دولت راهبری کند نه مداخله
غزال راهب از زوایای پیدا و پنهان طرح ساخت خانه‌های 30متری می‌گوید
ساخت واحدهای 30متری در کلانشهرها برای تامین مسکن کم‌درآمدها که به نوعی در امتداد مسکن اجتماعی است پیشنهادی است که از سوی شهردار تهران مطرح شده است. طرحی که در شرایط فعلی اقتصاد ایران و از دسترس خارج شدن خرید خانه برای تعداد بسیاری از مستاجران به ویژه در شهرهای بزرگ می‌تواند تا حدودی راهگشا باشد اما این مساله با واکنش‌ها و انتقادات بسیاری به ویژه از سوی منتقدان دولت مواجه شده است. به این بهانه با غزال راهب رئیس بخش مسکن و سیستم‌های ساختمانی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی درباره ابعاد این طرح و مزایا و معایب آن گفت‌وگو کردیم. سرپرست حوزه پژوهشی معماری و شهرسازی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی معتقد است یکی از راهکارهای موفقی که در جهان برای این موضوع برگزیده می‌شود، توزیع این واحدها در ساختمان‌های در حال ساخت در بخش‌های مختلف شهر است که هم توزیع جغرافیایی همگنی از این واحدها صورت گیرد و علاوه بر آن، در میان طیف گسترده‌تری از متراژها که به تبع آن، مخاطبان گسترده‌تری دارند، توزیع شود.
♦♦♦
پیش از این قرار بود در دولت یازدهم طرح مسکن اجتماعی اجرایی شود اما در دولت دوازدهم با تغییر مدیریت وزارت راه و شهرسازی این طرح کنار گذاشته شد اما حالا شهردار تهران در راستای برنامه مسکن اجتماعی، پیشنهاد ساخت خانه‌های 30متری را داده است؛ با توجه به این امر ارزیابی شما از ساخت واحدهای 30متری در کلانشهری چون تهران چیست؟
میزان موفقیت تولید مسکن در تمام برنامه‌ها و دسترسی به اهداف برنامه، بیش از آنکه متاثر از تعریف الگوی مصرف باشد، با رشد اقتصادی کشور رابطه مستقیم دارد؛ متوسط ساخت واحد مسکونی در سال 300 هزار واحد بوده است که در برنامه سوم که از رونق اقتصادی بیشتر برخوردار بوده است، به 500 هزار واحد نیز رسیده است؛ اما توجه به این نکته نیز لازم است که افزایش ساخت‌وساز در زمان رونق اقتصادی همواره به سمت بازار گسیل شده است و لذا وظایف دولت‌ها در تامین مسکن محرومان برجای خود باقی است. با توجه به شرایط کنونی، ورود دولت و همچنین شهرداری به برنامه‌های حمایتی تامین مسکن برای اقشار کم‌درآمد اجتناب‌ناپذیر و یک ضرورت است. اما روش این کار بسیار حائز اهمیت است و تجارب متعددی در کشور در این زمینه وجود دارد که بعضاً تاثیرات منفی آن بیش از تاثیرات مثبت بوده است. در مورد طرح ساخت واحدهای 30متری در تهران چند سوال جدی به این شرح وجود دارد: نقش دولت و بخش خصوصی در فرآیند ساخت چگونه تعریف می‌شود؟ منابع سرمایه‌ای طرح چگونه تعریف می‌شود؟ مخاطبان طرح چه کسانی هستند؟ افق چشم‌انداز این طرح در برنامه مسکن کلا‌نشهر تهران چیست؟ پراکنش این طرح در شهر چگونه صورت می‌گیرد؟ عدد 30 متر مربع بر اساس چه معیارهایی انتخاب شده است؟ به نظر می‌رسد که پاسخ به این سوالات در کنش با یکدیگر است که می‌تواند امکان نقد صحیح طرح را فراهم کند و چنانچه طرح بدون توجه به موارد فوق تعریف شده باشد، فاقد شرایط لازم برای مطرح کردن آن به‌عنوان یک برنامه است.
