واهمه از شفافسازی
محمود باغجری از ضرورت افشای اطلاعات نهادهای شفافیت‌گریز کشور می‌گوید
محمود باغجری می‌گوید: باید تمامی ارکان حاکمیت به این نتیجه برسند که اجرای این قانون بسیار مهم و حیاتی است از این‌رو به عنوان یک هدف اجرایی قانون شفافسازی مالی را در دستور کار قرار دهند.
طی سال‌های گذشته دولت و مجلس تلاش کردند تا قانون «شفافیت شرکت‌های شبه‌دولتی» تصویب و اجرایی شود اما به علت نبود ضمانت اجرایی در میدان عمل موفق نبود. اکنون طرح «تشدید مجازات عدم شفافیت صورت‌های مالی» در مجلس مطرح شده است با توجه به این مساله آیا مجلس با اجرای طرح تشدید مجازات عدم شفافیت موفق خواهد شد مدیران نهادهای عمومی را وادار به افشای اطلاعاتشان کند؟ آیا قانون قبلی افشای اطلاعات نهادهای شبه‌دولتی شکست خورد؟ چه ضمانت اجرایی وجود دارد که این طرح به سرنوشت قانون قبلی دچار نشود؟ برای پاسخ به این سوالات با محمود باغجری استاد دانشگاه شهید بهشتی به گفت‌وگو پرداختیم.
♦♦♦
گفته می‌شود یکی از دلایل نابسامانی اقتصادی کشور عدم شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی و طفره رفتن مدیران نهادهای بزرگ کشور از افشای اطلاعاتشان است. با توجه به این امر افشای اطلاعات اقتصادی کشور و شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی یا شبه‌دولتی در شرایط فعلی با توجه به وضعیت بحرانی اقتصادی کشور چقدر ضرورت دارد؟
موضوع شفافیت مالی شرکت‌های شبه‌دولتی سابقه‌ای به درازای تاریخ دارد و همواره صاحبان قدرت در برابر شفافیت‌های مالی مقاومت کرده‌اند. اگر بخواهم مصداقی‌تر صحبت کنم، به عنوان مثال شاهان قاجار در مقابل هرگونه شفافیت‌سازی مقاومت می‌کردند و جهت پنهان‌کاری از هیچ‌گونه کاری نیز پرهیز نداشتند و حتی دست به خونریزی می‌زدند که مصداق بارز آن کشتن امیرکبیر است که سعی داشت وضعیت مالی دربار و نهادهای وابسته به آن را کنترل کند و به عبارت دیگر شفافیت مالی برقرار سازد. بنابراین موضوع گفت‌وگوی امروزمان سابقه‌ای طولانی دارد. نکته بعدی که به نظرم اهمیت دارد، اهمیت شفافیت مالی در تمامی زمان‌ها و برای تمامی شرکت‌هاست. نباید این‌طور تلقی کرد که چون الان وضعیت اقتصادی کشور شرایط سختی را دارد تجربه می‌کند، باید به این موضوع رسیدگی کرد. بلکه تاکید من بر این است که این موضوع همیشه باید به عنوان یک امر مهم و جدی پیگیری شود و باید به عنوان یک خواست عمومی مورد مطالبه قرار گیرد. مطمئناً در شرایط و وضعیت نامساعد اقتصادی همچون این روزهای سخت اقتصادی و تشدید تحریم‌ها، این مطالبه باید جدی‌تر مطرح و دنبال شود.
در خصوص ابلاغ قانون جدید لازم است شرحی از مراحل قانونگذاری خدمتتان عرض کنم. طبق قانون همه شرکت‌های شبه‌دولتی موظف هستند گزارش مجموع مالکیت مستقیم و غیرمستقیم تمامی شرکت‌های تابعه و وابسته خود را در بازار تولید کالا و خدمات، هر شش ماه یک‌بار به شورای رقابت ارسال کنند.
