وارونگی خصوصی‌سازی در ایران
عباس آخوندی از آدرس غلط ابطال خصوصی‌سازی‌ها و تحکیم انحصار نهادهای عمومی می‌گوید
این روزها خبر ابطال برخی از واگذاری‌ها به گوش می‌رسد. منبع این اخبار مسوولان قوه قضائیه و دیوان محاسبات هستند که می‌خواهند با استناد به مواردی از قبیل عدم اهلیت خریداران، برخی واگذاری‌های صورت‌گرفته را باطل کنند. از جمله این واگذاری‌ها می‌توان به کشت و صنعت مغان و کشتارگاه جونقاه اشاره کرد. این موضوعی است که عباس آخوندی، اقتصاددان، صاحب‌نظر در امر خصوصی‌سازی و وزیر پیشین راه و شهرسازی به آن انتقاد داشته و می‌گوید اغلب بنگاه‌های واگذارشده بزرگ دولتی به نهادهای عمومی شبه‌دولتی و نظامی که بعضاً تا چند هزار میلیارد تومان قیمت دارند، دچار مناقشات و مشکلات عدیده‌ای هستند. در چنین شرایطی ابطال موردی واگذاری برخی بنگاه‌های واگذارشده به بخش خصوصی و تحکیم واگذاری به نهادها، خود زمینه‌ساز انحرافی بزرگ‌تر است و می‌تواند آدرس غلط دادن و پوششی برای نادیده گرفتن انحرافات بزرگ‌تر تلقی شود. وی همچنین به مسیری که خصوصی‌سازی در ایران تاکنون طی کرده انتقاد کرده و می‌گوید: راه درست تجاری‌سازی، آزادسازی و استقرار نهادهای بازار رقابتی بود. همچنین طبق قانون در وهله اول اولویت واگذاری سهام بنگاه‌های بزرگ دولتی به مردم بود، به صورتی که عموم مردم فرصت برابری برای کسب سهام مالکیت این بنگاه‌ها داشته باشند. با این حال مکانیسم‌ها به نحوی ساماندهی شد که انتقال مالکیت از دولت به نهادهای عمومی غیردولتی صورت گرفت. و به نظر من، انحرافات خصوصی‌سازی در نادیده گرفتن هدف‌ها، سیاست‌های بنیادین مبنی بر تغییر هویت و ماهیت دولت و بازار و نهایتاً فرآیندهای واگذاری است.
♦♦♦
اخیراً خبر ابطال برخی واگذاری‌ها به گوش می‌رسد. مسوولان دیوان محاسبات و قوه قضائیه از احتمال ابطال برخی واگذاری‌ها سخن گفته‌اند. چه تحلیلی دارید؟
من راجع به جزئیات موارد مطرح‌شده اظهار نظر نمی‌کنم. آنچه از نظر من مهم است، نحوه خصوصی‌سازی است که تاکنون صورت گرفته و می‌گیرد. اغلب این واگذاری‌ها بر مبنای رقابت منصفانه انجام نشده است. به این معنی که اساساً برای بسیاری از آنها شرایط بازار وجود نداشته و نهادهای بازار فعالیتِ آنها مستقر نبوده است. از آن گذشته شرایط مدیریت اقتصاد ملی هم بر مبنای نوعی انحصار است و دولت در سطح گسترده‌ای در بازار دخالت می‌کند. در چنین شرایطی چگونه ممکن است خصوصی‌سازی واقعی صورت گرفته باشد؟ بنابراین به نظر من شرایط حاکم بر کل واگذاری‌ها مورد پرسش بوده و هست و باید اصلاح شود.
اکنون در موضوع ابطال این واگذاری‌ها هم جای طرح این سوال وجود دارد که دستگاه‌های ناظر چطور و بر چه مبنایی انتخاب می‌کنند که باید سراغ چه بنگاه‌هایی بروند؟ واگذاری پرمساله‌ای مثل مخابرات صورت گرفته است که آن را می‌توان از پرمساله‌ترین واگذاری‌های کشور دانست. می‌توان این سوال را پرسید که چرا مثلاً اولویت ابطال واگذاری مخابرات در میان نیست؟ واگذاری رجا، واگذاری‌های صورت گرفته به بازنشستگی فولاد؟ ارزش واگذاری‌های بنگاه‌های بزرگ‌مقیاسی که به نهادهای عمومی در قالب رد دیون یا مناقصه‌های غیررقابتی صورت گرفته به قیمت‌های اسمی بیش از 85 میلیارد دلار است. البته ارزش جایگزینی آنها بسیار بیش از این است. البته من قصد ندارم وارد جزئیات شوم با این حال باید بگویم که با توجه به اینکه حدود 15 سال از آغاز واگذاری‌ها گذشته است، نیاز به ارزیابی نحوه اجرای قانون خصوصی‌سازی در کشور وجود دارد.