با توجه به تجربه جهانی در شهرهای بزرگ و گران دنیا مانند توکیو و آپارتمان‌های کوچک‌متراژ در کلانشهری مانند تهران هزینه زندگی بسیار گران است و اکنون متوسط سهم مسکن از سبد هزینه خانوار به گفته مسوولان امر از حدود 30درصد به 50 درصد رسیده است و حتی در آمارهای غیررسمی گفته می‌شود این سهم بسیار بالاتر است، آیا در چنین شرایطی ساخت واحدی کم‌متراژ می‌تواند الگوی مناسبی برای کلانشهرهایمان باشد؟
تبیین سیاست‌های مسکن در یک کشور با برداشت از کشورهای دیگر بدون مطالعه تطبیقی و بررسی بسترها و زمینه‌ها، می‌تواند تبعات نامطلوبی با خود به همراه داشته باشد. مروری بر برنامه‌های توسعه کشور و میزان تحقق آنها می‌تواند در این زمینه مفید باشد: در برنامه‌های توسعه کشور پس از انقلاب، سیاستگذاری تولید مسکن با زیربنای کمتر و تشویق انبوه‌سازی در دستور کار دولت‌های پس از انقلاب قرار گرفت. در برنامه اول توسعه 1372-1368 مقایسه درصد تحقق تولید واحدهای مسکونی در مناطق شهری با درصد تحقق عرضه زیربنای مسکونی، بیانگر آن است که به‌رغم تحقق عرضه زیربنای مسکونی در مسکن آزاد به میزان حدود 73 درصد، تولید مسکن حدود 55 درصد محقق شده و کاهش متراژ واحدها به زیر 100 مترمربع محقق نشده است. لذا تولید، کمتر گروه هدف دولت را پوشش داده و متناسب با الگوی مصرف نبوده است. در مورد زمین نیز، به‌رغم واگذاری زمین بیشتر از برنامه (113 درصد) زمین‌ها کفایت برنامه مسکن را به‌خصوص در شهرهای بزرگ نکرده است. در برنامه دوم توسعه 1378-1374 نیز سیاست کوچک‌سازی و استفاده اقتصادی از زمین از طریق ارائه الگوی مصرف در طرح‌های حمایتی مشتمل بر: متوسط زیربنای حمایت‌شده در شش شهر بزرگ 75 مترمربع و سایر شهرها 100 مترمربع (که در طول برنامه به 88 متر تقلیل می‌یابد) و در مسکن اجتماعی، 50 متر مربع در دستور کار قرار گرفته است. اما بررسی‌های انجام‌شده بیانگر آن است که گرچه سهم مسکن آزاد 34 درصد بیش از اهداف برنامه بوده است، سیاست‌های کوچک‌سازی دولت در این دوره تحقق معناداری داشته که البته دلایل اصلی آن را باید در افزایش قیمت زمین و ساخت جست‌وجو کرد: میانگین زیربنای مسکن آزاد شهری 134 مترمربع بوده که از 150 مترمربع در انتهای برنامه به 120 متر کاهش یافته است. ضریب تعداد واحد مسکونی در یک دستگاه ساختمان در سال 1367 برابر 21 /1 بود که در سال 1376 به 97 /1 رسید.
میزان زمین هر واحد از 204 مترمربع در سال 1367 به 112 مترمربع در سال 1376 کاهش یافته است. زیربنای هر واحد از 154 مترمربع در سال 1367 به 122 متر مربع در سال 1376 کاهش یافته است. در برنامه سوم توسعه 1383-1379 نیز حمایت از کوچک‌سازی و انبوه‌سازی مطرح شد. در این برنامه، مقرر شده بود که سالانه 10 درصد مسکن شهری به صورت استیجاری تولید شود که چهار درصد آن تحقق یافت. همچنین، رشد متوسط زیربنا در این برنامه، 7 /7 درصد بوده و کمتر بودن آن نسبت به رشد متوسط تولید مسکن، بیانگر تحقق هرچند اندک سیاست کوچک‌سازی است. متوسط زیربنای هر واحد مسکونی از 123 مترمربع در سال 1379 به 119 متر مربع در سال 1383 کاهش یافته است. در برنامه چهارم توسعه و بعد از آنکه در واقع به طرح‌های مسکن مهر اختصاص یافت الگوی مصرف مسکن (در شهرهای بزرگ تا 75 متر مربع و در سایر شهرها تا 100 متر مربع زیربنا برای هر واحد) مبنا قرار گرفته است. در مجموع، بررسی و تحلیل این برنامه‌ها و نتایج حاصل از آنها بیانگر چند نکته اصلی است: مسکن استیجاری به دلیل آنکه نظام تخصصی اجاره‌داری در ایران وجود ندارد، در هیچ یک از برنامه‌ها از توفیق قابل توجهی برخوردار نبوده است. کوچک‌سازی مسکن گرچه تا حد قابل توجهی محقق شده است؛ اما بررسی‌ها نشان‌دهنده آن است که شرایط اقتصادی و بالا رفتن قیمت زمین و ساخت، زمینه‌های گرایش به کوچک‌سازی را فراهم آورده و مسکن آزاد شهری در دوران‌های رونق اقتصادی از آن تبعیت نکرده است که بیانگر گرایش عمومی ساکنان به زندگی در خانه‌های بزرگ‌تر و عدم پذیرش واحدهای کوچک است.
