مشاع مردم
شهرام اتفاق از راهکار اوستروم برای مدیریت منابع مشاع می‌گوید
هفتم آگوست سالروز تولد الینور اوستروم، تنها زن برنده جایزه نوبل اقتصاد است. زنی که تلاش‌های بسیار زیادی در زمینه مدیریت پایدار و صحیح منابع مشترک و مشاع انجام داد و به واسطه همین تلاش‌ها بود که در سال 2009 بزرگ‌ترین جایزه اقتصاد را برنده شد. در رابطه با راهکارهای پیشنهادی اوستروم در خصوص مدیریت منابع مشاع، گفت‌وگویی را با شهرام اتفاق، پژوهشگر حوزه اقتصاد محیط زیست، انجام دادیم. او معتقد است که برخلاف هیوم، اوستروم بر این باور بود که این امکان وجود دارد که با اتکا به نهادها، بتوان مشاعات و منابع طبیعی را در مالکیت اشتراکی ذ‌ی‌نفعان آن نگه داشت و از مزایای نوعی حکمرانی غیررسمی محلی و توافقی بهره جست.
♦♦♦
هفتم آگوست سالروز تولد الینور اوستروم، اقتصاددان مطرح آمریکایی و تنها زن برنده نوبل اقتصاد است. دستاورد اوستروم چه بود که او را مستحق دریافت جایزه نوبل کرد؟
الینور اوستروم نخستین بانوی برنده جایزه نوبل است که در سال 2009 موفق به کسب این موفقیت شد. کار برجسته اوستروم، دستاوردهای پژوهشی او درباره نحوه اداره منابع مشاع بود.
موضوع اداره منابع مشاع چیست؟
یک منبع مشترک مانند یک دریاچه را در نظر بگیرید. همه افراد محلی که به نوعی از این دریاچه بهره‌برداری یا ارتزاق می‌کنند، ذ‌ی‌نفعان آن دریاچه محسوب می‌شوند. چگونگی حفاظت از این دریاچه و چگونگی بهره‌برداری از منابع آن نیاز به نوعی سازماندهی دارد. مثلاً عملیات صید آبزیان باید در فصولی ممنوع شود تا امکان تولیدمثل و رشد مجدد آنها فراهم شود. گونه‌های مختلف آبزیان برنامه تولیدمثل و رشد متفاوتی دارند یا به زبان فنی، تابع رشد بیولوژیک آنها متفاوت است. برخی از ابزارهای صید، به اجزای دیگر اکوسیستم آسیب می‌رساند و بنابراین باید ممنوع شود. از این‌رو، عملیات صید آبزیان باید از حیث «زمان‌های مجاز برای صید»، «مقدار مجاز برای صید» و «شیوه مجاز برای صید» در چارچوب یک سازوکار کنترل شود. مناقشه بر چگونگی این سازوکار است.
پیش از اوستروم چه اقتصاددانانی در حوزه مشابه فعالیت داشتند و نتیجه دستاوردهای آنها چه بود؟
احتمالاً دیوید هیوم نخستین اندیشمندی بوده است که بحث بر سر اینکه مدیریت یک منبع مشاع و مراقبت از آن چگونه و توسط چه کسی باید انجام شود را در اثر مشهورش به نام «رساله‌ای درباره طبیعت آدمی» در قرن هجدهم مطرح کرده بود. هیوم ضمن بررسی نقش «مالکیت شخصی»، «قدرت سیاسی» و «نهادهای غیررسمی» در مدیریت و حفاظت از منابع مشاع، تنها دو راهکار را عملی دانسته بود: راهکار نخست هیوم برای حل مشکل منابع طبیعی مشاعات، ایجاد نظام مالکیت بود. هیوم از پدیده «کمیابی» سخن گفته بود و آن را با نیازهای نامحدود انسان مقایسه کرده بود و مالکیت را راهکاری برای مراقبت و حفاظت از منابع می‌دانست. به‌طوری که با طرح یک فرض محال، چیزی به این مضمون گفته بود که حتی «اگر جوّ زمین آن‌قدر آلوده شود که هوای پاک محدود و کمیاب شود، قطعاً