کارآمدی با بهسازی نظام بانکی

به تازگی رئیس‌کل بانک مرکزی از بازسازی بانک مرکزی به عنوان ناظر در روابط بانک‌ها و در قالب طرح بانک مرکزی ۱۴۰۰ خبر داده‌ است. با توجه به این امر، بازسازی نهادی بانک مرکزی چگونه باید انجام گیرد. این موضوع در اصلاح قانون نظام بانکی کشور که بانک مرکزی در حال تدوین آن است، مورد توجه قرار گرفته است. بر این اساس؛ قانون پولی و بانکی که به نوعی اساسنامه بانک مرکزی محسوب می‌شود و در آن اهداف، وظایف و کارکردهای بانک مرکزی تعریف شده‌ است، مصوب سال 1351 است. در سال‌های آغازین پس از پیروزی انقلاب اسلامی اصلاحاتی در این قانون وارد شد که ماهیت این بانک را تغییر جدی می‌داد و در آن صرفاً به حذف مواردی چون «فرمان همایونی» و نظایر آن بسنده شده بود. در قانون برنامه چهارم توسعه مجلس شورای اسلامی تلاش جدی در راستای اصلاح این قانون انجام داد و توانست ترکیب شورای پول و اعتبار را نسبت به آنچه در قانون پولی و بانکی آمده بود، تغییر دهد. قانونگذار در این اقدام خود، ترکیب جدیدی را برای شورای پول و اعتبار در نظر گرفت و البته این ترکیب جدید نیز از انتقادات مصون نماند.
در قانون برنامه پنجم قانونگذار رهیافت دوگانه‌ای را در پیش گرفت. از یک‌سو تمایل خود به تغییر برخی از مواد قانون پولی و بانکی را نشان داد و از سوی دیگر در پی آن برآمد که بخش‌هایی از قانون سابق را تقویت کند. قانونگذار در برنامه پنجم به این نکته تصریح کرد که اداره شورای پول و اعتبار بر اساس قانون پولی و بانکی مصوب سال 1351 خواهد بود. این اقدام قانونگذار به این دلیل بود که در سال‌های پس از وقوع انقلاب اسلامی قوانین متعددی تعریف شده بودند که تکالیف گوناگونی را برای دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی و از آن جمله بانک مرکزی در نظر گرفته بودند. در برخی از این قوانین به نام بانک مرکزی صراحتاً اشاره شده بود و در برخی دیگر از عناوین خاصی مثل دستگاه‌های مستلزم ذکر نام و دستگاه‌های مستلزم تصریح نام استفاده شده بود و این عناوین، خواه‌ناخواه شامل بانک مرکزی هم می‌شدند.
از این‌رو بانک مرکزی برای رها شدن از این قوانین متعدد و گوناگون و گاه متناقض در پی آن بود که با بازگشت به قانون سال 1351 از تکالیف متعددی که اهدافی غیر از اهداف رسمی بانک مرکزی را تعقیب می‌کردند، رهایی یابد. این اقدام بانک مرکزی موفق هم بود و گشایش‌هایی را برای بانک مرکزی به ارمغان آورد. اکنون و در زمان بررسی برنامه پنج‌ساله ششم توسعه این بحث دیگر بار مطرح است و زمزمه‌هایی مبنی بر طراحی مجدد ساختار بانک مرکزی به گوش می‌رسد. البته مجلس شورای اسلامی تنها جایی نبوده است که اصلاح ساختار بانک مرکزی آن مورد بررسی قرار گرفته است و مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مکرراً درگیر این بحث شده است. در دو سال گذشته، مجمع تشخیص مصلحت نظام مکرراً وقت خود را به بحث عزل و نصب رئیس‌کل بانک مرکزی و تشریفات این امر اختصاص داده است. نتیجه این تلاش‌ها مصوبه‌ای شده است که از دیدگاه بسیاری از صاحب‌نظران در استقلال رئیس‌کل بانک مرکزی گامی به پیش نهاده است و حتی در مواردی عقبگرد هم داشته است.

در حال حاضر طرح‌های گوناگونی برای اصلاح ساختار بانک مرکزی وجود دارند. یک طرح توسط بانک مرکزی مطرح شده است و عنوان قانون بانک مرکزی دارد. این طرح که قرار است جایگزین قانون پولی و بانکی شود، در کنار طرح دیگری به نام قانون بانکداری اسلامی قرار دارد که آن هم قرار است جایگزین قانون بانکداری بدون ربا مصوب سال 1362 شود.

