؟
با توجه به اینکه هنوز آمار دقیق و قابل اتکایی از بدهی‌های بخش عمومی ایران در دست نیست، نمی‌توان آن را با سایر کشورها مقایسه کرد، با این حال چند نکته قابل ذکر است. برای ارزیابی حجم بدهی‌های بخش عمومی کشورها، معمولاً نسبت آن را به تولید ناخالص داخلی، درآمدهای دولتی یا صادرات کشورها در نظر می‌گیرند. بر این اساس، می‌توان کشورها را رتبه‌بندی کرد. در صدر کشورهای با بالاترین نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، هم کشورهایی مانند ژاپن و ایتالیا و سنگاپور قرار دارند و هم کشورهایی مانند زیمبابوه و اریتره و هم کشوری مانند یونان. بنابراین، نسبت بدهی بخش عمومی به تولید ناخالص داخلی، به‌تنهایی شاخصی قابل اتکا و قابل تحلیل نیست. هنگام مقایسه کشورها باید عواملی مانند ترکیب و نوع بدهی‌ها، توان بازپرداخت بدهی‌ها، برنامه زمان‌بندی بازپرداخت بدهی‌ها و وجود ابزارهای مناسب بدهی مورد توجه قرار بگیرد. در کشور ما، آنچه باعث می‌شود مساله بدهی‌های بخش عمومی نگرانی ایجاد کند، عواملی نظیر عدم اطلاع از ابعاد دقیق بدهی‌ها، نبود برنامه‌های زمان‌بندی مشخص برای تسویه بدهی‌ها، ناکافی بودن ابزارها برای تبدیل بدهی‌ها به ابزارهای مالی، حجم بالای
احتمالی بدهی‌های معوق به بخش خصوصی و نظایر آن است.
پس یعنی وجود بدهی دولتی در کشورهای مختلف طبیعی است؟
در برخی موارد ایجاد بدهی، نوعی ابزار تامین مالی است. مثلاً انتشار اوراق مشارکت، می‌تواند نوعی ایجاد بدهی برای تامین مالی طرح‌های زیرساختی دولت باشد. در مورد شرکت‌های دولتی نیز، ایجاد بدهی برای سرمایه‌گذاری‌های جدید یا تامین سرمایه در گردش تولید کاملاً طبیعی است. آنچه باعث نگرانی است، نابسامانی و عدم شفافیت این بدهی‌هاست. به عنوان مثال، بررسی آمارهای پولی نشان می‌دهد از سال 1385 به بعد، بدهی دولت به بانک‌ها افزایش قابل توجهی داشته است. خوشبختانه در خصوص بدهی بخش دولتی، اعم از بدهی دولت و شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی و سایر بانک‌ها، اطلاعات نسبتاً دقیقی در دست است. اگر نسبت بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی را به تولید ناخالص داخلی در نظر بگیریم، این نسبت در پایان سال 1394 حدود 17 درصد بود. این رقم، بیشتر از میانگین بلندمدت نیست ولی در چهار سال گذشته روند آن فزاینده بوده است. در مورد اجزای تشکیل‌دهنده بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، طی دو دهه گذشته تغییرات عمده‌ای به وجود آمده است. در دو دهه پیش، کمترین جزء بدهی بخش دولتی، بدهی دولت به بانک‌ها بود. در حالی که امروز بیشترین سهم بدهی بخش دولتی، مربوط به
بدهی دولت به بانک‌هاست. در آمار آبان سال جاری، از مجموع 209 هزار میلیارد تومان بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، بیش از 143 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به بانک‌ها بود. رشد فزاینده و پرشتاب بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی به طور عام و بدهی دولت به بانک‌ها به طور خاص، یکی از عوامل رشد نقدینگی بوده است. در واقع رشد این جزء از بدهی‌های دولت، جدای از سایر آثار خود، اثر نقدینگی و تورمی هم دارد.
برخی بدهی نجومی فعلی را میراث دولت گذشته می‌دانند. اما سهم دولت‌های قبل از دولت نهم و سهم دولت یازدهم در ایجاد یا افزایش این بدهی چیست؟
در مورد ابعاد مختلف بدهی‌های بخش عمومی، اطلاعاتی در دست نیست بنابراین نمی‌توان مقایسه‌ای انجام داد. با این حال در خصوص برخی اقلام مانند بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، مشاهده می‌شود روند نزولی نسبت بدهی‌های بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی، که تا سال 1388 ادامه داشت، از سال 1389 به تدریج روندی فزاینده را در پیش گرفته است. این روند فزاینده تاکنون هم ادامه یافته است. در مورد سایر اجزای بدهی‌های بخش عمومی نمی‌توان اظهارنظر دقیق انجام داد.
اما مساله بسیار مهم این بدهی‌ها تبعات آن برای اقتصاد است. چنین بدهی چه تبعاتی دارد؟
آثار بدهی‌های دولتی متفاوت است. طبیعتاً بدهی‌هایی که مطابق جدول زمان‌بندی بازپرداخت می‌شوند یا در مواردی که بدهی‌های دولتی به ابزارهای مالی مناسب و قابل مبادله در بازار تبدیل می‌شوند، حجم بدهی‌ها مشکلی ایجاد نمی‌کند. مشکل زمانی ایجاد می‌شود که به عنوان مثال خالص بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و شبکه بانکی افزایش یابد. این قلم، حجم نقدینگی را افزایش داده و آثار تورمی دارد. در موارد بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به پیمانکاران نیز، حجم بالای بدهی‌های معوق موجب انجماد منابع مالی شرکت‌ها شده و تبعاتی مانند افزایش بدهی‌های معوق شرکت‌ها به سیستم بانکی را به دنبال خواهد داشت. این مساله نیز سیستم بانکی کشور را دچار مشکلات مضاعف می‌کند.
دولت برای پرداخت بدهی خود اقدام به انتشار اوراق کرده و آن‌گونه که وزیر اقتصاد گفته اوراقی منتشر شده تا کسانی که طلبکار هستند بتوانند آن را در بازار خریدوفروش کنند و از آن اوراق استفاده کنند و سود طلب خود را حداقل دریافت کنند. آیا این اقدام کافی است؟ برای ساماندهی به این وضعیت چه باید کرد؟
وزارت اقتصاد علاوه بر ثبت و نگهداری حساب بدهی‌های دولت، موظف به تدوین راهبردها و اقدامات لازم برای مدیریت بدهی‌هاست. در این زمینه اخیراً اقدامات مناسبی در زمینه ساماندهی بدهی‌های دولت آغاز شده است. مثلاً در سال 1395، دولت مجاز است اسناد خزانه اسلامی را به منظور تسویه بدهی خود بابت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به قیمت اسمی تا سقف 75 هزار میلیارد ریال به طلبکاران غیردولتی واگذار کند. در مجموع، حجم قابل توجهی از ابزارهای مالی برای تسویه بدهی‌های قبلی، سیال‌سازی بدهی‌ها و ایجاد بدهی‌های جدید در نظر گرفته شده است. این اقدامات برای شروع، در جهت ساماندهی بخشی از بدهی‌های دولت مثبت ارزیابی می‌شود با این حال ملاحظاتی مانند توان بازپرداخت دولت، ظرفیت جذب بازار و محدودیت بازارهای داخلی را هم باید در نظر گرفت. باید شرایط و تضمین‌هایی را فراهم کرد که بتوان مشتریان خارجی را نیز ترغیب به خرید اوراق بدهی کرد. این مساله مستلزم ثبات اقتصاد کلان، توسعه ابزارهای مالی و اصلاح سیاست‌های ارزی است.
دیدگاه تان را بنویسید