قواعدی برای استفاده از هوای پاک هم وضع می‌شود. بنابراین، هرچه از وفور به سمت کمیابی محدود پیش می‌رویم، قواعد مالکیت باید وارد کار شوند». البته آن فرض اغراق‌آمیز و اوضاع به ظاهر ناممکنی که هیوم از آن سخن می‌گفت، سرانجام ممکن شد و روزگارِ فراوانی آب و هوا پایان یافت. راهکار دوم هیوم، توسل جستن به نظام حکمرانی و قدرت سیاسی بود. به‌زعم هیوم، رویکرد عملی دیگری که می‌توانست برای حل و فصل مناقشات بر سر منابع طبیعی و مشاعات به خدمت گرفته شود، اتکا بر قدرت سیاسی و نظام حکمرانی است. هیوم درباره صورتِ مساله و راهکارش نوشته بود: «دو همسایه می‌توانند برای زهکشی علفزاری که میانشان مشترک است به توافق برسند؛ چون برای آنها آگاهی از مقصود یکدیگر آسان است؛ و هر کدام باید دریابند که نتیجه مستقیم قصور از انجام دادن نقش و سهم خود در حکم رها کردن کل کار است. اما به سختی ممکن است، و در واقع ناممکن است که هزار نفر برای چنان کاری توافق کنند؛ چون برای آنها دشوار است که طرحی چنان پیچیده را تنظیم کنند و حتی اجرای آن دشوارتر است؛ حال آنکه هرکدام بهانه‌ای می‌جوید تا خود را از زحمت و هزینه برهاند و کل بار را بر دوش دیگران خواهد نهاد. جامعه سیاسی این دو ناملایمات را به سرعت علاج می‌کند. حاکمان در می‌یابند که در منفعت هر بخش از رعایایشان منفعتی بی‌واسطه نهفته است. آنها برای ترسیم طرحی در زمینه ارتقای آن منفعت به مشورت کسی جز خودشان نیاز ندارند. و از آنجا که نقص در هر بخش از
اجرا[ی قوانین]، ولو با واسطه، با نقص کل آن پیوند دارد، آنها از آن نقص جلوگیری می‌کنند، چون هیچ منفعتی، اعم از بی‌واسطه یا بعید، در آن نمی‌یابند.» در واقع هیوم با طرح این مسائل، موضوع مدیریت منابع مشترک و مشاع را پیش می‌کشد و می‌کوشد تا راهکارهای متفاوتی را برای حل آن معرفی و امکان‌پذیری آن را مطرح کند.
این راهکارهایی که هیوم از آنها سخن می‌گوید چیست؟
هیوم سه راهکار را برای مدیریت این منابع معرفی می‌کند: (الف) مالکیت شخصی، (ب) نظام حکمرانی و (ج) توافق ذ‌ی‌نفعان. راهکار (ج) شامل اتکا بر قدرت سیاسی و نظام حکمرانی، در شرایطی که راهکار (الف) غیرعملی باشد، واقع‌بینانه‌ترین گزینه مورد وثوق هیوم شناخته می‌شود. هیوم راهکار (ج) را چندان عملی نمی‌داند.
هیوم خود واقف بود که انسان‌هایی که حکومت را تشکیل داده‌اند، مبرا از نقایص انسانی نیستند، اما در دستگاه نظری هیوم، صدق این فرضیه پیشاپیش مبرهن انگاشته می‌شد که احتمالاً این افراد در قالب حکومت و در کنار یکدیگر، مبدل به «واحد مرکبی» می‌شوند که تا حد زیادی مصون از خطاها و نقایص خواهند بود.
شاید عجیب‌ترین وجه آرای هیوم درباره نظام حکمرانی در قرن هجدهم و در دوران مرکانتالیسم، خوش‌باوری او درباره خلوص و پاکدامنی دستگاه سیاسی بود. آنچنان که جرج کلسکو درباره این ساده‌انگاری هیوم در باب قدرت سیاسی گفته بود: «مشکل [در تئوری هیوم] در اینجاست که حکمرانان هم، چون انسان هستند، در معرض سوءاستفاده از قدرت در جهت منافع خودشان قرار دارند.»
