تکرار اشتباهات قدیم در دولت جدید

دولت‌ها اغلب با هدف کنترل تورم اقدام به مداخله در بازارها می‌کنند و به جای اصلاحات اقتصادی، به ابزار غلط و مخرب کنترل دستوری قیمت‌ها رو می‌آورند. این شیوه نادرست، نه‌تنها هیچ‌گاه در کنترل تورم موثر نبوده بلکه خود منشأ تضعیف ظرفیت‌های بخش واقعی و تضعیف بنگاه‌ها و در نتیجه کاهش ظرفیت عرضه اقتصاد و عمیق‌تر شدن ناترازی شده است. به اعتقاد «حمید آذرمند» پژوهشگر اقتصاد، اگر اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام بانکی و توسعه بازارهای مالی مبنای کار سیاستگذار قرار گیرد می‌توانیم به کنترل موثر و پایدار تورم و ثبات قیمت‌ها دست یابیم. کنترل تورم از این مسیر شیوه پایداری است که اخلالی در تولید و زنجیره‌های تامین ایجاد نمی‌کند.

♦♦♦

‌ دولت روحانی با قیمت‌گذاری کارش را به پایان رساند و دولت رئیسی هم با قیمت‌گذاری کارش را آغاز کرد. محمد مخبر که اخیراً به معاون اولی دولت انتخاب شده، در اولین جلسه رسمی که ریاست آن را بر عهده داشته، دستور بررسی راه‌های جلوگیری از افزایش قیمت لبنیات را صادر کرده است. چه عواملی سبب می‌شود تا آدم‌ها و دولت‌های جدید از روز نخست فعالیت خود مشغول به تکرار اشتباهات قدیمی شوند؟