تجارب سال‌های اخیر بیانگر آن است که در اکثر موارد در ایران، به‌رغم اینکه اقتصادی کردن ساخت از طریق کاهش سطح زمین یا زیربناها از اهداف همه برنامه‌ها بوده است و توفیقاتی در آن از طریق برنامه‌های حمایتی و همچنین، فشارهای ناشی از قیمت بالای مسکن و کاهش توان خرید ایجاد شده است، اما در عمل به رفع کاهش کیفیت سکونت و تامین خدمات مابه ازای آن در پیوند با برنامه‌های مسکن منجر نشده و واحدهای ساخته‌شده نتوانسته‌اند در بازار رقابتی مسکن جایگاه مطلوبی بیابند.
مزایا و معایب ساخت آپارتمان 30متری چیست؟
پیش از ورود به این بحث، توجه به دو نکته الزامی است: اول آنکه، «سکونت» و به دنبال آن، «مسکن» از مهم‌ترین موضوعات چندبعدی زندگی بشر هستند و قدمتی به اندازه تاریخ حضور انسان در زمین دارد. لذا تقلیل مفهوم خانه، صرفاً به مکانی برای بودن، با هر توجیه و دلیلی اعم از ضرورت‌ها و شرایط اقتصادی و اجتماعی قابل تامل است. باور به این نگرش از آن جهت حائز اهمیت است که بر رویکرد برنامه‌ریزی‌ها اثرگذار خواهد بود. دوم آنکه، سکونت علاوه بر وجه درونی خود، موضوعی بیرونی نیز محسوب می‌شود و نقطه اتصال فرد با محیط پیرامونش به حساب می‌آید. لذا مکان‌گزینی نیز موضوع بسیار حائز اهمیتی محسوب می‌شود. یکی از مهم‌ترین مسائل این‌گونه طرح‌ها، جدایی‌گزینی طبقات مختلف اجتماعی است که امروزه در تمام طرح‌های تامین مسکن، در کشورهای پیشرفته و درحال‌توسعه از آن دوری می‌شود. ایجاد گتوهای شهری و مشکلات مرتبط با آن اولین پیامد طرح‌های تجمعی برای سکونت اقشار کم‌درآمد است. امروزه در بحث‌های شهرسازی و معماری، حتی مجتمع‌های مسکونی که در بازار آزاد تولید می‌شود، ترکیبی از انواع متراژها را در برنامه قرار می‌دهند تا بتوانند طیف متنوعی از مخاطبان را پوشش دهند. علاوه بر رقابت‌پذیری بیشتر در بازار، اثرت اجتماعی سکونت گونه‌های مختلف ساکنان در مجاورت یکدیگر نیز ارزشمند تلقی می‌شود و به تعادل بیشتر اجتماعی می‌انجامد. لذا تخصیص مجموعه‌های ساختمانی به اقشار آسیب‌پذیر اجتماعی در کنار یکدیگر و در متراژهای یکسان می‌تواند تبعات بسیاری را در پی داشته باشد.