یکی از موضوعاتی که در اکثر موارد برای ابطال واگذاری مورد استناد قرار می‌گیرد «عدم اهلیت» خریدار است. چقدر این معیار را دقیق ارزیابی می‌کنید؟
به نظر من بحث اهلیت، موضوعی صد درصد انحرافی است. اهلیت به چه معناست؟ چگونه قرار است تشخیص داده شود؟ با این شیوه که گروهی مثلاً چند نفر بوروکرات جلسه تشکیل دهند و اظهار نظر کنند که یک نفر شخص حقیقی یا حقوقی اهلیت دارد یا خیر؟ خوب است یا بد؟ تاکید می‌کنم بحث اهلیت یکی از نقاط عطف اصلی در انحراف در خصوصی‌سازی است. اگر قرار است اهلیت تشخیص داده شود، باید بر مبنای معیارهای بازار باشد. مثلاً این‌طور که در نظر بگیریم چه کسی می‌تواند در بازار، اقدامات رقابتی انجام دهد؟ یا چه کسی قادر است در شرایط مختلف بازار پایدار بماند؟ ولی تاکنون و در جریان خصوصی‌سازی‌های 15 سال اخیر هرگز چنین موضوعاتی معیارهای تصمیم‌گیری نبوده است. بلکه معیارهایی مدنظر بوده که خود عامل دور کردن خصوصی‌سازی از مسیر رقابت محسوب می‌شود. چنین رویکردی تاکنون خساراتی هم به بار آورده است. مثلاً وقتی عده‌ای می‌خواستند رقیب خریدار شرکت مخابرات را از عرصه دور کنند، با آوردن یک نامه اهلیت رقیب را مخدوش و او را از صحنه رقابت خارج کردند. به این ترتیب شرکت مخابرات عملاً در یک شرایط غیررقابتی واگذار شد و نتیجه آن اقدام نیز قابل مشاهده است. در واگذاری‌های صورت‌گرفته در قالب رد دیون در مواردی حتی ظواهر و مقررات شکلی نیز رعایت نشده است. تاکید می‌کنم اقداماتی از قبیل ابطال موردی خصوصی‌سازی‌های صورت‌گرفته را کارساز نمی‌دانم و تنها بازار را با مخاطره‌های بیشتری روبه‌رو می‌سازد. به نظرم اگر قرار است اصلاحی صورت بگیرد، باید بر این مبنا باشد که چطور می‌توان خصوصی‌سازی‌ها را در ساختاری رقابتی انجام داد؟
چه شد که خصوصی‌سازی‌ها به اینجا رسید؟ چرا اهداف خصوصی‌سازی که افزایش سودآوری بنگاه‌ها بود محقق نشد و وضعیت بسیاری از آنها به مراتب سخت‌تر و پیچیده‌تر شده است؟
به نظر من آنچه تاکنون در قالب خصوصی‌سازی مطرح شد را نمی‌توان خصوصی‌سازی دانست. زمانی می‌توانیم از خصوصی‌سازی سخن بگوییم که بخواهیم به سمت تجاری‌سازی، آزادسازی و استقرار اقتصاد بازار حرکت کنیم. به این معنی که دولت به تنظیم‌کننده مقررات تبدیل شود و به تولید خدمت و کالای خصوصی ورود نکند. ولی اکنون چنین نیست. دولت خود مداخله‌گر بزرگ است و در عین حال دستگاهی مثل مجلس هم وجود دارد که انواع دخالت بیشتر در اقتصاد را برای بخش‌های مختلف حکومت تجویز و مطالبه می‌کند. در چنین شرایطی خصوصی‌سازی چه مفهومی دارد؟ اگر قرار است دخالت حکومت تا این حد گسترده باشد، به نظر من بهتر است بنگاه‌ها دولتی بمانند. تا دست‌کم وزیری در برابر کارکرد آنها به مجلس پاسخگو باشد. نگاهی به وضعیت اینترنت در کشور بیندازید. اکنون وزارت ارتباطات هیچ پاسخی درباره قیمت‌ها نمی‌دهد. در چند ماه گذشته هزینه اینترنت چندین برابر شده است. وقتی سیستم انحصاری چندجانبه برقرار است و بنگاه‌های معدودی مشغول به کار هستند، همان بهتر که بنگاه‌ها دولتی باشند که اگر چنین بود تاکنون مجلس توانسته بود درباره قیمت‌ها از وزارت ارتباطات سوال کند. این باعث شده است که حقوق مردم مورد اجحاف قرار بگیرد.
