تغییرات ناکارای ساختاری

 از زمان مشروطه تاکنون و از زمانی که تقسیم‌بندی‌های حوزه‌های تخصصی فعالیت دولت و معرفی ساختار جدید تشکیلات اداره کشور با الگوبرداری از اروپایی‌ها شکل گرفت، 110 سال می‌گذرد و در طول این مدت نزدیک به 15 مرتبه شاهد شکل‌گیری و ادغام وزارتخانه‌ای به نام بازرگانی یا تجارت و با پسوند یا پیشوندهای مختلفی بوده‌ایم. اکنون نیز تکرار این چرخه در دستور کار دولت و مجلس قرار گرفته است. در طول این مدت حدود 55 نفر به عنوان وزیر یا مقام ارشد سکان کشتی تجاری کشور را در فراز و فرود تحولات اقتصادی عهده‌دار بوده‌اند که کمترین دوره مدیریت به سرپرستی‌های چندماهه و بیشترین آن به دوره وزارت هشت‌ساله محمد شریعتمداری برمی‌گردد. آخرین بار و قبل از ادغام سال‌های اخیر در تیرماه سال 1353 وزارت بازرگانی که قبلاً در وزارت اقتصاد ادغام شده بود با یک لایحه قانونی استقلال خود را بازیافت. در آن سال وزارت اقتصاد وقت منحل شد و وظایف آن بین سه وزارتخانه «بازرگانی»، «صنعت و معدن» و «اقتصاد و دارایی» تقسیم شد. وزارتخانه‌ای که در سال 1353 به نام وزارت بازرگانی شکل گرفت و تا 37 سال بعد به حیات خود ادامه داد، به عنوان طولانی‌ترین دوره فعالیت وزارتخانه‌ای به این نام در سوابق تشکیلاتی ایران رکورددار شده است. در طول 37 سال دوره حیات این وزارتخانه 17 نفر از مدیران ارشد کشور به صندلی مدیریت و سیاستگذاری در حوزه بازرگانی کشور تکیه زده‌اند که 11 نفر از آنها دوره تصدی‌شان به سال‌های بعد از انقلاب اسلامی تا خردادماه سال 1390 برمی‌گردد.

نکته کارشناسی تجربیات این ادغام و تفکیک‌ها در این است که اگر به دلایل این ادغام و تفکیک‌ها توجه نکنیم و بخواهیم مجدداً تفکیک یا ادغامی صورت گیرد، موفق نخواهیم بود. از نگاه کارشناسی تا زمانی که به ریشه‌های موفقیت و عدم موفقیت 15 وزارتخانه قبلی که در 110 سال اخیر فعالیت داشته‌اند، نپردازیم، نمی‌توانیم الگویی متناسب با شرایط اقتصادی کشور را برای اداره امور تجارت و صنعت به درستی ارائه دهیم. در واقع ریشه‌های تعارض ادغام و تفکیک در چند حوزه قابل تحلیل است.

چالش‌های بین‌بخشی

اولین مساله چالشی است که در وزارتخانه‌های تولیدی یا چالش بین‌بخشی وجود دارد. هر زمان که صنایع بالادستی و پایین‌دستی ما در حوزه دو وزارتخانه شکل گرفته یا به عبارتی فرآیندهای تولیدی که چرخه ارزش‌افزوده آن به طور کامل در یک وزارتخانه قرار نداشته، دچار چالش شدیم. برای مثال تولید پنبه که تحت مدیریت وزارت جهاد کشاورزی انجام می‌شود، در حوزه صنایع به نخ تبدیل می‌شود و آن‌وقت به پارچه و سپس به پوشاک تبدیل خواهد شد. ما در این حوزه در طول سال‌های مختلف برای تعیین تعرفه پنبه چون نمی‌توانستیم کل پنبه موردنیاز خود را از محل داخل تامین کنیم چالش تعیین تعرفه پنبه داشتیم و در سال‌های مختلف به دلیل قیمت تمام‌شده پنبه وارداتی، واحدهای تولیدی مایل بودند از پنبه وارداتی استفاده کنند یا بخش لبنیات که ما عمل‌آوری شیر را در حوزه دامداری‌ها تحت پوشش وزارت جهاد کشاورزی داشتیم و بعد وقتی می‌خواستیم به محصولات لبنی بسته‌بندی‌شده تبدیل شود به حوزه وزارت صنایع می‌آمد و در حوزه وزارت صنایع، بخش صنعت ما معتقد بودند که می‌توانند شیر را از محل منابع شیر خشک وارداتی با قیمت مناسبی تهیه کنند. آن‌وقت در اینجا چالشی ایجاد می‌شد که صنعت مایل بود با حداقل قیمت مواد اولیه خود را تامین کند تا بتواند رقابت‌پذیری بیشتری داشته باشد و کشاورزی با نگاه حمایتی مایل بود با یک قیمت حمایتی این محصول را از کشاورز بخرد. این چالش‌ها بین هر دو بخش شکل می‌گرفت. این اختلافات بین حوزه‌های تولیدی بود اما وقتی پای مصرف‌کننده وسط می‌آمد اینجا حوزه بازرگانی هم درگیر موضوع می‌شد. به دلیل اینکه حوزه اصناف زیرمجموعه وزارت بازرگانی بود، قاعدتاً مطالبه قیمت تمام‌شده و کیفیت از طرف مصرف‌کننده هم به وزارت بازرگانی ارتباط داشت و اینجا وزارت بازرگانی در تنظیم سیاست‌های تعرفه‌ای این چالش را باید جواب دهد.