به نظر من چهار دلیل عمده وجود دارد که سبب می‌شود تا دولت‌ها انگیزه ورود مستقیم به قیمت‌گذاری داشته باشند و قیمت کالاها و خدمات را کنترل یا به صورت دستوری تعیین کنند. انگیزه نخست دولت‌ها، مقابله با تورم ناشی از وجود ناترازی‌های مالی است. زمانی که اقتصاد کشور به دلیل فقدان یک سیاست پولی کارآمد با شرایط ناترازی‌ها و عدم‌تعادل‌های مالی مواجه است؛ این عدم تعادل‌ها سبب ایجاد یک شکاف بین متغیرهای اسمی و واقعی اقتصاد و شکل‌گیری تورم می‌شود. تجربه تاریخی نشان می‌دهد که همه دولت‌ها، در شرایطی که اقتصاد کشور در اثر وجود همین ناترازی‌های مالی با تورم مزمن مواجه می‌شود؛ به جای اصلاح سیاست‌های پولی و افزایش کارایی و استقلال بانک مرکزی به منظور کنترل تورم، به سیاست‌های کنترل مستقیم قیمت‌ها در بازار رو می‌آورند. به عبارت دیگر دولت‌ها بدون توجه به مبانی علمی و تجارب قبلی، این تصور را دارند که بی‌انضباطی مالی و بودجه‌ای خود را که منجر به ناترازی‌های مالی و در نهایت تورم شده، می‌توانند از طریق کنترل مستقیم قیمت‌ها جبران کنند. در این بین اگرچه کسری بودجه، ریشه اصلی ناترازی‌های مالی است ولی همه ناترازی‌های مالی در اقتصاد صرفاً محدود به کسری بودجه نیست. این ناترازی می‌تواند در بازار پول یا سرمایه نیز شکل بگیرد. به عبارت دیگر هر ناترازی کلانی که منجر به پولی شدن آن و انتقال به ترازنامه بانک مرکزی و در نهایت رشد حجم پول و افزایش تورم در اقتصاد می‌شود؛ در این تعریف می‌گنجد. دولت‌ها اگر بخواهند تورم را به صورت ریشه‌ای حل کنند طبیعتاً باید از طریق اصلاح بودجه و اصلاح نظام بانکی این موضوع را پیگیری کنند و به رفع این ناترازی‌های مالی بپردازند. دولت‌ها به علل مختلف این کار را انجام نمی‌دهند و سعی می‌کنند با کنترل و قیمت‌گذاری مستقیم کالاها و خدمات، روند افزایشی قیمت‌ها را کنترل کنند. اگر بخواهیم نگاهی تاریخی به این موضوع داشته باشیم مشاهده می‌کنیم که سازمان‌های مداخله‌گر و سازمان‌هایی که کارکرد آنها کنترل قیمت است؛ معمولاً بعد از جهش‌های تورمی شکل گرفته‌اند. در اواسط دهه 50، اواسط دهه 70 و در سال‌های اخیر که جهش تورمی در اقتصاد داشتیم؛ مداخلات سازمان حمایت و کارگروه تنظیم بازار شدت بیشتری گرفته است. به عبارت دیگر هر زمان که اقتصاد ما با یک کسری بودجه، ناترازی مالی و تورم بالا مواجه بود؛ این سازمان‌ها و نهادهای مداخله‌گر فعالیت و نقش بیشتری برای کنترل قیمت‌ها داشته‌اند. انگیزه دوم دولت‌ها در کنترل دستوری قیمت‌ها، جبران کاهش قدرت خرید خانوار ناشی از کاهش درآمد سرانه حقیقی است. این موضوع ناشی از شرایطی است که کشور نتوانسته در دوره‌هایی نرخ رشد اقتصادی بالا و پایداری داشته باشد. در دوره‌هایی که در اقتصاد کشور به علت کاهش درآمد سرانه حقیقی شاهد کاهش قدرت خرید خانوار بودیم؛ در این دوره‌ها نیز دولت‌ها سعی کردند با کنترل قیمت اقلامی مانند سوخت، اجاره، کالاهای اساسی و نظایر آن، کاهش قدرت خرید خانوار را جبران کنند. این موضوع در حقیقت خطای دوم و انگیزه دیگر دولت‌ها برای کنترل دستوری قیمت‌هاست. انگیزه سوم در بحث مداخله مستقیم قیمتی توسط دولت‌ها، ناشی از جبران افت رفاه دهک‌های آسیب‌پذیر و کم‌برخوردار ناشی از فقدان نظام تامین اجتماعی کارآمد و فراگیر است. در شرایطی که در کشور ما، نظام تامین اجتماعی کارآمد و فراگیری وجود ندارد که بتواند همه دهک‌های درآمدی به خصوص دهک‌های پایین و آسیب‌پذیر را پوشش دهد، لذا بخش عمده‌ای از افراد از شمول چتر حمایتی فراگیر خارج می‌مانند و دهک‌های پایین درآمدی با کاهش رفاه و آسیب مواجه می‌شوند. در این شرایط دولت‌ها بر این باورند که با کنترل قیمت کالاهای اساسی مانند اقلام خوراکی، می‌توانند جبران رفاه از دست رفته را انجام دهند و همین ذهنیت نادرست، سبب سوق دادن دولت به سمت خطای سوم می‌شود. انگیزه چهارم؛ انگیزه رانت‌جویی در بین برخی ذی‌نفعان در نظام بوروکراتیک است. در فرآیندهای قیمت‌گذاری دولتی، از قبیل سوخت، برق، خوراک پتروشیمی، قیر، خودرو، ارز دولتی و حتی نرخ سود تسهیلات بانکی، منافع و رانت عظیمی عاید برخی گروه‌های ذی‌نفع می‌شود و گروه‌های ذی‌نفع از این نوع قیمت‌گذاری نفع کلانی می‌برند. در زنجیره‌های مختلف صنعت مثل فولاد، پتروشیمی، خودرو و نظایر آن شاهد این نوع قیمت‌گذاری هستیم. موارد مذکور، چهار انگیزه اصلی است که سبب می‌شود دولت‌ها در مقاطع زمانی مختلف چه در سطح کلان اقتصاد و چه در سطح بخش‌ها اقدام به قیمت‌گذاری مستقیم کالاها و خدمات کنند. در مقاطع زمانی که هر کدام از موارد مذکور شدت گرفته به همان میزان ورود دولت‌ها به قیمت‌گذاری نیز گستردگی بیشتری یافته است. هرکدام از موارد «وجود ناترازی‌های مالی»، «کاهش قدرت خرید خانوار ناشی از کاهش درآمد سرانه حقیقی»، «کاهش افت رفاه دهک‌های پایین ناشی از فقدان نظام تامین اجتماعی فراگیر» و «رانت موجود در فرآیند قیمت‌گذاری برای ذی‌نفعان»، نیازمند اصلاحات گسترده، پرهزینه و نیز اقدامات هماهنگ، منسجم و بلندمدتی است که معمولاً دولت‌ها انگیزه کافی برای انجام این اصلاحات بلندمدت و پرهزینه را ندارند. این اصلاحات نوعاً در کوتاه‌مدت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی به همراه دارد و در نتیجه دولت‌ها ترجیح می‌دهند با ابزار غلط و مخرب کنترل دستوری قیمت‌ها پاسخی به این عوارض بدهند.