به نظر من آنچه تاکنون صورت گرفته که نام خصوصی‌سازی بر آن گذاشته می‌شود، گاهی انتقال قدرت انحصاری به نهادهاست، اعم از نهادهای عمومی غیردولتی و شبه‌نظامی. در نهایت نیز اتفاقی که در این قالب افتاده است برای اقتصاد بسیار بدتر از شرایطی است که بنگاه‌ها در اختیار دولت بوده‌اند. به عبارتی آثار منفی و مخرب آن گاهی بیشتر بوده است.
اصلی‌ترین هدف واگذاری‌ها چه بوده است؟ ارتقای کارایی بنگاه‌ها و افزایش کارایی آنها. قرار نبود که مالکیت این بنگاه‌ها از مجموعه‌های دولتی به مجموعه‌های عمومی شبه‌دولتی غیرپاسخگو انتقال یابد. پیش‌بینی بر این بوده که با انتقال مالکیت به بخش خصوصی، بنگاه‌ها سودآوری بیشتری داشته باشند و در نتیجه درآمد دولت هم از محل افزایش کارایی بنگاه‌ها از مسیر مالیات‌ها افزایش پیدا کند. با این حال اکنون می‌بینیم که داستان وارونه شده است و دولت صرفاً یک‌بار از محل فروش دارایی‌ها به درآمد می‌رسد و تمام. دولت در واقع دست به مصرف دارایی‌هایی می‌زند که طی بیش از صد سال از منابع ملی ایجاد شده است در حالی که از این محل صرفاً درآمد موقتی کسب می‌کند. در شرایطی که دیگر کارایی بنگاه‌ها هم مدنظر نیست.
اگر بخواهیم وضعیت مجموع بنگاه‌های واگذارشده را بررسی کنیم به این نتیجه خواهیم رسید که اغلب با اهداف سیاست‌های ابلاغی همخوانی ندارد. اولین هدف سیاست‌های ابلاغی این بود که با انجام این واگذاری‌ها، رقابت در کشور افزایش یابد. رقابت کجا افزایش پیدا کرد؟ شرایط این بنگاه‌ها از انحصار دولتی به انحصار شبه‌خصوصی و شبه‌دولتی تغییر کرد که به نظر اقتصاددانان برای کشور به مراتب سمی‌تر و مهلک‌تر از انحصار دولتی است.
اگر قرار باشد آن‌گونه که قوه قضائیه اعلام کرده مالکیت برخی از این شرکت‌ها به دولت برگردد آیا دولت توان و امکان به دوش کشیدن بار این بنگاه‌ها را دارد؟
من البته نمی‌گویم که باید مالکیت این بنگاه‌ها تغییر کرده و به دولت برگردد. می‌گویم اگر قرار است تجدیدنظری صورت بگیرد نمی‌شود به صورت تصادفی چند بنگاه را برگزید و مالکیت آنها را تغییر داد. مثلاً دست بر چند بنگاه گذاشت و با بیان اینکه واگذاری آن مخدوش بوده واگذاری آن را ابطال کرد. در حالی که بنگاه‌های پرمناقشه دیگری که چندین هزار میلیارد تومان هم قیمت دارند، به حال خود رها شده‌اند. چنین اقدامی چه حاصلی دارد؟ چگونه با سیاست‌های خصوصی‌سازی و اقتصاد رقابتی همخوانی دارد؟ اساساً بخش خصوصی بر مبنای شفافیت، اقتصاد بازار و رقابت منصفانه و برابری دسترسی به فرصت‌ها بنیان نهاده شده و هرگونه برخورد تصادفی و موردی تبدیل به ضدخود خواهد شد. اگر قرار است تجدید نظری صورت بگیرد باید یک‌بار همه واگذاری‌های انجام‌شده طی 15 سال گذشته بررسی شوند. باید ارزیابی اجرای سیاست صورت گیرد و مشخص شود که روش اجرای سیاست خصوصی‌سازی چگونه بوده است؟ البته اگر تخلفی صورت گرفته باشد، حتماً باید مورد بررسی قرار گیرد و مجازات صورت گیرد. با این حال نباید موضوع بازنگری در سیاست‌های اجرای خصوصی‌سازی و اقدام‌هایی که خصوصی‌سازی‌ها را به این نقطه رسانده است، به ابطال چند واگذاری و مجازات چند متخلف تقلیل یابد. اگر چنین شود خود انحراف در انحراف تلقی شده و مقدمات انحراف بزرگ دیگری را فراهم می‌کند.