از سوی دیگر برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرحی را تحت عنوان طرح بانکداری اسلامی ارائه کرده‌اند که در پی آن است که در قالب یک قانون، کلیت نظام بانکداری کشور از بانک مرکزی گرفته تا بانک‌ها را اصلاح کند. ستون کلیدی این طرح، ایجاد شورایی به نام شورای فقهی است که اگر چه عبارت شورا در آن می‌تواند نشانگر مشورتی بودن آن باشد؛ اما نگاهی به اختیارات در نظر گرفته‌شده برای شورای فقهی، نشان می‌دهد که این شورا فراتر از یک رکن مشورتی است و اختیارات بسیار گسترده‌ای برای آن در نظر گرفته شده است.

بر این اساس، در حال حاضر سه گروه با سه انگیزه و نیت متفاوت در پی اصلاح ساختار بانک مرکزی هستند. نخست دولت، دوم بانک مرکزی و سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی. در ادامه تلاش می‌شود به ماهیت تلاش‌های این گروه‌ها و اهداف مختلفی که دنبال می‌کنند، اشاره شود.

دولت یا به عبارت بهتر وزارت امور اقتصادی و دارایی در پی افزایش کنترل خویش بر بانک مرکزی است. داستان تعارض میان وزیر اقتصاد و رئیس‌کل بانک مرکزی داستان جدیدی نیست و در خصوص آن سوابق بسیاری در سال‌های اخیر می‌توان یافت. این نزاع‌ها گاه منجر به عزل رئیس‌کل بانک مرکزی یا وزیر امور اقتصادی و دارایی شده است. این نزاع در ساختار بانک مرکزی منحصر نمانده است و بر سر ریاست شورای بورس، نحوه تعیین مدیران عامل بانک‌ها و نظارت بر عزل و نصب و عملکرد آنها و اموری نظیر آن به کرات مشاهده شده است. مهم‌ترین توجیهی که وزیر امور اقتصادی و دارایی برای لزوم مداخله در بانکداری مرکزی عنوان می‌کند، این است که شبکه بانکی کشور تحت نظارت بانک مرکزی قرار دارد اما پاسخگویی به مجلس شورای اسلامی در خصوص عملکرد شبکه بانکی بر عهده وزیر اقتصاد است.

هنگامی که فسادی در شبکه بانکی کشور رخ می‌دهد یا عملکرد بانک‌ها در کشور موجب نارضایتی می‌شود، نمایندگان مجلس شورای اسلامی از وزیر امور اقتصادی و دارایی سوال می‌کنند، به او کارت زرد می‌دهند یا حتی او را استیضاح می‌کنند. با این حال، لازمه پاسخگویی دارا بودن اختیارات است و اگر وزیر امور اقتصادی و دارایی نتواند بر بانک‌ها سلطه و نظارتی داشته باشد، منطقی نیست که در این مورد پاسخگویی داشته باشد. روشن است که مجلس شورای اسلامی از سوال کردن از وزیر در رابطه با نظام بانکی کشور صرف‌نظر نخواهد کرد؛ چرا که می‌داند حق سوال کردن از رئیس‌کل بانک مرکزی و استیضاح او را ندارد (استیضاح بر اساس قانون اساسی منحصر به وزراست).
از این‌رو تنها چاره‌ای که باقی می‌ماند تغییر دادن آن‌سوی داستان یعنی افزودن بر اختیارات وزیر امور اقتصادی و دارایی به شکل افزایش کنترل او بر بانک مرکزی است که مهم‌ترین و سرراست‌ترین مکانیسم آن نیز قائل‌ شدن نقش بیشتر برای وزیر در عزل و نصب رئیس ‌کل است. ابزاری که وزارت امور اقتصادی و دارایی در این رابطه در دست دارد، الزام بانک مرکزی به مطرح کردن لوایح از طریق هیات ‌دولت است. در چارچوب فعلی نظام قانونگذاری کشور، بانک مرکزی نمی‌تواند مبادرت به تقدیم لایحه مجلس کند و لوایح از طریق دولت به مجلس تقدیم می‌شوند. از این‌رو بانک مرکزی ناچار است لوایح را از طریق وزارت اقتصاد در هیات‌دولت مطرح کند. بنابراین بانک نمی‌تواند بدون تامین نظر وزارت اقتصاد، لایحه تقدیمی خود را به مجلس ارائه کند.