آیا اوستروم هم، راهکارهای هیوم را قبول داشت؟
اندیشه الینور اوستروم، نزدیک به سه قرن پس از هیوم متولد شد. طی این سه قرن، نظریه‌های گوناگونی پدیدار شدند که هر کدام به نسبت‌های متفاوتی از سه راهکار (الف)، (ب) و (ج) حمایت یا انتقاد می‌کردند. از یک‌سو نگرانی‌هایی درباره طمعِ بازیگران «بازار» به مصرف حریصانه یا نامتوازن از منابع مشترک وجود داشته است و درباره صیانت از آن منابع مشترک در راه‌حل‌های «بازاری» ابراز بدگمانی شده بود و از سویی دیگر وجود ناخشنودی از سیطره دولت بر منابع مشاع و ناخرسندی از ناکارآمدی، بی‌انگیزگی یا منفعت‌طلبی‌های سیاستمداران، دیوانسالاران و صاحب‌منصبان دولتی در این فقره، راه‌حل «دولتی» را بدفرجام‌تر از راه‌حل‌های «بازاری» می‌شناخت. اوستروم نظریه‌پردازی بود که بر منزلت راهکار سومی که هیوم آن را غیرعملی می‌دانست، (یعنی راهکار ج) پافشاری کرد. راهکار میانی که ممکن است بسیار کارآمدتر از دو راه‌حل پیشین (الف و ب) باشد. به اعتبار آرای اوستروم، این امکان وجود دارد که با اتکا به نهادها، بتوان مشاعات و منابع طبیعی را در مالکیت اشتراکی ذ‌ی‌نفعان آن نگه داشت و از مزایای نوعی حکمرانی غیررسمی محلی و توافقی بهره جست.
نسخه پیشنهادی الینور اوستورم برای مدیریت منابع مشاع چیست و چه تفاوتی میان نظریات او با نظریه‌پردازان قبلی وجود داشت؟
اوستروم و همکارانش تلاش کردند تا نمونه‌های موفق از مدیریت منابع مشاع توسط ذ‌ی‌نفعان را شناسایی و طبقه‌بندی کنند. نمونه‌هایی از چراگاه‌های مشترک، ماهیگیری در منابع آبی مشترک، جنگل‌ها و سایر منابع مشترکی که به مدت طولانی تحت مدیریت مسالمت‌آمیز ذ‌ی‌نفعان بودند. اینها شامل مواردی خارج از دوگانه «دولت» و «بازار» بودند. نمونه‌هایی از نوعی «مالکیت اشتراکی» که اداره آنها نه متکی به مالکیت شخصی بود و نه دولت و مراجع سیاسی نقشی در مدیریت یا مراقبت آن ایفا می‌کردند. اوستروم در کتاب مشهورش تحت عنوان «فهم تنوع نهادی» در این باره گفته بود: «ابتدا سعی کردیم قواعد خاص استفاده‌شده برای این سیستم‌ها را از یک نهاد پایدار برای مدت زمان طولانی‌ای که باقی‌مانده است شناسایی کنیم.» به سخن دیگر، آنها وجوه مشترک میان این نمونه‌های موفق را استخراج کردند و کوشیدند تا آن را طبقه‌بندی و تئوریزه کنند. در نتیجه، «خصوصیات ترتیبات نهادی پایدار مرتبط با مالکیت منابع مشاع» در این هشت بند خلاصه شد:
1- تعریف واضحی از مرزها و حدود بهره‌برداری
2- توازن متناسب بین سود و هزینه برای ذ‌ی‌نفعان
3- ترتیبات انتخاب جمعی که منجر به مشارکت حداکثری صاحبان منابع در فرآیند تصمیم‌گیری شرکت درباره آن منبع می‌شود.
4- نظارت و پاسخگویی به ذ‌ی‌نفعان
5- مجازات طبقه‌بندی‌شده
6- سازوکار و قواعد حل و فصل اختلافات و درگیری میان ذ‌ی‌نفعان
7- به رسمیت شناختن نهاد «مدیریت منابع مشاع توسط ذ‌ی‌نفعان» از سوی مراجع دولتی و سیاسی
8- سازماندهی پیشرفته‌تر و چندلایه‌ای برای منابع مشترک بزرگ‌تر و مشارکت سرمایه‌گذاران بیرونی.