به نظر من بعد از 15 سال دیگر وقت آن رسیده که سیاست خصوصی‌سازی در ایران بررسی شود. مانند بسیاری دیگر از کشورها که دارای اقتصاد دولتی بودند و سیاست خصوصی‌سازی را در پیش گرفتند. برخی از آنها پس از مدتی با ارزیابی وضعیت بنگاه‌های خود دست به اصلاحات بنیادینی زدند. در حالی که چنین رویکردی در ایران مشاهده نمی‌شود. ظاهراً در اینجا نه کسی به دنبال اصلاح سیاست و اصلاح قانون است و نه اصلاً اندیشه اصلاح روابط بازار و دولت در میان تصمیم‌گیران وجود دارد. فعلاً تنها روندی که جاری است شناسایی عده‌ای متخلف است. فرض کنید عده‌ای متخلف هم شناسایی و با آنها برخورد شود. این اقدام چه کمکی به وضعیت نامساعد بنگاه‌های خصوصی‌شده و ارتقای کارایی اقتصاد ملی خواهد کرد؟ این وضعیت خود انحراف‌زاست.
ورود به این بحث ترجیحاً باید توسط کدام دستگاه صورت بگیرد؟ به نظر می‌رسد دولت کنار کشیده است.
در وهله اول اصلی‌ترین کار، ورود دولت و خروج آن از انفعالی است که به آن دچار شده است. انفعالی که دولت اکنون در پیش گرفته به اقتصاد ایران ضرر می‌رساند. در خلأ اقدام دولت، مجلس و دستگاه قضا به میدان آمده‌اند. این دو دستگاه هم عمدتاً یا از طریق نظارتی یا قضایی به موضوع ورود کرده‌اند، در حالی که بحث اصلی ارزیابی نحوه اجرای سیاست خصوصی‌سازی است. این موضوعی است که باید دولت آن را پیگیری کند و خود پیشتاز باشد. دولت باید ارزیابی کند که تاکنون اجرای قانون خصوصی‌سازی در ایران چه نتیجه‌ای داشته؟ به کجا رسیده است؟ و چند درصد به اهداف ابلاغیه مقام رهبری رسیده است؟ همچنین در سطح بعد، دولت باید بررسی کند که چقدر ایرادات به فرآیندها برمی‌گردد و چه موضوعاتی زمینه‌ساز این وضعیت بوده‌اند؟ دولت باید با یک بررسی همه‌جانبه به دنبال اصلاح فرآیندها بوده و همچنین اصلاح بنیادهای مدیریت اقتصاد ملی را در دستور کار قرار دهد. در غیر این صورت موضوع در چند زنده‌باد، مرده باد در مجلس خلاصه خواهد شد، وضع موجود ادامه پیدا خواهد کرد و برخوردهای صورت‌گرفته با چند متخلف هم پوشش گذاشتن بر انحرافات بزرگ‌تر تلقی خواهد شد.