‌ اقتصاددانان می‌گویند قیمت‌گذاری و تعیین دستوری قیمت‌ها به منظور ممانعت از افزایش قیمت در بازارها یکی از ابزارهای غلط برای کنترل آثار تورمی سیاست‌های انبساطی است. این رویه نادرست همواره توسط همه دولت‌ها به کار گرفته شده و اغلب آنها به جای پذیرش الزامات ثبات و پایداری مالی، اقدام به دخالت‌های گسترده در بازارها و سرکوب قیمت با هدف کنترل تورم کرده‌اند. به نظر شما پیامدهای قیمت‌گذاری دستوری برای اقتصاد چیست؟

ابتدا به این نکته توجه کنیم که به طور تاریخی تجربه نشان داده است ورود دولت‌ها به قیمت‌گذاری، شیوه پایدار و کارآمدی برای کنترل قیمت‌ها نبوده و بعد از گذشت یک دوره زمانی، در عمل دوباره قیمت‌ها به مسیر بلندمدت خود بازگشته که متاثر از متغیرهای بنیادین اقتصاد است. در نتیجه، قیمت‌گذاری اساساً یک شیوه و ابزار ناکارآمد برای رسیدن به اهدافی است که دولت‌ها در نظر دارند. علاوه بر آن، ورود دولت به قیمت‌گذاری، عوارض بسیار مخربی به دنبال دارد و سازوکارهای اقتصادی را با اختلال مواجه می‌کند. قیمت‌گذاری دستوری برای محصول نهایی یک زنجیره، کل زنجیره تامین را با اختلالات گسترده مواجه می‌کند. به عنوان مثال ما در صنایع غذایی و زیربخش‌های آن از مزیت برخوردار هستیم و می‌توانیم سهم عمده از بازارهای صادراتی منطقه را در اختیار داشته باشیم ولی در اثر سیاست قیمت‌گذاری محصول نهایی و توزیع نهاده دولتی و وضع محدودیت‌های صادراتی، صنایع غذایی در عمل با چالش‌های جدی مواجه شده است. این معضل در سایر زنجیره‌های تامین نیز قابل مشاهده است. دومین پیامد قیمت‌گذاری دستوری، کاهش انگیزه‌های سرمایه‌گذاری است. به عنوان یک نمونه، کشور ما در حوزه زیرساخت‌های حمل و نقل و ترانزیت دارای مزیت برای جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی است. علت عدم استقبال و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران برای ورود به این بخش این است که محصول نهایی این صنعت که خدمات حمل و نقل است، عموماً مشمول قیمت‌گذاری دستوری است. با مداخلات قیمتی بیجا توسط دولت، در عمل عرصه گسترده‌ای از زیرساخت‌های حمل و نقل اقتصاد، فرصت جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی را از دست داده است. سومین پیامد قیمت‌گذاری دستوری، توزیع رانت قابل توجه بین افراد خاص است. قیمت‌گذاری به دو صورت انجام می‌گیرد؛ اول اینکه محصولی متعلق به منابع عمومی است و دولت به قیمت پایین آن را ارائه می‌کند و دوم آنکه کالا و خدمتی که توسط بخش خصوصی تولید شده و دولت برای آن قیمت تعیین می‌کند. در هر دو صورت دولت یا از جیب منابع عمومی یا بخش خصوصی رانتی را به نفع اقشار محدودی توزیع می‌کند. در مواردی که دولت کالای تولید‌شده توسط بخش خصوصی را مشمول قیمت‌گذاری قرار می‌دهد، اغلب بهانه آن است که آن بنگاه از نهاده دولتی برخوردار است. مشکل آن است که نوعاً عواید ناشی از توزیع نهاده دولتی، نه عاید تولیدکننده می‌شود و نه عاید مصرف‌کننده نهایی. این کار دولت سبب ناکارآیی در بازار می‌شود بدین نحو که کالا با قیمت تعیین‌شده به دست مصرف‌کننده نهایی نمی‌رسد و در عمل رانت قابل توجهی بین افراد خاص توزیع می‌شود. نمونه بارز آن در صنعت خودرو است به طوری که قیمت‌گذاری دولتی سبب ایجاد زیان انباشته در شرکت‌های خودروسازی و توزیع رانت ناشی از قرعه‌کشی و ثبت‌نام خودرو شده است. پیامد دیگر قیمت‌گذاری دستوری، تشدید ناترازی‌های مالی در اقتصاد و در نتیجه تشدید تورم است. این نکته قابل توجه است که دولت با هدف کنترل تورم اقدام به قیمت‌گذاری دستوری می‌کند ولی در عمل، سیاست قیمت‌گذاری به واسطه تضعیف ظرفیت سمت عرضه و شکل‌دهی ناترازی‌های مالی، منجر به افزایش تورم می‌شود. ارزان‌فروشی در مورد کالا و خدمتی که متعلق به منابع عمومی است، منجر به کاهش درآمد بالقوه دولتی شده و کسری بودجه را تشدید می‌کند و در نهایت تورم بالاتری را سبب می‌شود. به عنوان مثال زمانی که در بازار انرژی قیمت‌گذاری می‌کنیم یا ارز ارزان برای واردات کالاهای اساسی توزیع می‌کنیم سبب می‌شود دولت با کسری بودجه بیشتری مواجه شود و کسری خود را به شکل برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی یا افزایش میزان تنخواه‌گردان خزانه از منابع بانک مرکزی جبران کند که موجب افزایش تورم می‌شود. موضوع مهم دیگری که در این قسمت مطرح است، بحث قیمت‌های نسبی است. وقتی دولت به قیمت‌گذاری دستوری ورود می‌کند در عمل قیمت‌های نسبی را تغییر می‌دهد. در نتیجه این موضوع سبب می‌شود که منابع اقتصاد به شکل ناکارایی بین بخش‌های اقتصادی توزیع ‌شود. به عبارت دیگر مداخلات قیمتی، کارایی تخصیص منابع اقتصاد را کاهش داده و ناکارایی بازار را تشدید می‌کند.