اوستروم با کمک پژوهشگران دیگری مانند جیمز واکر و روی گاردنر مدل مفهومی از این یافته‌ها را بنا کردند و نام «چارچوب توسعه و تحلیل نهادی» را بر آن نهادند. دستاورد بزرگ اوستروم و همکارانش، رسمیت بخشیدن به راهکار سوم، یعنی امکان «حکمرانی محلی توسط ذ‌ی‌نفعان» در غیاب دولت و مالکیت شخصی بود. راهکاری که 300 سال پیش از این، هیوم آن را غیرعملی می‌پنداشت.
الینور اوستروم یکی از پژوهشگران پیشرو در حوزه کشاورزی پایدار و مدیریت منابع طبیعی بود، نتایج مطالعات او چه کمکی به فعالان در زمینه اقتصاد محیط زیست کرده است؟
مفهوم «مشاع» به ویژه با افزایش درک ما از اهمیت اکوسیستم، در گذر زمان دستخوش تغییراتی شده است. جو کره زمین، یا فعل و انفعالات و آثار اکوسیستمی جنگل‌ها، نمونه‌هایی از «مشاعات محیط زیستی» هستند. ما شاید بتوانیم زمین جنگل را به مالکیت اشخاص دربیاوریم. اما کارکردهای اکوسیستمی یک جنگل در چرخه اکوسیستم، جو بالای آن زمین، و هوای مشترکی که تنفس می‌کنیم قابل واگذاری نیستند. شما ممکن است دریاها را تقسیم‌بندی کنید و به مالکیت اشخاص دربیاورید. اما اگر یکی از مالکان، در بخش متعلق به خودش، موادی در آب بریزد که منجر به نابودی جلبک‌ها و ماهیان و سایر جانداران دریا شود، کل اکوسیستم دریا به‌صورت یکپارچه به خطر می‌افتد. بنابراین یک بخش مشاع و غیرقابل واگذاری در این «مشاعات محیط زیستی» وجود دارد. سفره‌های آب زیرزمینی نیز مشاع هستند. اگر مالکان روی سطح زمین، پسماندهای شیمیایی خودشان را بر روی زمین متعلق به خودشان تخلیه کنند، این پسماندها قادرند تا کل سفره‌های آب زیرزمینی را آلوده کنند. اجزای اکوسیستمی جنگل‌ها، دریاها یا سفره‌های آب زیرزمینی، نمونه‌ای از «مشاعات محیط زیستی» هستند.
صاحب‌نظرانی مانند «گوستاو دو مولیناری» بر این باور بودند که واگذاری مالکیت کلیه منابع عمومی به مالکان شخصی راهگشای حل همه مسائل خواهد بود. آنچنان که به توصیف جفری هاجسن، «والتر بلاک (1989) پیشنهاد داد که جو زمین را با پرتوهای لیزر حصارکشی کنند تا حدود مالکیت خصوصی در این عرصه مشخص و اجرایی شود».
تردیدی نیست که ما هم شریک نگرانی‌های مولیناری و بلاک درباره خطرات و زیان‌های ناشی از سیطره دولت و دستگاه سیاسی بر منابع مشترک هستیم. اما پیچیدگی‌های فنی مربوط به حوزه «مشاعات محیط زیستی»، ورای حدود تصورات مولیناری و بلاک هستند و وجود این پیچیدگی‌ها به منزله این است که مالکیت شخصی بر این منابع نمی‌تواند راهگشای صیانت از این منابع باشد یا واگذاری مالکیت آن مشاعات به مالکان خصوصی، دست‌کم مستلزم وجود قیودی بر مالکیت خواهد بود. مثلاً شما در برخی نقاط دنیا می‌توانید بخشی از یک جنگل را بخرید. اما کاربری آن تعریف‌شده و محدود به قیودی است. اما مقید کردن مالکیت شخصی مالکان خصوصی، از این ظرفیت برخوردار است تا بر سیطره دولت و دستگاه سیاسی بر منابع مشترک بیفزاید. آنچنان که به وفور شاهد صدور مجوزهای دولتی برای تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی یا کوه‌ها یا جنگل‌ها هستیم. مجوزهایی که در بسیاری از موارد، حاصل زدوبند با دولت است. در غالب این موارد، عامل اصلی در زمین‌خواری، کوه‌خواری یا جنگل‌خواری‌های مورد اشاره، فساد یا ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی هستند.