گروه دومی که به آن اشاره شد، بانک مرکزی است. بانک مرکزی در پی آن است که استقلال خود را تا جای ممکن حفظ کند. بدنه کارشناسی بانک مرکزی بر اساس ادبیات بین‌المللی اقتصادی به این نتیجه رسیده است که یکی از لوازم تحقق اهداف بانک مرکزی، وجود استقلال در این بانک است. از این‌رو در طرح‌هایی که برای اصلاح قانون بانک مرکزی آماده کرده است، همواره تلاش کرده است استقلال را در بیشترین حد ممکن حفظ کند. در کنار این نکته مثبت که طرح بانک مرکزی دارد، این ایراد جدی نیز به آن وارد شده است که شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی را چندان مورد توجه قرار نداده است. با این حال، بانک مرکزی از ابزارهایی همچون حمایت نخبگان از استقلال بانک مرکزی برخوردار بوده است و اگرچه از ابزارهای رسمی در داخل دولت برای اعمال فشار جهت تصویب خود برخوردار نیست، اما واجد ابزارهای غیررسمی در جامعه مدنی و حمایت روشنفکران است.

در نهایت، گروه سوم وجود دارند. این گروه در پی آن هستند که قواعد شریعت را وارد بانکداری کشور کنند. البته این مقصد در نگاه اول عجیب به نظر می‌رسد؛ چرا که شریعت چند دهه است که وارد نظام بانکی کشور شده است. قانون عملیات بانکداری بدون ربا اوایل دهه 60 تصویب شده است. قانون اساسی سال 1357 مقرر داشته است که کلیه قوانین و مقررات کشور باید مطابق با احکام شرع باشند و شورای نگهبان را مسوول نظارت بر این امر کرده است. بر اساس قانون دیوان عدالت اداری نیز هر کسی مدعی باشد احکام و دستورالعمل و مقررات صادره توسط دستگاه‌های دولتی و از آن جمله مقررات و دستورالعمل‌های بانک مرکزی خلاف شرع یا قانون هستند، می‌تواند ابطال آنها را از دیوان عدالت اداری بخواهد و تاکنون نیز در موارد متعددی اتفاق افتاده است که منتقدان مقررات صادره توسط بانک مرکزی به ادعای مخالفت این مقررات با شریعت به دیوان عدالت اداری شکایت برده‌اند و البته در اکثر موارد ناکام بوده‌اند.
با این حال، منتقدان طرفدار انطباق نظام بانکداری کشور با قوانین شرع- اگر بتوان چنین نامی را بر آنها نهاد- بر این باورند که با گذشت بیش از 30 سال از تصویب قانون عملیات بانکداری بدون ربا هنوز هم بانکداری در کشور اسلامی نشده است و نظارت‌های بیرونی برای انطباق بانکداری برای شریعت کفایت نمی‌کند. آنها بر این باورند برای حصول اطمینان از انطباق بانکداری با اسلام لازم است که در درون بانک مرکزی بنشینند و بر انطباق تصمیمات آن با شریعت پیش از اتخاذ آن تصمیمات نظارت کنند. البته هستند عده‌ای که در انگیزه واقعی طراحان چنین طرح‌هایی تشکیک می‌کنند اما در این نکته نیز نمی‌توان تردید کرد که بسیاری از علما، در حال حاضر عملیات بانک‌ها را منطبق با ظاهر قواعد شریعت یا باطن احکام آن نمی‌دانند و از این‌رو پروژه اسلامی شدن عملیات بانکی در ایران را پروژه‌ای ناتمام می‌دانند.
اما در کنار این سه گروه فعال، گروه‌ دیگری نیز وجود دارند که در این رابطه سکوت اختیار کرده‌اند و به نظر می‌رسد وضعیت فعلی نظام بانکی برای آنها وضعیت بهینه است. این گروه که علی‌القاعده نباید در رابطه با اصلاح ساختار بانک مرکزی و نظام بانکی ساکت و بی‌تحرک باشند، بخش خصوصی و جامعه بازرگانان هستند. آنها با حضور نسبتاً پرتعداد در شورای پول و اعتبار و نیز با همراه کردن سایر اعضای شورا نظیر وزرای دولت با خود عملاً باعث شده‌اند سیاست‌های این شورا غالباً به نفع طرف تقاضای پول باشد و طرف عرضه در این سیاست‌ها کمتر مورد توجه قرار گیرد. بدیهی است در چنین شرایطی اصلاح ساختار بانک مرکزی که بی‌شک منتهی به اصلاح ساختار شورای پول و اعتبار نیز خواهد شد، چندان مطلوب آنها نخواهد بود و کم‌تحرکی آنها در این رابطه را نیز می‌توان به همین صورت توجیه کرد.