از آنجا که ابزارهای تنظیم بازار در حوزه وزارت بازرگانی سابق شامل تعرفه، یارانه و نظارت بود، به کارگیری یارانه در بخش‌هایی ممکن بود قیمت تمام‌شده کالای وارداتی را به صورت کاذب کاهش دهد که این بحق مورد اعتراض تولیدکننده داخلی بود. تغییر تعرفه به شکلی که باعث رضایت مصرف‌کننده شود هم ممکن بود به صورت غیرواقعی قیمت کالای وارداتی را کاهش دهد و باعث عدم رقابت‌پذیری کالای داخلی با کالای وارداتی شود که این هم باعث چالشی شده بود. اینجا در بخش مصرف‌کننده، نهاد مردمی که از مصرف‌کننده دفاع کند، در جهت مطالبه قیمت تمام‌شده، کیفیت کالا و در خدمات پس از فروش وجود نداشت. بخشی از این چالش‌ها در سال‌های مختلف رسانه‌ای شده و بخشی هم به دستگاه‌های نظارتی ورود کرده بود. در طول سوابق سال‌های گذشته این چالش‌ها به گونه‌ای بود که ترجیح مدیران وزارتخانه‌ها به گونه‌ای شد که این وزارتخانه‌ها را کنار همدیگر قرار دهند و وقتی کنار هم می‌آمدند یک بخش‌هایی نارسایی داشتند و دومرتبه ترجیح بر این بوده که اینها از هم جدا شوند.

جابه‌جایی‌های بی‌هدف

اگر در این مرتبه هم که داریم عقبگردی بزرگ انجام می‌دهیم به این دقت نظر توجه نشود، احتمال اینکه ولو این تفکیک اتفاق بیفتد و مجدداً مطالبه ادغام در چند سال بعد این چرخه را تکرار کند وجود دارد. این موضوع صرفاً به موضوع بازرگانی و صنعت برنمی‌گردد. ما در سازمان‌های مختلفی که در کشور داریم، خیلی مواقع چون توقع تعریف‌شده‌ای از این سازمان‌ها و نهادها نداریم یا بعضاً مطالباتی از این سازمان‌ها داریم که با ماهیت وجودی آنها مغایرت دارد، اینها را دائماً مثل مهره شطرنج از زمینی به زمینی دیگر منتقل می‌کنیم. مثلاً سازمان چای که یک مرتبه با نگاه تولید به آن توجه می‌شود و به حوزه وزارت جهاد کشاورزی می‌رود و یک مرتبه هم با نگاه یک نهاد نیازمند به فعالیت‌های توسعه‌ای بازرگانی آن را به حوزه بازرگانی منتقل می‌کنیم و بعد از مدتی پس از اینکه به این نتیجه می‌رسیم که کیفیت تولید کاهش یافته مجدداً می‌گوییم تولید مهم‌تر از بازرگانی است و دوباره مانند گذشته عمل می‌کنیم.

