رژیم دولتی، برای ظهور دولتی جدید

بررسی مواد لایحه برنامه ششم نشان می‌دهد بیش از هر موضوعی ساماندهی وضعیت دولت حجیم و بدهکار و همچنین بهبود فضای کسب‌وکار کشور مدنظر قرار گرفته است. به نظر می‌رسد دولت یازدهم به دنبال آن است که با کوچک‌سازی حجم خود، قطع وابستگی بودجه به نفت، حل مشکل بدهی‌های دولتی، اصلاح نظام اداری و هدفمند کردن یارانه‌ها شکل جدیدی از یک دولت را ترسیم کند که تاکنون اقتصاد ایران کمتر به خود دیده است. در عین حال تلاش برای شفافیت در اقتصاد، امن کردن فضای کسب‌وکار، ساماندهی موسسات مالی، پرداخت مطالبات بخش خصوصی از دولت و در نهایت مهیا کردن ورود سرمایه‌های خارجی حاکی از این است که دولت یازدهم به دنبال ساختن فضای کسب‌وکاری متفاوت از آنچه است که تاکنون وجود داشته است.

بر این اساس، لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه پنج‌ساله ششم توسعه که اشاره شده در سه بخش اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است، در آخرین هفته اولین ماه زمستان به مجلس تقدیم شد تا در این مورد بررسی‌های نمایندگان آغاز و در صورت تایید آنها به قانون تبدیل شود. اما این لایحه 31‌ماده‌ای حاوی چه پیام‌هایی است؟

قطع وابستگی به نفت تا پایان برنامه ششم

در ماده یک این لایحه به قطع وابستگی بودجه به نفت تا پایان برنامه ششم اشاره و ذکر شده که برای تحقق صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی، اصلاح نظام درآمدی دولت و همچنین قطع وابستگی بودجه به نفت تا پایان برنامه ششم توسعه دو اقدام انجام شود؛ یکی ممنوعیت هرگونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی جدید در برنامه ششم‌ است و دیگری به توزیع عوارض‌های بخش‌هایی مانند مالیات بر ارزش ‌افزوده، عوارض آلایندگی، عوارض ارزش ‌افزوده گاز طبیعی و عوارض شماره‌گذاری خودروها برمی‌گردد.

از نکات قابل توجه در بخش توزیع عوارض‌ها که مرتبط با حوزه صنعت کشور محسوب می‌شود این است که اگر آلودگی واحدهای بزرگ تولیدی به بیش از شهرستان در یک استانی، سرایت کند، عوارض به نسبت شدت آلایندگی و جمعیت شهرستان‌های متاثر، با نظر شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان میان شهرستان‌های متاثر توزیع می‌شود. این شکل عوارض دادن به فراتر از استان‌ها هم تعمیم داده و عنوان شده اگر شهرستان‌های متاثر از آلودگی در چند استان واقع شده باشند، آن وقت این عوارض آلایندگی به استان‌های متاثر هم داده خواهد شد. البته به جز این ماده، در ماده 8 همین قانون هم دولت نسبت به آلایندگی‌های صنعتی این چنین واکنش نشان داده است: «تمامی دستگاه‌های اجرایی، بخش‌های خصوصی و تعاونی نهادهای عمومی غیردولتی برای طرح‌های عمده، مکلف‌اند نسبت به ارزیابی راهبردی محیط زیست و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی برنامه‌ها و طرح‌های خود بر اساس معیارهای پایداری محیط زیست اقدام کنند.»

توجه به صندوق توسعه در دوران ارزانی نفتی!