اما از این صف‌بندی‌ها که بگذریم، محتوای تغییرات پیشنهادی به چه صورت و حاوی چه مطالبی است؟ مسائل عمده‌ای که در اصلاح ساختار بانک مرکزی مطرح هستند، به این صورت است:

1- استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی معمولاً در چهار بُعد مطرح می‌شود که عبارتنداز:

الف- استقلال عملیاتی. به این معنا که تصمیمات کلیدی بانک مرکزی که عمدتاً همان تصمیمات راجع به سیاست‌های پولی هستند، توسط خود بانک مرکزی گرفته می‌شوند و اعضای تصمیم‌گیر بانک مرکزی نباید در تصمیم‌گیری‌های خود تحت فشار خارجی قرار داشته باشند.

ب- استقلال مالی. به این معنی که دارایی‌ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی‌ها و تعهدات دولت جدا هستند و نمی‌توان دعاوی به نفع یا علیه دولت را به نفع یا علیه بانک مرکزی اقامه کرد.

ج- استقلال پرسنل. به این معنا که پرسنل بانک مرکزی از پرسنل دولت جدا هستند و قواعد حاکم بر استخدام و پرداخت‌ها و عزل و نصب آنها نباید با قواعد حاکم بر سایر کارکنان دولت یکسان باشد.

د- استقلال کارکردی. به این معنا که بانک مرکزی به عنوان یک نهاد مستقل دارای کارکردهای خاص خود است که این وظایف و کارکردها با کارکردهای سایر دستگاه‌ها متفاوت هستند.

2- رابطه بانک مرکزی و دولت

این مساله در ابعاد متفاوتی مطرح می‌شود. یکی از آنها بحث نحوه عزل و نصب رئیس‌کل بانک مرکزی و میزان مداخله دولت -اعم از رئیس‌جمهور و وزیر اقتصاد- در آن است. دیگری بحث رابطه بانک مرکزی و خزانه است. این مساله در بسیاری از کشورها مورد بحث جدی قرار دارد که آیا حساب‌های خزانه و دولت باید در بانک مرکزی مستقر باشد یا خیر. در این خصوص دیدگاه‌های گوناگونی وجود دارد. رویه قانونگذار ایران در سال‌های اخیر نیز دارای نوسانات جدی بوده و مقررات متفاوت و گاه متعارفی در سال‌های اخیر وضع شده است.

3- نقش بانک مرکزی در نظام ارزی کشور

این مساله که حدود اختیارات و وظایف بانک مرکزی در نظام ارزی کشور چه باید باشد، از مسائل اساسی است که طی دو سال گذشته به طور جدی از سوی صاحب‌نظران مطرح شده است. پیش از این نوعی اجماع در این خصوص وجود داشت که کلیه وظایف و اختیارات مربوط به امور ارزی کشور بر عهده بانک مرکزی است و در عین حال بانک مرکزی موظف است کلیه درآمدهای ارزی کشور را خریداری کند و ریال آن را به خزانه تحویل دهد. با این حال، نوسانات ارزی سال‌های اخیر، تلاطمات قیمت نفت و نیز تجربه برخی کشورها در جدا کردن مسائل ارزی از بانک مرکزی باعث شده است که در باورهای پیشین تردید به وجود آید و بحث انتزاع ارز و بازار ارز از بانک مرکزی به طور جدی مطرح شود. هر چند این دیدگاه طرفداران اندکی دارد، اما می‌توان انتظار داشت که این طرفداران در آینده بیشتر شوند. کمااینکه در حال حاضر در مجلس شورای اسلامی نیز صداهایی از این دست شنیده می‌شود.

4- رابطه بانک مرکزی و پارلمان

مکانیسم معمول و متعارفی که برای شفافیت بانک مرکزی وجود دارد پاسخگویی آن به پارلمان است. در این رابطه باید مشخص شده باشد که بانک مرکزی در چه مواعد زمانی و به چه صورت به پارلمان پاسخگو خواهد بود و محتوای گزارش‌های بانک مرکزی به پارلمان باید حاوی چه مطالبی باشد.