منتها با این قانون عملاً اتفاق خاصی نیفتاد، بنابراین مجموع اتفاقات و مباحث به سمتی رفت که مجلس در سال 93 قانون شفافیت شرکت‌های شبه‌دولتی را تصویب کرد که بر مبنای این قانون شرکت‌ها موظف بودند همه اطلاعات مالی خود را به بورس ارائه کنند و قرار بود اطلاعات مالی این شرکت‌ها روی سامانه کدال قرار گیرد. بررسی‌های بورس نشان داد که در مجموع 19 هزار شرکت شبه‌دولتی وجود دارد که اطلاعات آنها در دست نبود. در قانون جدید شش ماه به شرکت‌ها مهلت داده شده بود که گزارش‌های مالی‌شان را ارائه کنند. منتها پس از گذشت دو سال هیچ شرکت شبه‌دولتی عملاً این قانون را اجرا نکرد. این اتفاقات منجر به این شد که مجلس در اوایل سال 1395 سه ضمانت اجرایی برای آن وضع کند. این موارد به این شرح هستند؛
1- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از این پس حق ندارد اسناد مالی شرکت‌های شبه‌دولتی را که از سازمان بورس مجوز ندارند، ثبت کند.
2- بانک مرکزی باید حساب‌های بانکی شرکت‌هایی را که گزارش‌های مالی خود را به بورس نداده‌اند، ثبت کند.
3- مدیران شرکت‌های شبه‌دولتی که اطلاعات خود را منتشر نمی‌کنند طبق قانون مجرم شناخته می‌شوند.
همان‌طور که مشاهده می‌شود سیر وضع قوانین به نحوی است که سختگیری بر اجرای این قانون بیشتر شده است و هدف قانونگذار اجرای موفق این قانون است. واقعاً با الزامات سه‌گانه فوق به نظر می‌رسد در صورت عزم راسخ در اجرای این قانون، این قابلیت وجود داشته باشد.
افشای اطلاعات نهادهای عمومی غیردولتی چه مزایای اقتصادی دارد و چقدر در جریان تولید و توزیع ثروت ملی، افزایش درآمدهای مالیاتی کشور و مقابله با فساد و... اثرگذاری دارد؟
برای پاسخ به این پرسش باید جایگاه این شرکت‌ها در اقتصاد ایران را بیشتر بشناسیم. بنابراین من ابتدا در این خصوص توضیحاتی ارائه می‌دهم. اگر اشتباه نکنم، حدود 40 درصد از تولید ناخالص ملی کشور مشمول مالیات نمی‌شوند و همچنین حدود 20 تا 25 درصد به عنوان اقتصاد زیرزمینی مشغول به فعالیت هستند که عملاً مالیاتی پرداخت نمی‌کنند. بنابراین حدود 60 درصد تولید ناخالص ملی در ایران مالیات نمی‌دهند. از این‌رو با یک حساب سرانگشتی، درآمدهای مالیاتی کشور پتانسیل رشد 100درصدی را دارد. این میزان رشد به شدت می‌تواند بر قدرت توزیع درآمدی دولت کمک کند. باید بدانیم که درآمد حاصل از مالیات کشور حدود 105 هزار میلیارد تومان است. از این‌رو با افزایش دوبرابری، می‌توان به آرزوی دیرین اقتصاد کشور، یعنی بستن چاه‌های نفت یا وارد نکردن درآمدهای حاصل از صادرات نفت به اقتصاد و پس‌انداز آنها برای نسل‌های آتی نیز کمک شایانی کند.
اعداد بالا خود گویای بزرگی اقتصاد غیررسمی و همچنین نهادهای شبه‌دولتی هستند. همچنین دقت فرمایید که طبق بررسی‌های بورس، حدود 19 هزار شرکت وجود دارد که در طبقه شبه‌دولتی گنجانده می‌شوند و جالب است که درباره این شرکت‌ها تقریباً هیچ‌گونه اطلاعات شفافی وجود ندارد. بنابراین شفافسازی درباره این نوع شرکت‌ها، مهم و ضروری است.