‌ به نظر شما دولت چه راه‌حلی می‌تواند در پیش گیرد که به شکل کارآمدی تورم را کنترل کند؟

ابتدا باید تاکید کرد که اساساً تورم یک پدیده پولی است و زمانی رخ می‌دهد که کل‌های پولی در اقتصاد با شتابی بیش از ظرفیت‌های بخش واقعی رشد کنند. منشأ این واگرایی، یا از ناترازی بودجه عمومی است یا از ناکارآیی‌ها و عدم تعادل‌های موجود در نظام بانکی. در بحث بودجه، بررسی‌های مختلف به وضوح نشان می‌دهد که دولت با یک کسری بودجه قابل توجه روبه‌رو است. نحوه مدیریت این کسری بودجه تعیین‌کننده مسیر تورم در اقتصاد کشور است. اگر دولت بتواند این کسری را به شکلی که منجر به انتقال به متغیرهای پولی نشود کنترل کند؛ می‌تواند زمینه بروز تورم را تا حد زیادی مدیریت کند. دولت می‌تواند در این زمینه دو اقدام انجام دهد. نخست اینکه به صورت ساختاری نظام مالیات‌گیری خود را ارتقا دهد تا بتواند سطح درآمد بودجه را تقویت کند. دوم اینکه مخارج خود را کنترل کند و از منابع عمومی صرف توزیع رانت نکند. به عبارت دیگر هم سمت درآمدهای دولت و هم سطح مخارج آن همزمان نیازمند اصلاحات ساختاری است. این اقدامات بحث بلندمدت و ساختاری کنترل کسری بودجه است. در کوتاه‌مدت نیز بهترین و کم‌هزینه‌ترین شیوه تامین کسری بودجه، انتشار اوراق توسط دولت است. در حال حاضر سازوکارهای خوبی وجود دارد که دولت بتواند در بازار بین‌بانکی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی اوراق خود را به فروش برساند و بانک مرکزی نیز از طریق عملیات بازار باز به خرید و فروش این اوراق و اجرای سیاست‌های پولی خود بپردازد. به‌رغم وجود این بستر، در سال جاری از حراج اوراق استقبال خوبی صورت نگرفته است که این موضوع به رویکرد کلان دولت برمی‌گردد. بدین نحو که دولت تمایلی به افزایش نرخ سود ندارد چون معتقد است این کار آثار رکودی بر اقتصاد دارد. البته همین‌طور هم هست ولی نکته اینجاست که نرخ سود اقتصاد را دولت تعیین نمی‌کند بلکه متغیرهای اقتصادی آن را مشخص می‌کنند. به عبارت دیگر دولت باید این افزایش نرخ سود را بپذیرد تا اقتصاد بتواند به تدریج خودش را با آن شرایط تعدیل کند و در نهایت نرخ سود به سطوح بلندمدت و تعادلی خود برگردد. علت عدم استقبال از حراج اوراق هم همین موضوع است که تفاوت قابل توجهی بین نرخ تورم و نرخ سود در بازار بین‌بانکی وجود دارد. تا زمانی که این شکاف وجود دارد استقبال خوبی از اوراق نخواهد شد. در نهایت باید به این نکته توجه کنیم که دولت زمانی می‌تواند از ابزار فروش اوراق برای پوشش کسری بودجه در کوتاه‌مدت بهره ببرد که برنامه‌های اصلاحی بلندمدت برای جبران کسری بودجه نظیر اصلاح نظام مالیاتی و پایدارسازی درآمدهای دولت و از سوی دیگر کنترل و کاهش مخارج دولت داشته باشد. در این صورت فروش اوراق در کوتاه‌مدت می‌تواند موثر باشد. افزون بر این، در زمینه نظام بانکی کشور نیز با مشکل ناترازی‌های شدید در ترازنامه‌های بانک‌ها مواجه هستیم. بخشی از این مشکل، ناشی از سلطه مالی دولت و بخشی نیز ناشی از ناکارآمدی ابزارها و بازارهای مالی است. دولت از طریق تحمیل تکالیف به بانک‌ها جهت پرداخت تسهیلات با نرخ پایین‌تر از نرخ تورم، پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه، پرداخت تسهیلات به بخش‌های خاص فارغ از میزان بازدهی و توجیه اقتصادی آنها، منجر به تشدید ناترازی در منابع و مصارف بانک‌ها می‌شود. این نوع تکالیف بودجه‌ای و فرابودجه‌ای، بانک‌ها را با ناترازی عمده در ترازنامه‌هایشان مواجه کرده است. در چنین شرایطی نمی‌توان رشد ترازنامه بانک‌ها را در عدد معینی محدود کرد. کنترل رشد ترازنامه بانک‌ها ابتدا نیازمند رفع تکالیف تحمیلی به بانک‌هاست. کنترل رشد ترازنامه بانک‌ها می‌تواند سیاست مناسبی برای کنترل رشد نقدینگی باشد به شرط اینکه تکالیف دولت از دوش بانک‌ها برداشته شود. موضوع مهم دیگر توسعه ابزارها و بازارهای مالی است. بخش عمده تامین مالی اقتصاد کشور از طریق پرداخت تسهیلات بانکی انجام می‌شود، این موضوع در شرایطی است که بازار سرمایه ظرفیت بالقوه بسیار بالایی برای تامین مالی برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و سرمایه در گردش دارد که هنوز فعال نشده است. به عنوان مثال بانک‌ها می‌توانند به پشتوانه تسهیلات مسکن اوراق رهنی منتشر کنند ولی در عمل این سازوکار در اقتصاد ایران به دلیل تعیین دستوری نرخ سود تسهیلات فعال نشده است. مورد دیگر اینکه می‌توان با توسعه ابزارها و نهادهای مالی مورد نیاز، امکان اوراق بهادارسازی اسناد دریافتنی شرکت‌ها از محل بازار سرمایه را به طور گسترده فراهم کرد که این امکان در حال حاضر وجود ندارد. این نمونه‌ها از آن جهت مطرح شد که تاکید شود به میزانی که بازارها و ابزارهای مالی را توسعه دهیم می‌توانیم کمک کنیم که ترازنامه بانک‌ها متعادل شود و ناترازی‌هایی که از محل این ناکارآیی‌ها به بانک‌ها تحمیل می‌شود به متغیرهای پولی منتقل نشود.