از نگاه خیلی از کارشناسان صندوق توسعه چون محلی برای مدیریت درآمدهای نفتی جهت سرمایه‌گذاری‌های جدید اقتصادی است بیشتر از آنکه در دوران افول درآمدهای نفتی کاربرد داشته باشد، در دوران اوج گرفتن درآمدهای نفتی می‌تواند در اقتصاد ایران نقش ایفا کند. به همین دلیل در لایحه احکام دائمی برنامه‌های توسعه که اخیراً دولت آن را آماده کرده و جزییات آن در رسانه‌ها منتشر شد، به احیای حساب ذخیره ارزی اشاره شده بود تا این حساب هم در کنار صندوق توسعه ملی مجدداً فعال شود. علت احیای آن از نگاه خیلی از کارشناسان پذیرفته شده است، چراکه با توجه به کاهش درآمدهای نفتی ایران در چند وقت اخیر ناشی از ارزانی نفت به نظر می‌رسد اقتصاد ایران بیشتر از صندوق توسعه ملی به حساب ذخیره ارزی‌ای نیاز دارد که بتواند در شرایط افزایش مشکلات مالی از آن حساب بهره ببرد. در واقع این حساب ذخیره ارزی می‌تواند محلی برای حفظ درآمدهای نفتی برای دوران کاهش درآمدهای دولت باشد. با این حال در برنامه ششم توسعه همچنان توجه ویژه به صندوق توسعه ملی دیده می‌شود. در ماده 2 لایحه برنامه ششم توسعه اشاره شده که سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال سوم برنامه 30 درصد تعیین می‌شود که سالانه حداقل دو واحد درصد به این سهم اضافه خواهد شد. در نظر گرفتن چنین سهمی برای صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در حالی است که طبق خوش‌بینانه‌ترین پیش‌بینی‌ها که البته از سوی اوپک اعلام شده قیمت نفت تا پنج سال آینده ممکن است از وضعیت نزولی بودن خارج شود و به 70 دلار برگردد.

از سوی دیگر دولت برای همین 30 درصد سهم از درآمدهای نفتی رو به افول صندوق توسعه هم این‌طور برنامه‌ریزی کرده است: «صندوق توسعه ملی مجاز است به طرح‌هایی که توسط سازمان‌های توسعه‌ای شامل ایدرو، ایمیدرو، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شرکت توانیر با مشارکت حداکثر 49 درصد با بخش غیردولتی در مناطق کمتر توسعه‌یافته سرمایه‌گذاری می‌کنند، تسهیلات ارزی پرداخت کند.» این پیشنهاد در ماده 5 لایحه برنامه ششم آمده است.

توجه به تسهیلات مالی خارجی و شفافیت در اقتصاد

یکشنبه 27 دی‌ماه، اولین روز اجرای برجام رئیس‌جمهوری ابتدا به مجلس رفت تا لایحه برنامه ششم توسعه و بودجه را به مجلس تقدیم کند و عصر همان روز در جمع خبرنگاران این چنین گفت: «من امروز صبح در مجلس و در جمع نمایندگان گفتم ما در شرایطی هستیم که به خاطر رکود و مشکلات اقتصادی نیازمند سرمایه‌ایم که چرخ اقتصاد کشور با سرعت مطلوب هشت درصد رشد اقتصادی با ورود سرمایه به حرکت درآید.» وی سپس بر اقدام همزمان دولت و بخش خصوصی برای جذب سرمایه خارجی اشاره و عنوان کرده بود: «کشور ما جاذبه‌های لازم برای سرمایه خارجی را دارد. اقتصاد ما دارای آرامش و ثبات است و در طول دو‌ونیم سال گذشته از عمر دولت شاهد ثبات و آرامش بوده‌ایم و دولت نشان داده که می‌تواند به وعده‌هایی که داده است عمل کند.» همین نگاه دولت در لایحه برنامه ششم توسعه هم وجود دارد.
در ماده 3 این لایحه اشاره شده که برای اصلاح و تقویت همه‌جانبه نظام مالی و همچنین تسهیل مبادلات مالی از طریق تامین منابع داخلی و خارجی، دستگاه‌های اجرایی و بانک‌های عامل موظف هستند در استفاده از تسهیلات مالی خارجی دو موضوع را رعایت کنند. شرط اول این است که تمامی طرح‌های دستگاه‌های اجرایی که از تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند با مسوولیت وزیر یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه و تایید شورای اقتصاد، باید دارای توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست‌محیطی باشند. در این شرط به صراحت اشاره شده که این طرح‌ها باید به تصویب شورای اقتصاد برسد. این در حالی است که تاکنون شورای اقتصاد جلسات منظمی نداشته و به همین دلیل به نظر می‌رسد برای محقق شدن این هدف دولت نیاز است که شورای اقتصاد نسبت به گذشته فعال‌تر شود. اما شرط دوم این موضوع شاید به خواسته سال‌های اخیر فعالان بخش خصوصی و کارشناسان برگردد که همیشه شفافیت در اقتصاد را مطالبه کرده‌اند. بر این اساس در صورت تصویب این ماده در مجلس، تمامی معاملات و قراردادهای خارجی که بیش از 10 میلیون دلار باشد، با رعایت قوانین مربوطه تنها از طریق مناقصه محدود یا بین‌المللی با درج آگهی در روزنامه‌های کثیرالانتشار و رسانه‌های الکترونیکی داخلی و خارجی انجام و منعقد می‌شود.