در دیگر کشورها با چه ابزارها یا مکانیسم‌هایی نهادهای عمومی تن به افشای اطلاعات و انتشار صورت‌های مالی‌شان می‌دهند؟
پاسخ به این پرسش بسیار سخت و ثقیل است چراکه به نظرم تمامی عوامل فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، قانونگذاری، اجرای قانون، مطالبه‌گری مردم و رسانه‌ها و... بر این موضوع تاثیرگذار است. در کشورهای پیشرفته یکی از اصول بنیادین حکمرانی، شفافیت در تمامی موضوعات است. در این کشورها یک فرد عادی می‌تواند حقوق نمایندگان مجلس و سایر دولتمردان را بداند و به آنها دسترسی داشته باشد. به عنوان مثال در همین روزها حقوق نیکی هیلی، سفیر آمریکا در سازمان ملل و همچنین تمام تسهیلات و کارت‌های اعتباری که ایشان از سیستم‌های بانکی گرفته بود برای همگان عیان شد. جالب است حتی حقوق آتی ایشان در صورتی که در بخش خصوصی کار کند نیز پیش‌بینی شده بود.
بنابراین اصل مسلط بر کشورهای پیشرفته، شفافسازی است. برای رسیدن به این موضوع، جرائم بسیار سنگینی علیه کسانی که از افشای اطلاعات خودداری می‌کنند وضع شده است و در عمل نیز این جرائم عمل می‌شود. همه سختگیری این کشورها در گرفتن مالیات را شنیده‌ایم. رئیس‌جمهور قبلی آمریکا یعنی اوباما دو چیز را به عنوان موارد قطعی مطرح می‌کردند؛ مرگ و مالیات. خود این موضوع نشان می‌دهد که در این کشورها روی موضوعاتی از این قبیل به هیچ‌وجه شوخی ندارند و با تمام قاطعیت برخورد می‌شود.
هر زمان موضوع افشای صورت‌های مالی نهادهای عمومی غیردولتی یا شبه‌دولتی مطرح شده کارشناسان معتقدند این کار عملیاتی نمی‌شود و حتی گفته شد قانونی که در این زمینه تصویب شد بیشتر به رویا می‌ماند و در عمل موفق نخواهد شد و همین اتفاق هم رخ داد. چرا با توجه به خواسته دولت و مجلس؛ نهادهای عمومی غیردولتی کشور خود را موظف به افشای اطلاعاتشان نمی‌دانند؟
در ایران اگرچه گام‌های مثبتی برداشته شده است اما هنوز فاصله زیادی تا وضعیت مطلوب وجود دارد. باید به این موضوع اعتراف کرد که شرکت‌های شبه‌دولتی یا نهادهای عمومی به قوانین وضع‌شده خیلی توجهی نمی‌کنند و معمولاً از ساختار قدرتی برخوردار هستند که خود را ایمن می‌پندارند. همچنین می‌توان این سوال جدی را مطرح کرد که مگر در اصلاحیه اصل 44 قانون اساسی تاکید نشده بود که خیلی از این شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی باید به بخش خصوصی واگذار شوند پس چرا یا واگذار نشده‌اند یا به نحوی واگذار شده‌اند که عملاً به نظر می‌رسد اتفاقی نیفتاده است و گویی این شرکت‌ها واگذار نشده‌اند. بنابراین موضوع عدم ضمانت اجرایی قوانین در ایران موضوعی مهم است که باید ریشه‌یابی شود و برای آن راهکارهای اجرایی طراحی کرد.