بخشی از این اتفاقات به ماهیت اقتصاد برگردد. در فعالیت‌های اقتصادی، اساساً فعالیت‌های اقتصادی تاثیرپذیرند. در حوزه تجارت و بازرگانی این حوزه از اتفاقات ناگهانی در حوزه سیاسی و بین‌المللی و نوسانات نرخ ارز، تورم و رکود تاثیرپذیرند. در مقاطعی به جای اینکه این نوسانات را مدیریت یا نهادی برای این ماموریت‌های مقطعی تعریف کنیم، ما ساختار و سازمانی را تغییر می‌دهیم و به سمت ادغام یا تفکیک می‌رویم و این چالشی است که کماکان ادامه دارد. در خیلی از کشورها مدل‌های مختلفی برای ادغام و تفکیک داریم و الزاماً نمی‌توانیم بگوییم که کدام یک از مدل‌ها موفق است، باید ببینیم شرایط و اقتضائات ملی و مزیت‌های نسبی و مطلق ملی و بین‌المللی ما چه ضرورتی را می‌طلبد و همان را پیگیر باشیم. دیری نگذشته از زمانی که به دلیل نگرانی‌هایی که در حوزه تولید جهاد کشاورزی ایجاد شده بود و به دلیل انتقال این نگرانی‌ها به کمیسیون کشاورزی مجلس در سال 1388 کمیسیون کشاورزی در یکی از بندهای قانون بودجه تکلیف کرده بود که تعرفه واردات محصولات کشاورزی همرده تعرفه خودرو شود که در آن سال 120 درصد بود. اما از آنجا که واردات برخی محصولات کشاورزی مثل دانه‌های روغنی و خوراک دام و بسیاری اقلام دیگر زنجیره تولید به عنوان ماده اولیه تولید می‌شدند اگر قرار بود تعرفه چهار، پنج‌درصدی آنها به 120 درصد برسد نهاد مصرف‌کننده در کشور منحل می‌شد. این چالش جدی ایجاد کرد و وقتی این موضوع به مجلس منتقل شد متوجه شدیم که مجلس بنا بر دلسوزی قصد حمایت از کشاورزی را دارد اما این حمایت بقیه بخش‌ها را تحت تاثیر قرار می‌داد و بخشی از واحدهای صنعتی و تجاری ما تعطیل می‌شد. همین مساله در سال 1389 تکالیفی برای وزارت کشاورزی و صنایع ایجاد می‌کرد که تا پایان فروردین این سال تعرفه‌ها را بر اساس دستوراتی به دو تا چهار برابر افزایش دهند و بخشی از اقلام بر اساس مکانیسمی که در بورس تعیین می‌شد خریدوفروش شود و بخشی از این اقلام هم در فصل برداشت اجازه عرضه به بازار را نداشته باشند. باز ماه‌ها گذشت و عملاً توافقی بین وزارت بازرگانی و کشاورزی حاصل نشد و تا شهریورماه سال 1389 به جمع‌بندی نرسیدند و این قانون اجرایی نشد. در همین شرایط در ماده 145 قانون برنامه تکلیف مشابهی را تعریف کردند و همزمان در ماده 16 قانون بهره‌وری کشاورزی باز تکلیف مجددی را وضع کردند که همزمانی این تکالیف شرایطی را ایجاد می‌کرد که چالش بین بخش‌های مختلف تولید و تجارت و وزارتخانه‌ها با هم را دامن می‌زد. حاصل این موضوع آن شد که با تکلیف قانون برنامه پنجم مبنی بر ادغام وزارتخانه‌ها مدلی از ادغام پیشنهاد شود و این چالش‌ها بی‌تاثیر در انتخاب مدل اجرایی نبود. با این نگاه که در بین پیشنهادات تقریباً پیشنهادی که دولت و مجلس بیشتر به آنها نزدیک بود ادغام وزارت صنعت، معدن و تجارت بود.

اینکه چقدر در این ادغام حوزه صنعت با آن قابلیت مدنظر قرار گرفت مورد سوال است. اینکه قرار بود دنبال کوچک‌سازی باشیم، قرار بود به دنبال توسعه صادرات برویم، قرار بود به دنبال یکپارچه‌سازی باشیم، قرار بود اصلاح فرآیندها را انجام دهیم که به نظر من بخشی از مطالبه‌ای که اکنون دولت دارد به تکالیفی برمی‌گردد که در این سال‌ها انجام نشده است یعنی اگر دولت به سمت کوچک‌سازی بدنه دولت می‌رفت، اگر به سمت چابک‌سازی دستگاه‌ها می‌رفت و برون‌سپاری را مدنظر قرار می‌داد، اکنون می‌توانستیم وزارت صنعت، معدن و تجارت با مدل‌های جدیدی را که در کشورهای موفق تجربه شده است به عنوان یک الگوی موفق داشته باشیم. اما تا زمانی که این ملاحظات رعایت نشود به نظر من این ادغام و تفکیک باز هم جوابگوی مطالبه‌ای که اکنون شکل گرفته، نیست. اما مطالبه فعلی دو ریشه دارد؛ یکی اینکه بخش تنظیم بازار و نقش بازار و استفاده از دانش و بازرگانی سابق نادیده گرفته شده است، دوم اینکه مدیریت نهاد بازار برای استفاده از این تجربه مدنظر قرار نگرفته است. اگر به صورت پررنگی به این مسائل توجه می‌شد همین ادغام جوابگوی نیاز ما بود و نیاز به تفکیک مجدد نداشتیم. در طول سال‌هایی که عرض کردم همواره علاوه بر تغییر ساختار، تغییرات پی‌درپی در حوزه ساختار و قوانین داشتیم که اینها هم بر کندی امور و عدم شکل‌گیری فضای کسب‌وکار مناسب تاثیر داشت و اگر بنا باشد هر تصمیمی بگیریم، این ملاحظات را باید در نظر بگیریم.

در ادغام‌هایی که انجام می‌دادیم برای ماموریت‌های موقت خود سازمان‌های دائمی را ایجاد کردیم مثل کاری که در بسیج اقتصادی یا تعزیرات حکومتی یا ستادهای توزیع کالا انجام شد و این باعث سنگینی و گستردگی فضای اداری کشور شده است. اگر تشکیلات متناسب با اهداف تعیین‌شده نباشد دوباره در چرخه معیوب گرفتار خواهیم شد. در مقطعی که ادغام را انجام دادیم، همزمان بحث هدفمندسازی یارانه‌ها را به عنوان یک پروژه بزرگ داشتیم و همزمانی این اتفاق با تحریم و عدم دسترسی وسیع به بازارهای بین‌المللی، تحریم حوزه تجارت و همزمان دوره تورم شدید که بعداً به یک دوره رکود شدید تبدیل شد، باعث عدم توفیق در اجرای ادغام شد.