بسیاری از انتقادات در ساخت واحدهای 30متری مبنی بر ترویج ساخت خانه‌های خوابگاهی یا پانسیونی است. این در حالی است که در یک سال گذشته با جهش قیمت مسکن و افزایش نجومی اجاره‌خانه خبرهایی شنیده شد که مستاجران از تهران در حال کوچ به حاشیه شهر هستند. تبعات کوچ به علت اقتصادی به حاشیه شهرها بیشتر است یا مدیریت هزینه‌ها و زندگی در خانه‌های کوچک در کلانشهرها؟
هریک از دو موضوعی که شما به آن اشاره کردید، تبعات خود را خواهند داشت و باید به راهکارهایی پرداخت که به انتخاب میان تبعات یکی از آنها منجر نشود. برای این موضوع همان‌طور که در ابتدا نیز اشاره شد، لازم است روشن شود که مخاطب طرح واحدهای 30متری کیست و قرار است چه مشکلی از شهر تهران رفع شود؟ آیا مخاطب این طرح، زوج‌های جوان، جوانان مجرد و دانشجویان، افرادی که برای کار به‌صورت موقت و بدون خانواده به تهران عزیمت کرده یا خانوارهای تک‌سرپرست (با توجه به نرخ بالای طلاق در شهرهای بزرگ) هستند و آیا چیدمان صرفاً این گروه‌ها در کنار یکدیگر منجر به مشکلات اجتماعی نخواهد شد؟ یا اینکه خانوارهای دارای فرزندان بیشتر نیز به ناچار، مخاطب این طرح خواهند بود؟ در صورت دوم، آیا این الگوی سکونت مورد تایید است؟ از طرف دیگر این موضوع باید در مقیاس بزرگ‌تری تحت عنوان ساماندهی منطقه شهری برنامه‌ریزی شود.
با این اوصاف الگوی ساخت خانه‌های کم‌متراژ با توجه به شرایط فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی در کشورمان بر چه اساسی باید باشد تا افراد کم‌درآمد به ویژه مستاجران از آن استقبال کنند؟
تخصیص عدد 30 متر مربع به متراژ مورد نظر برنامه اعلام‌شده، به‌نظر جای تامل بیشتر دارد. مسکن حداقل به‌عنوان برآیندی از الزامات و ضرورت‌های اقتصادی، کالبدی و اجتماعی در کنار یکدیگر است که لازم است با توجه به مخاطب مورد نظر این طرح تعریف شوند. لذا در وهله اول باید مخاطب موضوع تعیین شود و در مرحله دوم، حداقل متراژ بر مبنای الگوهای سکونت خانوار تبیین شود.
گفته می‌شود دولت از طرح شهردار تهران استقبال کرده و وزارت کشور مکلف شده در شهرهای بزرگ و کلانشهرها با شهرداری‌ها مذاکراتی انجام دهد که شهرداری‌ها ساخت واحدهای کوچک‌متراژ را برای زندگی چندساله برخی خانوارها برنامه‌ریزی کنند. با این اوصاف مداخله دولت و شهرداری در ساخت این خانه‌ها چه تبعاتی دارد؟ آیا بازهم تجربه تلخ مسکن مهر تکرار خواهد شد؟
به نظر می‌رسد در شرایط کنونی کشور، دولت در قبال اقشار ضعیف جامعه مسوولیت سنگینی برعهده دارد. اما راهکار این موضوع صرفاً در ساخت مسکن حمایتی توسط دولت خلاصه نمی‌شود و برنامه جامعی از ترکیب روش‌هایی همچون تمرکززدایی جمعیت از شهرهای بزرگ، ایجاد اشتغال و رونق اقتصادی است که تاثیرات خود را بازار مسکن و توانمندسازی گروه‌های کم‌درآمد نیز خواهد گذاشت. در عین حال، تامین مسکن اجتماعی نیز می‌تواند یکی از برنامه‌ها باشد که تجربیات نشان داده است که بهتر است هرچه بیشتر با مداخله غیرمستقیم دولت در پروژه‌های ساختمانی صورت گیرد و دولت به‌جای آنکه مدیریت یک پروژه بزرگ ساخت را برعهده گیرد، برنامه تامین مسکن محرومان را راهبری کند.