درباره آنچه خصوصی‌سازی‌های صورت‌گرفته را به این ورطه کشانده، این موضوع مطرح می‌شود که تجربه سال‌ها اقتصاد دولتی منجر به آن شده که بخش خصوصی ضعیف و نحیف باشد و چه از نظر بنیه مالی و چه از نظر توان مدیریتی امکان به عهده گرفتن بنگاه‌های بزرگ دولتی را که بعضاً تا چندین هزار میلیارد تومان قیمت دارند، نداشته باشد. این سخن به ویژه از برخی مسوولان متولی خصوصی‌سازی زیاد شنیده شده. چه تحلیلی دارید؟
همه کشورهایی که اقتصاد دولتی داشتند و با اصلاحات و اقداماتی به سمت اقتصاد خصوصی حرکت کردند از مشکل ضعیف بودن بخش خصوصی رنج می‌بردند و این فقط مخصوص کشور ما نبوده و نیست. اصلاً مگر می‌شود کشوری اقتصاد سوسیالیستی داشته باشد ولی بخش خصوصی آن قوی باشد؟ با این حال کشورها برای این مشکل راه‌حل‌هایی یافته‌اند. آنها توانسته‌اند با برگزیدن فرآیندهایی بخش خصوصی خود را حمایت و تقویت کنند. اتفاقاً وقتی می‌گویم باید قانون خصوصی‌سازی در کشور ما مورد بررسی فرآیندی قرار بگیرد، منظورم توجه به همین موارد است.
یکی از موضوعاتی که کشورها به آن توجه کردند ایجاد شرایطی بود که به موجب آن مالکیت خصوصی در بین عموم مردم توسعه پیدا کند. اگر به ماده 20 قانون خصوصی‌سازی ایران هم توجه کنید متوجه می‌شوید که اولویت واگذاری از طریق عرضه عمومی سهام به تمامی مردم در نظر گرفته شده است. اولویت دوم هم واگذاری سهام بلوکی از طریق مزایده بوده و سوم هم واگذاری از مجرای مذاکره است. با این حال می‌بینیم که در عرصه اجرا عملاً اولویت اول نادیده گرفته شده است. در حالی که اگر اجرا می‌شد تمام ملت ایران در شرکت‌های بزرگ دولتی فرصت سهامداری داشتند. طبق قانون روش پیش‌بینی‌شده باید ثبت دفتری یا مشابه آن می‌بود. به این ترتیب که تمامی آحاد مردم می‌توانستند ثبت‌نام کرده و متقاضی خرید باشند. شبیه آنچه دولت در قالب صندوق ETF انجام داد. البته در 15 سال خصوصی‌سازی این اولین بار بود که چنین روشی به‌کار بسته شد و بنابراین ظرفیت قانونی موجود برای انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی به مردم عملاً عمدتاً بلااستفاده ماند. آنچه در اصل اتفاق افتاد، نادیده گرفتن اولویت اول قانون و رجوع به اولویت‌های دوم و سوم یعنی واگذاری از طریق مزایده و مذاکره بود. با سیاستی که اتخاذ شد نتیجه خصوصی‌سازی این شد که شرکت‌های بزرگ دولتی به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شدند. از طریق شیوه رد دیون. به این ترتیب تعدادی بنگاه از دولت گرفته و به نهادهای عمومی غیردولتی تحویل داده شدند و این دقیقاً خلاف آن اولویتی بود که صراحتاً در قانون مطرح شده بود. بنابراین اینکه بخش خصوصی ظرفیت و توان ندارد اصلاً توجیه مناسبی برای آنچه درباره خصوصی‌سازی‌ها اتفاق افتاد نبود. دولت باید به دنبال تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری و صندوق‌های سهام می‌رفت یا از طریق ثبت دفتری، مردم را در مالکیت بنگاه‌ها سهیم می‌کرد. این موضوع به عنوان مثال درباره باشگاه‌های فوتبال بسیار اهمیت داشت. اصلاً دلیلی ندارد باشگاه‌هایی که میلیون‌ها هوادار دارند به یک شخص حقیقی یا حقوقی واگذار شوند. این اشتباهی بود که درباره باشگاه تراکتورسازی تبریز صورت گرفت. همچنین اقدام‌های بدون موفقیتی در مورد باشگاه‌های استقلال و پرسپولیس هم انجام شد. در حالی که می‌شد سهام آن را به عموم مردم واگذار کرد. اگر چنین می‌شد مردم از باشگاه مورد علاقه خود حمایت می‌کردند.
به‌طور خلاصه باید بگویم که راه درست تغییر مالکیت بنگاه‌های دولتی در وهله اول واگذاری سهام آن به عموم مردم بود، در شرایطی که عموم مردم فرصت برابری برای کسب مالکیت این بنگاه‌ها داشته باشند. با این حال مکانیسم‌ها به نحوی ساماندهی شد که انتقال مالکیت از دولت به نهادهای عمومی غیردولتی صورت بگیرد. و به نظر من تمام انحرافات خصوصی‌سازی در همین است.