وعده امن کردن فضای کسب‌وکار

در کنار برنامه‌ریزی برای شفافیت در اقتصاد، به نظر می‌رسد دولت به مطالبه دیگر بخش خصوصی در مورد فضای کسب‌وکار توجه کرده و برای این کار پیشنهاد داده که الزامات ارتقای امنیت فضای کسب‌وکار تدوین و قانونی شود. در ماده 6 این لایحه اشاره شده است: «وزارت اقتصاد موظف است با هدف تضمین امنیت سرمایه‌گذاری و کارآفرینی در کشور جذب متخصصان، صیانت،‌ حفاظت و مقابله با اخلال در امنیت اشخاص و بنگاه‌ها و کاهش ریسک اجتماعی در محیط کسب‌وکار، با همکاری معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، وزارت اطلاعات، وزارت دادگستری و وزارت کشور الزامات ارتقای امنیت فضای کسب‌وکار را تهیه کند و به تصویب شورای عالی امنیت ملی برساند.»

اما توجه به بخش خصوصی در ماده‌های دیگر این لایحه هم قابل مشاهده است. در ماده 12 این لایحه هم اشاره شده که دولت برای مردمی شدن اقتصاد، گسترش زیرساخت‌های مورد نیاز برای خدمات تجارت خارجی و افزایش ترانزیت مجاز است سه اقدام انجام دهد. اول اینکه به سازمان بنادر و دریانوردی اجازه مشارکت با شرکت‌های معتبر بین‌المللی داده شده، دوم اینکه به این سازمان اجازه ارائه حمایت‌ها و مشوق‌ها داده شده و در نهایت اینکه ارائه خدمات کمک ناوبری هوایی و نشست و برخاست به صورت انحصاری برعهده شرکت فرودگاه‌های کشور خواهد بود. در ماده 13 نیز امتیاز ویژه‌ای برای ترغیب سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در بخش حمل ‌و نقل در نظر گرفته و اشاره شده که تمامی قوانین این نوع سرمایه‌گذاری، مشابه قوانین سرمایه‌گذاری در مناطق محروم تلقی می‌شود.

چاره‌اندیشی برای بحران بدهی دولت

حسن روحانی از همان زمان شروع به کار دولت یازدهم از بحران بدهی‌های دولت سخن گفته بود؛ بدهی‌هایی که از دولت سابق برای دولت یازدهم باقی مانده بود. از همان زمان تا دی‌ماه امسال هرچند ارقام متفاوتی از بدهی‌های دولتی مطرح می‌شد اما هرگز مقامی به صراحت رقم دقیق آن را بیان نکرده بود. در همین حال سوم دی‌ماه امسال بود که علی طیب‌نیا در قامت وزیر اقتصاد دقیق‌ترین رقم بدهی‌ها را این‌گونه اعلام کرد: «بدهی شرکت‌های دولتی با احتساب بدهی شرکت ملی نفت ۵۴۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده که ۳۸۰ هزار میلیارد تومان آن فقط مربوط به بدهی‌های دولت به سیستم بانکی است.» اما در لایحه برنامه ششم توسعه به نظر می‌رسد فکری برای آن 160 هزار میلیارد تومان بدهی دولت به بخش‌های غیربانکی شده است. آن‌طور که در ماده 4 این لایحه آمده است، تا پایان برنامه ششم توسعه، دولت مجاز است معادل کل بدهی‌های قطعی‌شده خود به اشخاص تا پایان سال 94 را از طریق انتشار اوراق بهادار تسویه کند. بر این اساس قرار است دولت به منظور تامین اعتبار لازم برای پرداخت‌های مرتبط با این اوراق بهادار پیشنهادی، هرساله ردیف خاصی را در لایحه بودجه سنواتی پیش‌بینی کند.
بر این اساس در صورت عدم تحقق یا عدم تکافوی اعتبار مصوب در بودجه سالانه، پرداخت‌های مربوط به اوراق بهادار منتشره در سررسیدهای معین از سوی وزارت اقتصاد از محل درآمد عمومی همان سال قابل تامین و پرداخت است. از نکات قابل توجه این اوراق این است که دولت مدعی شده با تصویب این قانون، اوراق بهادار پیشنهادی‌اش مصون از تورم بوده و معاملات این اوراق صرفاً در بازارهای متشکل اوراق بهادار تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار و با رعایت مقررات این بازارها مجاز است و معاملات آنها خارج از این بازارها ملغی است. در کنار این، در ماده 11 هم دولت پیشنهادی را برای پرداخت بدهی‌های شرکت ملی نفت مطرح کرده است: «دولت مجاز است از طریق بانک مرکزی، بدهی‌های ارزی شرکت ملی نفت به سیستم بانکی در سال‌های 87 تا 92 را به تدریج در سال‌های برنامه ششم از محل مازاد منابع نفت و گاز و وصولی‌های صادرات نفت خام و میعانات گازی پس از تحقق ردیف‌های درآمدی بودجه عمومی سنواتی و تسویه‌حساب بین وزارت نفت و دولت و پس از کسر سهم صندوق توسعه پرداخت کند.» حال بماند که اصلاً چقدر دولت می‌تواند در سال‌های آینده نفت بفروشد و چقدر می‌تواند درآمد نفتی از این طریق کسب کند که بعد با مازاد آن بدهی شرکت ملی نفت به سیستم بانکی پرداخت شود.