اینجاست که اهمیت راهکار اوستروم پدیدار می‌شود: تمشیت امور از طریق راهکار میانه‌ای مانند «نهادهای غیررسمی» به منزله توافقی میان ذ‌ی‌نفعان و بدون دخالت دولت در بین دو راه‌حل «دولتی» و «بازاری».
در هفته‌های اخیر با حواشی مربوط به واگذاری بخش‌هایی از قله دماوند موج گسترده‌ای از اعتراضات و تحلیل‌ها درباره این اقدام مطرح شد. آیا از نظر علم اقتصاد سیاسی، دولت مالک منابع طبیعی مشاع است؟
منابع مشترک سرزمینی مانند قله دماوند، دریاچه ارومیه، دریاچه گاوخونی، زاینده‌رود و نظایر آنها متعلق به همه ذ‌ی‌نفعان این سرزمین است و نه‌تنها دولت‌ها کارنامه موفقی در نگهبانی و صیانت از این منابع نداشته‌اند، بلکه در بسیاری از موارد خود عامل تخریب این منابع بوده‌اند. کار پژوهشی انجام‌شده در فوریه 2019، درباره خشک شدن دریاچه ارومیه، که توسط گروه کارشناسی بهرام خزائی، سینا خاتمی، سیدحامد آل‌محمد، لیدا رشیدی، چانگ‌شان ووُ، کاوه مدنی، زهرا کلانتری، جرجیا دستونیو و امیر آقاکوچک انجام شده بود؛ حامل این پیام مهم بود که به احتمال زیاد، تغییر اقلیم، نقش مهمی در خشک شدن دریاچه ارومیه نداشته است و فعالیت‌های انسانی درون‌حوزه‌ای و افزایش بی‌رویه مساحت زمین‌های کشاورزی و وضعیت پوشش گیاهی در بالادست این دریاچه، از دلایل اصلی و محتمل این فاجعه زیست‌محیطی است؛ جایی که «مدیریت ذ‌ی‌نفعان محلی بر منابع مشاع» به رسمیت شناخته نمی‌شود و دولت همه‌کاره، مدیریت این منابع را بر عهده می‌گیرد. پیام روشن این گزارش، ناکارآمدی دولت‌ها و شکست کالای عمومی است.
چرا در نهایت بهتر است مدیریت دارایی مشاع را به خود مردم سپرد؟
اگر بخواهیم به زبان اوستروم پاسخ این پرسش را بدهیم، باید به سه فرض اساسی کسانی را که مخالف واگذاری مدیریت دارایی مشاع به خود مردم، یعنی ذ‌ی‌نفعان یا همان بهره‌برداران هستند، این‌طور تعریف کنیم:
فرض اول- اینکه ذ‌ی‌نفعان یک منبع مشترک، قادر نیستند تا از وسوسه شدن در برابر برداشت بیشینه از منابع مشترک خودداری کنند.
فرض دوم- اینکه به سادگی می‌توان قواعدی را طراحی کرد که بر انگیزه بهره‌برداران در برداشت از منابع اثر بگذارد.
فرض سوم- مفروض دانستن ضرورت وجود یک مدیریت مرکزی.
اوستروم بر ضرورت تغییر نگرش ما، چه درباره کارگزاران دولتی، و چه درباره ذ‌ی‌نفعان (بهره‌برداران) محلی تاکید داشت و گفته بود که «نباید، تمام مقامات دولتی به عنوان انسان‌های بدون خطا و تمام بهره‌برداران محلی به عنوان انسان‌های گناهکار فرض شوند. همچنین نباید تصور شود که مقامات دولتی تمام اطلاعات لازم برای مدیریت سیستم‌های پیچیده پویا را در دست داشته و تمام بهره‌برداران محلی، افراد ناآگاه و جاهلی هستند. در واقع ممکن است مبنای اطلاعاتی مقامات دولتی ضعیف‌تر از اطلاعات افراد محلی باشد که سالیان متمادی از منبعی بهره‌برداری کرده‌اند و از تمام ویژگی‌ها و جزئیات آن آگاه هستند.»