با توجه به اینکه بخش بزرگی از اقتصاد کشورمان غیرشفاف است آیا مجلس یا دولت صرفاً با تصویب طرح و قانون می‌توانند همه نهادها، سازمان‌ها و نهادهای وقفی، صندوق‌های بازنشستگی و نهادهای انقلابی و... را به افشای اطلاعات مالی‌شان مکلف کنند؟
مطمئناً خیر. ببینید وضع قوانین خوب اگرچه خوب است اما کافی نیست. باید جدیت در اجرای قوانین از سوی همه یعنی تمامی ساختارهای حکومت وجود داشته باشد. باید یک عزم جدی در کل ساختار وجود داشته باشد تا بتوان امید به اصلاح و بهبود داشت. هر کدام از نهادهایی که شما نام بردید به علت وابستگی‌هایی که دارند از چنان نفوذی برخوردار هستند که کمتر نهاد یا کسی توان حساب‌کشی از آنها را دارد. بنابراین تا زمانی که عزم راسخ وجود نداشته باشد نمی‌توان امیدی به بهبود داشت. البته باید اذعان داشت که حرکت مجلس در موضوع مورد بحث بسیار ارزشمند و قابل تقدیر است. منتها به خودی خود کافی نیست.
با این اوصاف ارزیابی شما از طرح نمایندگان برای مجازات مدیران نهادهای شفافیت‌گریز یا طرح تشدید مجازات عدم شفافیت صورت‌های مالی چیست؟
ببینید این طرح جدید همان چارچوب و روند قانون قبلی را دارد، آنچه مهم است اجرای آن در میدان عمل است که در نهایت مدیران نهادهای خاص کشور که تن به شفافیت نمی‌دهند مجبور به پاسخگویی شوند. پیش از این اگر سه ضمانت اجرایی را که مجلس تصویب کرده و دولت نیز اعلام کرد خوب بررسی کنیم می‌بینیم که هر سه بند قابل اجرا بوده است. یعنی در گام اول این امکان وجود دارد که شرکت‌هایی که اطلاعات مالی خود را منتشر نمی‌کنند شناسایی شوند. بنابراین با معرفی این شرکت‌ها به سازمان ثبت، این سازمان می‌تواند اقدامات لازم را انجام دهد. در گام دوم، با پیشرفت‌هایی که در سیستم بانکی کشور انجام شده، بانک مرکزی قادر خواهد بود تمامی حساب‌های این نوع شرکت‌ها را راکد یا این شرکت‌ها را از ارائه خدمات مالی محروم کند. در گام سوم هم با توجه به شناسایی این شرکت‌ها، مجرم اعلام کردن آنها به لحاظ اجرایی امکان‌پذیر است. بازهم تاکید می‌کنم منظورم از بیان موارد بالا این است که هر سه بند این قانون قابلیت اجرایی دارد مهم این است که عزم لازم برای برخورد با این شرکت‌ها وجود داشته باشد.
از سوی دیگر مساله مهم با توجه به وسعت این شرکت‌ها، گام اساسی و مهم همان واگذاری این شرکت‌هاست. واقعاً چه ضرورتی دارد که نهادهای نظامی فعالیت‌های اقتصادی انجام دهند؟ تا این همه داستان به وجود بیاید. ذکر این نکته نیز خالی از لطف نیست که عدم انتشار اطلاعات مالی توسط این شرکت‌ها، ناشی از سوءنیت یا پنهان‌کاری یا زد و بند نیست گاهی اوقات وضعیت مالی این شرکت‌ها خیلی وخیم است که دلالت بر ناکارایی این شرکت‌ها دارد. در حقیقت عدم انتشار اطلاعات این قبیل شرکت‌ها با توجیهات دیگری رخ می‌دهد.
بنابراین اینکه بگوییم قانون قبلی شکست خورده و کنار بگذاریم دوباره طرح و قانون جدید بنویسیم کاری از پیش نمی‌رود. با وضع قوانین به‌تنهایی قادر به حل مشکلاتی از این قبیل نخواهیم بود. برای حل مشکلات بزرگی مانند شفافیت مالی، حل بحران بانکی، سیستم‌های تامین اجتماعی نیاز به تصمیم جدی و الزامات اجرایی و برنامه هدفمند اصلاحات اقتصادی داریم. مسائلی از این قبیل بسیار پیچیده است و شما با بازیگران زیاد و همچنین زرنگ مواجه هستید. بنابراین در چارچوب نظریه بازی، چون تعداد شرکت‌های مشمول این قانون زیاد هستند و صاحب نفوذ، در حال حاضر من شانس موفقیت زیادی برای اجرای موفق این قانون نمی‌بینم.