سیاستگذاری برای ساخت خانه‌های کم‌متراژ برای فروش یا اجاره برای حل معضل مسکن افراد کم‌درآمد باید بر چه اساسی باشد؟
یکی از راهکارهای موفقی که در جهان برای این موضوع برگزیده می‌شود، توزیع این واحدها در ساختمان‌های در حال ساخت در بخش‌های مختلف شهر است که هم توزیع جغرافیایی همگنی از این واحدها صورت گیرد و علاوه بر آن، در میان طیف گسترده‌تری از متراژها که به تبع آن، مخاطبان گسترده‌تری دارند، توزیع شود. به‌نظر می‌رسد با توجه به تعدد پروژه‌های ساخت‌وساز متعلق به تعاونی‌های خصوصی و دولتی یا وابسته به سازمان‌ها و نهادها در سطح شهر تهران، این امکان در تعامل شهرداری با این سازمان‌ها فراهم است. به‌عنوان مثال منطقه 22 تهران تغییر ماموریتی از کارکرد اداری، فراغتی پیش‌بینی‌شده در مجموعه شهری تهران به منطقه‌ای پرتراکم مسکونی داده است و بار جمعیتی و تبعات زیست‌محیطی و موارد دیگر آن به تهران و ساکنان تهران تحمیل شده است. با توجه به حضور تعاونی‌های سازمان‌های متعدد دولتی و غیردولتی و با حمایت شهرداری تهران، ظرفیت ایجادشده می‌تواند با یک برنامه‌ریزی صحیح و در راستای تحقق عدالت اجتماعی، بخشی از این طرح را پوشش دهد. این موضوع در برنامه تعاونی‌ها و شهرداری و در راستای تحقق عدالت اجتماعی است که اساساً ضرورت شکل‌گیری تعاونی‌ها نیز بر پایه آن بوده است. این رویکرد خاص یک نقطه تهران نبوده و ظرفیت‌های متعددی در شهر تهران برای تحقق این رویکرد وجود دارد. لذا تامین مسکن اقشار آسیب‌پذیر لازم است که به‌عنوان یک مسوولیت اجتماعی همگانی میان شهرداری و سازمان‌ها دیده شود و صرفاً به اجرای پروژه‌های انبوه‌سازی در زمین‌های فاقد ارزش اقتصادی بالا و به‌صورت متمرکز محدود نشود. علاوه بر آن راهکاری که در بسیاری از کشورها برای تامین مسکن حمایتی استفاده می‌شود، لزوماً متکی بر پروژه‌های ساخت نیست و می‌تواند حمایت‌های مالی و در قالب پرداخت اجاره‌بها یا سوبسیدهای دولتی در این مورد باشد که نمونه‌های موفقی از آن در سراسر جهان وجود دارد.
با توجه به وضعیت بخش مسکن و معضلاتی که از سمت سیاستگذاری گریبانگیر آن شده است در شرایط سخت اقتصاد ایران چه باید کرد و نقش سیاستگذار در این زمینه چیست؟ غفلت سیاستگذار در شرایط فعلی از بخش مسکن با توجه به شرایط حاکم بر بازار چه تبعاتی خواهد داشت؟
دیدگاه‌های مداخله دولت در بازار زمین و مسکن را می‌توان به سه دسته دیدگاه مدافعان نظام بازار (نولیبرال‌ها)، میانه‌ها (نهادگرایان) و مدافعان مداخله دولت (سوسیالیسم، رادیکال‌ها و عدالت‌خواهان اسلامی) تقسیم کرد. این دیدگاه‌ها به ترتیب به رهاسازی بازار زمین، توانمندسازی بخش غیردولتی و خصوصی و درنهایت، دولتی‌سازی بازار مبتنی بر ایدئولوژی رفاه معتقد هستند. برنامه‌های مدافعان مداخله دولت، اغلب از طریق حمایت اجاره‌بها، بهره‌گیری از امتیازات قانونی مانند کاهش مالیات برای اجاره پایین واحدها یا برنامه‌های حمایتی ساخت مسکن برای طبقات با استطاعت پایین تقسیم می‌شود که در سیاست‌های حاضر گرایش‌های عمده‌ای به آن دیده می‌شود. در این سیاستگذاری‌ها که درنهایت به سندهای توسعه شهری می‌انجامد، توجه به همسویی اثرات اجرای برنامه‌ها با افق‌های جمعیتی پیش‌بینی‌شده در طرح‌های توسعه و عمران، تامین سرانه‌ها، پراکنش مناسب گروه‌های درآمدی به منظور ممانعت از شکل‌گیری گتوهای شهری و هماهنگی عرضه و تقاضا بسیار حائز اهمیت است. همچنین لازم است که هماهنگی میان منابع زمین و الگوهای تامین مسکن در مقیاس منطقه‌ای و شهری، مشتمل بر: استفاده از ظرفیت بافت فرسوده، ظرفیت ایجادشده در خارج از شهرهای بزرگ، مشتمل بر شهرهای جدید و شهرک‌های اقماری و بارگذاری پهنه‌های پیش‌بینی‌شده برای توسعه شهرها صورت گرفته و همه وجوه مذکور در هماهنگی و با یکدیگر پیش روند.