5- آیین تصمیم‌گیری در بانک مرکزی

این مساله که تصمیمات در بانک مرکزی باید به چه صورت اتخاذ شوند و چه کسانی در این تصمیم‌گیری‌ها باید نقش داشته باشند، از مسائل اساسی است. تعیین اینکه در بانک مرکزی چند هیات یا شورا باید وجود داشته باشند، هر هیات چه نقشی داشته باشد، رای‌گیری با اکثریت آرا باشد یا با اجماع، آرای مخالف نوشته شوند و... از موضوعات مهمی است که در اصلاح ساختار آن بسیار مهم هستند.

6- نقش بانک مرکزی در خصوص نظارت بر بانک‌ها

یکی از تحولاتی که در دهه 1990 در انگلستان و به دنبال آن در بسیاری از کشورهای دیگر رخ داد عبارت بود از جدا کردن نظارت بر بانک‌ها از بانک مرکزی، تجمیع نظارت بر بانک‌ها، بیمه و در نهایت ایجاد یک مرجع نظارتی واحد در خارج از بانک مرکزی. هر چند این تجربه در برخی کشورها موفق نبود و مشاهده شد که بعد از بحران مالی سال 2008 بسیاری از کشورها از آن عدول کردند، اما در ایران هستند کسانی که به دنبال ایجاد مرجع نظارتی واحد هستند و از جدا شدن نظارت بر بانک‌ها از بانک مرکزی دفاع می‌کنند.

7- رابطه بانک مرکزی با سایر بازارهای مالی

آیا اگر بازار سرمایه با رکود مواجه است، بانک مرکزی و بازار سرمایه باید با تغییر نرخ‌های خود یا با تزریق سرمایه به کمک آن بیایند؟ آیا بانک مرکزی باید در بازار بیمه نقش داشته باشد؟ آیا رئیس‌کل بانک مرکزی باید در شورای بورس حضور داشته باشد؟ آیا در فرآیند انتشار اوراق مشارکت باید بانک مرکزی نقش ناظر را ایفا کند یا سازمان بورس یا هر دو و پرسش‌هایی نظیر این در تجدید ساختار بانک مرکزی بسیار جدی است.

در این رابطه نیز در ایران بحث‌ها و کشمکش‌های جدی وجود داشته است و در بسیاری از موارد این بحث‌ها با مصالحه‌هایی میان وزیر اقتصاد و رئیس‌کل بانک مرکزی حل شده‌اند؛ اما این مصالحه‌ها گاه مبتنی بر توازن قدرتی بوده‌اند که پایدار نبوده است. از این‌رو تمایل به تغییر همواره احساس می‌شود.

به فهرست این مسائل می‌توان بیش از اینها افزود. اما در اینجا برای جلوگیری از طولانی‌شدن مطلب از ذکر آنها خودداری می‌کنیم. آنچه از ورای این بحث‌ها به نظر می‌رسد این است که ظاهراً هیچ‌یک از گروه‌های ذی‌نفعی که در پی تغییر ساختار بانک مرکزی هستند، توان آن را ندارند که به تنهایی از عهده این امر برآیند و در نهایت، تغییر ساختار بانک مرکزی نیاز به ائتلافی از گروه‌های ذی‌نفع دارد. در این میان بانک مرکزی با دو گزینه روبه‌روست: همکاری با طرح نمایندگان مجلس که در بعضی موارد ساختارشکنانه به نظر می‌رسد و می‌تواند برخی بنیادهای اساسی ساختار نظام بانکی را با تحولات جدی مواجه کند یا همکاری با وزارت اقتصاد جهت پیش بردن طرحی جایگزین به جای طرح مجلس. البته بعید نیست این همکاری به بهای از دست رفتن بخشی از استقلال بانک مرکزی و پذیرش نفوذ بیشتر وزارت اقتصاد بر آن به دست آید. در این میانه بانک مرکزی انتخاب سختی را پیش رو خواهد داشت. زیرا هر یک از این دو گزینه نیازمند گذشتن از برخی خواسته‌های این بانک هستند. با این حال باید توجه داشت که در عالم واقعیت -برخلاف عالم آرمان‌ها- مزایا بدون هزینه‌ها به دست نمی‌آید.