در نهایت اگر اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام بانکی و توسعه بازارهای مالی مبنای کار سیاستگذار قرار گیرد می‌توانیم به کنترل موثر و پایدار تورم دست یابیم. کنترل تورم از این مسیر شیوه پایداری است که اخلالی در تولید و زنجیره‌های تامین ایجاد نمی‌کند.

‌ اکنون اقتصاددانان نگران هستند که در ماه‌های آغاز فعالیت دولت سیزدهم، میزان دخالت‌های قیمتی افزایش یافته و از این مسیر، آسیب‌های بیشتری به بنگاه‌ها و ظرفیت‌های تولیدی کشور وارد شود. آیا شما این اقدام دولت را تکرار خطای سیاستگذار و نشانه‌ای از رفتن به این سمت می‌دانید؟

در حال حاضر قضاوت در مورد دولت جدید خیلی زود است ولی آنچه از برنامه وزرای پیشنهادی برای اخذ رای اعتماد مشاهده می‌شود این است که ظاهراً دولت جدید بنا دارد مداخلات مستقیم قیمتی را کاهش دهد. امیدواریم که دولت مبنای کار خود را به صورت همزمان کاهش مداخلات دستوری در بازارها، کنترل اصولی تورم از طریق اصلاح ساختار بودجه و اصلاح ناترازی نظام بانکی قرار دهد. همچنین اینکه مصمم و متعهد به انجام این اصلاحات باشد تا دیگر شاهد تکرار اشتباهات سیاستگذاری در ادامه راه نباشیم.