مصیبت بزرگ دولت فعلاً ادامه دارد

دوشنبه 26 مردادماه امسال علی طیب‌نیا، وزیر اقتصاد، روز واریز یارانه‌های نقدی برای دولت را «مصیبت عظما» توصیف کرده بود. حال برنامه‌ریزی دولت در برنامه ششم توسعه هم نشان می‌دهد که هرچند دولت بنا را بر این گذشته که نهایتاً پرداخت یارانه هدفمند شود اما حداقل تا چند سال پیش‌رو این طرح ادامه خواهد داشت. بر اساس ماده 9 این لایحه به دولت اجازه داده شده که قیمت حامل‌های انرژی را تا پایان سال 99 اصلاح و از منابع این اصلاح به صورت هدفمند برای افزایش تولید، اشتغال، حمایت از صادرات غیرنفتی، بهره‌وری، کاهش شدت انرژی، کاهش آلودگی هوا و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی از خانوارهای نیازمند و تامین هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری شرکت‌های مربوطه در چارچوب بودجه‌های سالانه اقدام لازم را انجام دهد. موضوع قابل توجه در هدفمند شدن پرداخت یارانه این است که دولت اشاره‌ای به کمک‌های نقدی نکرده تا در هر مقطع زمانی تصمیم‌گیری کند که حمایت‌های اجتماعی‌اش به چه شکل باشد. علاوه بر این، تامین هزینه‌های جاری دولت از راه اصلاح حامل‌های انرژی نیز خود می‌تواند متفاوت از آنچه باشد که تاکنون اجرا شده است. البته آن طور که تاکنون مقامات دولتی اعلام کرده‌اند منابع حاصل از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی تاکنون بیش از هر موضوعی صرف پرداخت یارانه‌های نقدی شده است و در واقع کمتر پولی باقی مانده که دولت بتواند صرف کاری دیگر کند. با این حال به نظر می‌رسد دولت برنامه‌های مختلفی برای یارانه‌های نقدی فعلی در سر دارد که البته حداقل چند سالی را برای تحقق آن اهدافش در نظر گرفته است.

تکالیف دولتی برای صداوسیما

از نکات قابل توجه دیگر لایحه برنامه ششم توسعه تکالیف دولتی برای صداوسیماست. اگر این قانون در مجلس تصویب شود سازمان صداوسیما مکلف می‌شود فهرست صدور مجوزها، تصدی‌های فرهنگی و هنری قابل واگذاری به بخش خصوصی و تعاونی را که تا پایان سال اول تعیین می‌شود در طول سال‌های برنامه ششم واگذار کند. همچنین طبق همین ماده 19 سهم و نحوه پرداخت حق پخش تلویزیونی مسابقات ورزشی، طبق آیین‌نامه‌ای که از سوی سازمان و وزارت ورزش و جوانان تهیه و تا پایان سال اول برنامه به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین خواهد شد.