آیا مجلس و دولت با اجرای این طرح موفق خواهند شد مدیران نهادهای عمومی را وادار به افشای اطلاعاتشان کند؟ چه ضمانتی در این زمینه وجود دارد که این طرح هم به سرنوشت قانون قبلی دچار نشود؟
من شخصاً احتمال موفقیت این طرح یا قانون را بسیار پایین می‌دانم. دولت در حال حاضر در شرایطی به سر می‌برد که به هر دلیل تصمیمات مشکل و سخت را نمی‌گیرد. از ابتدای ریاست جمهوری موضوعات مهمی از قبیل سامان‌دهی یارانه‌ها، حل مشکلات بانکی، تک‌نرخی کردن ارز و... وجود داشته که دولت تصمیم اجرایی در این خصوص نگرفته یا خیلی دیر گرفته. بنابراین در این شرایط که روحیه دولت پایین است و به نظر می‌رسد اختلافات تیم اقتصادی دولت بیشتر شده است و ساز ناکوک بعضی از وزیران و معاون اول هم شنیده می‌شود، بعید به نظر می‌رسد که این قانون در اجرا موفق شود. همچنین شرایط اقتصادی کشور به نحوی است که به نظرم تصمیم‌گیران ترجیح می‌دهند دست به عملیات سنگین نزنند. اجرای واقعی این قانون یعنی وارد یک مبارزه شدن که احتیاج به نفس تازه و روحیه مبارزه‌طلبی دارد که به نظرم در شرایط حاضر وجود ندارد.
پیش از این اعلام شده بود که بالغ بر 19 هزار شرکت شبه‌دولتی در اقتصاد ایران فعالیت می‌کنند، با توجه به این موضوع شفافسازی مالی این حجم بزرگ از شرکت‌های شبه‌دولتی چه الزامات و پیش‌نیازهایی لازم دارد؟
بله، واقعاً عدد بسیار بزرگی است که نشان از تاثیرگذاری این شرکت‌ها بر اقتصاد کشور و همچنین نشان از اهمیت اجرایی شدن قانون شفافیت مالی دارد. در سوال قبلی شما توضیح دادم که من بعید می‌دانم در شرایط حاضر این قانون در اجرا موفق شود. به نظر من بهتر است نگاه ما در این خصوص برای دوره بعدی ریاست جمهوری باشد. منظورم این است که رئیس‌جمهور بعدی باید چند اولویت در برنامه‌های خود اعلام کند. یکی از این اولویت‌ها، اجرای دقیق همین قانون است. اجرای این قبیل قانون‌ها نیاز به روحیه و نفس تازه دارد که من در این دولت سراغ ندارم. باز هم تاکید می‌کنم اجرای درست این قوانین نیازمند تصمیم‌گیری در سطح کلان یا به عبارت دیگر در سطح حکومت است. باید تمامی ارکان حاکمیت به این نتیجه برسند که اجرای این قانون بسیار مهم و حیاتی است از این‌رو به عنوان یک هدف اجرایی قانون شفافسازی مالی را در دستور کار قرار دهند. منتها برای رسیدن به این همگرایی باید خیلی از اتفاقات بیفتد. به عنوان آخرین نکته، اجرای این قبیل قانون‌ها، منافع مالی یک گروه را به خطر می‌اندازد به همین دلیل آنها تمام تلاش خود را در جهت دور زدن این قانون یا عدم اجرای آن خواهند داشت. باید اراده‌ای قوی وجود داشته باشد تا قانون شفافیت مالی و قوانینی از این قبیل در اجرا موفق باشند. ان‌شاءالله در آینده این اراده به وجود بیاید تا شاهد اجرای موفق این قانون باشیم.