اعلان جنگ به موسسات پولی غیرمجاز

شاید یکی از صریح‌ترین موضوع‌های مورد اشاره در لایحه برنامه ششم توسعه اعلان جنگ به موسسات پولی غیرمجاز باشد. آخرین آمارهای اعلام‌شده مسوولان بانک مرکزی مبین آن است که بیش از هفت هزار موسسه پولی غیرمجاز در کشور فعال‌اند که بیش از 12 هزار میلیارد تومان سپرده‌های مردم را در اختیار دارند. پس از هشدارهای پی‌ در پی مقامات دولتی و بانکی به این موسسات، این بار دولت در لایحه برنامه ششم توسعه به نظر می‌رسد که به دنبال این است که با قانونی کردن یکسری موارد بتواند پشتوانه مناسبی برای مقابله با این موسسات برای خود تدارک ببیند. در صورت تصویب ماده 23 لایحه برنامه ششم توسعه، بانک مرکزی می‌تواند در قبال موسسات اعتباری غیربانکی متخلف پنج اقدام انجام دهد. اعمال جریمه نقدی تا سقف حداکثر یک درصد آخرین سرمایه ثبت‌شده موسسه متخلف، اعمال محدودیت یا ممنوعیت توزیع سود، سلب حق رأی تمام یا برخی از سهامداران به طور موقت و اعمال ممنوعیت تملک سهام در بانک‌ها، لغو مجوز فعالیت و سلب صلاحیت حرفه‌ای مدیران عامل و اعضای هیات مدیره، پنج اختیار بانک مرکزی است. علاوه بر این، در همین ماده پیشنهادی بانک مرکزی موظف شده مقررات لازم درباره تعیین نسبت کفایت سرمایه، تعیین نحوه طبقه‌بندی دارایی‌ها و میزان ذخیره‌گیری مطالبات غیرجاری، تعیین نسبت‌های نقدینگی و تعیین حداقل الزامات ناظر بر نظام کنترل‌های داخلی را متناسب با استانداردهای بین‌المللی پس از تصویب در شورای پول عملی کند. در نهایت نیز نیروی انتظامی موظف شده حسب اعلام بانک مرکزی نسبت به توقف فعالیت یا تعطیل کردن شعبه یا موسسه متخلف اقدام کند.

توجه به نظام بیمه سلامت،‌ برنامه‌ریزی برای مقابله با بحران آب،‌ تلاش برای الکترونیکی کردن دولت، برنامه‌ریزی برای محور قرار دادن رشد بهره‌وری در اقتصاد، مکلف کردن وزارت فرهنگ برای تسهیل فرآیندهای صدور مجوز، بازنگری، کاهش ضوابط و مقررات محدودکننده تولید و نشر آثار فرهنگی و هنری، در نظر گرفتن یکسری تکالیف در راستای مرمت بناهای تاریخی و فرهنگی و احیای بافت‌های ارزشمند،‌ مکلف کردن دستگاه‌های اجرایی به اجرایی کردن سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر، در نظر گرفتن تکالیفی برای افزایش دقت و سرعت در ارائه خدمات قضایی و تحقق عدالت قضایی، مکلف کردن دستگاه‌های اجرایی و نیروهای مسلح به هماهنگی با وزارت امور خارجه در زمینه انجام اقدامات در حوزه روابط خارجی، موظف کردن کلیه دستگاه‌های اجرایی به سازماندهی و تقویت جایگاه سازمانی امور زنان و خانواده در دستگاه‌ها، مکلف کردن سازمان انرژی اتمی به تدوین طرح ملی مقابله با شرایط اضطراری نیروگاه‌ها و تاسیسات هسته‌ای برای تصویب در هیات وزیران از جمله موارد قابل توجه دیگر در لایحه برنامه ششم توسعه است.

در ماده پایانی این لایحه نیز اشاره شده که برای اجرایی کردن احکام این قانون و نظارت بر حسن اجرای احکام برنامه ششم، اول اینکه دولت گزارش‌های نظارتی سالانه برنامه را از سال دوم برنامه در چارچوب برنامه ششم توسعه و براساس اهداف اصلاح‌شده برنامه‌های بخش‌ها و فصول که تا پایان اردیبهشت‌ماه هر سال به تصویب شورای اقتصاد می‌رسد تنظیم می‌کند و این گزارش حداکثر تا پایان مردادماه هر سال به مجلس ارائه می‌شود. دوم هم اینکه تمامی آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی مورد نیاز این قانون از سوی سازمان مدیریت و با همکاری دستگاه‌های اجرایی دیگر تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.