یارشاطر یا بارخاطر

در روزهای پایانی مردادماه گذشته و در حالی که عمر مجلس یازدهم به سومین ماه نرسیده بود، ۱۵۹ نماینده مجلس در نامه‌ای به محمدباقر قالیباف رئیس پارلمان، از آنچه آنها به صورت تلویحی دور زدن مجلس، توسط دولت عنوان شده بود، انتقاد کردند. این نمایندگان در زمینه تداوم سازوکار شورای هماهنگی سران سه قوه و برخی از تصمیمات این شورا ابهاماتی داشته و خواهان محدود شدن فعالیت آن دست‌کم در حوزه تقنین شده بودند.

در متن نامه آنها آمده بود: «با احترام همان‌گونه که مستحضرید نظر به شرایط ویژه حاصل از تحریم‌های آمریکا و لزوم هماهنگی تدابیر سه قوه و تسریع در تصمیم‌گیری‌های کلان اقتصادی، رهبر معظم انقلاب اختیارات ویژه‌ای را به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا تنفیذ فرمودند. ایشان ضرورت تسریع در تصمیم‌گیری و پیشگیری از تبعات منفی اقتصادی را دلیل مشروعیت تصمیمات این شورا ذکر فرمودند.

این شورا در طول فعالیت خود به‌خصوص در دوران کووید ۱۹ به کشور که موجب تعطیلی مجلس شد آثار مثبتی در جهت سرعت بخشیدن به رفع موانع اقتصادی و مدیریتی کلان کشور به همراه داشت.

با تشکیل مجلس یازدهم که به گفته مقام معظم رهبری جزو قوی‌ترین و انقلابی‌ترین مجالس دوران پس از انقلاب اسلامی است و انگیزه و اهتمام اکثر نمایندگان محترم و کمیسیون‌های تخصصی به رفع مشکلات اقتصادی و بهبود معیشت مردم و مقابله با سیاست‌های خبیثانه استکبار به نظر می‌رسد، جز مواردی که در سطح هماهنگی رویکردها و تدابیر سه قوه قابل طرح است یا مجوزهای مصداقی برای یک مورد تحریمی خاص، نیازی به مصوباتی که می‌تواند با قید فوریت مسیر قانونی خود را در مجلس شورای اسلامی طی کند باقی نمی‌ماند و ضروری است مسیر آغاز تصمیمات کلان به مدار معمول خویش بازگردد. مزیت مسیر مجلس شورای اسلامی آن است که هم مجال شنیدن نظرات کارشناسی و نقدهای پیش از تصویب فراهم‌تر است و هم پاسخگویی و نظارت برای مرحله پس از تصویب.

متاسفانه طی هفته‌های اخیر شاهد هستیم که حتی در شرایط عادی دولت اصرار دارد تا نیازهای قانونی خود را از طریق شورای عالی پیش ببرد و عملاً نقش تقنینی و نظارتی مجلس را نادیده بگیرد؛ این رویه ضمن آنکه مغایر قانون است این نگرانی را تشریح می‌کند که تصمیمات اخذ‌شده از پشتوانه کارشناسی لازم برخوردار نباشد و تبعات سنگینی را برای اقتصاد کشور به بار آورد که نمونه آن را در تصمیم به افزایش قیمت بنزین در آبان‌ماه ۱۳۹۸ شاهد بودیم.

متوقف ماندن نظام‌نامه داخلی شورای عالی هماهنگی اقتصادی در دفتر مقام معظم رهبری این فرصت را به ما می‌دهد تا مسیر الحاق و اصلاح مواد قانونی یا تصویب مواد قانونی جدید یا نسخ آنها حتماً از طریق ارجاع به مجلس شورای اسلامی انجام شود تا انسجام نظام حقوقی کشور و شأن مجلس حفظ شود. بدین‌وسیله از جنابعالی مجدانه انتظار داریم تا با قید فوریت نسبت به اصلاح رویه شورای سران قوا و الزام دولت به طی مسیر قانونی اقدام فرمایید و بر اساس ماده ۲۳ قانون آیین‌نامه داخلی مجلس از شأن و جایگاه قانونی مجلس شورای اسلامی صیانت کنند. تداوم مسیرهای موازی مجلس بنیانگذاری رویه‌ای خواهد بود که آثار و تبعات ناگواری را در آینده برای کشور به بار خواهد آورد» (فارس-26 مرداد 1399).

انتشار این نامه آن هم با امضای نزدیک به دوسوم نمایندگان مجلس نشانه‌ای آشکار از نارضایتی مجلس یازدهم از برخی تصمیمات این شوراست. نکته مهم‌تر اینکه دست‌کم در این موضوع دیدگاه‌های اکثریت مجلس فعلی با بسیاری از نمایندگان مجلس پیشین اشتراکات زیادی دارد. آنان نیز اعتراضات و انتقاداتی نسبت به تصویب قوانین خارج از مجرای مجلس داشتند و به انحای مختلف خواهان بازگشت انحصار تصویب قوانین به پارلمان شده بودند. آنان هم این مهم را راهکار اصلی بازگشت مجلس به رأس امور ارزیابی می‌کردند.

برای مداقه بهتر در این زمینه باید ابتدا به زمانه و ضرورت‌های تشکیل این شورا اشاره کرد.

شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در یک نگاه

در نخستین هفته خردادماه 1397 آیت‌الله سیدعلی خامنه‌ای مقام‌معظم رهبری در دیدار مسوولان نظام از تشکیل یک جلسه در سطح سران نظام با موضوع بررسی چالش‌های اقتصادی نظام خبر دادند. ایشان در آن جلسه تاکید کردند: «ما اینجا دو، سه هفته پیش یک جلسه‌ای تشکیل دادیم درباره مسائل اقتصادی کشور؛ روسای محترم سه قوه حضور داشتند، مسوولین فعال اقتصادی در بخش‌های دولت و مجلس و قوه قضائیه حضور داشتند؛ بحث نسبتاً خوبی در آنجا شد، حرف‌هایی زده شد. البته بنده اقتصاددان نیستم؛ حرف‌ها متکی به حرف‌های کارشناس‌ها بود؛ مطالبی را گفتیم، یک ترتیبات شکلی‌ای قرار شد که انجام بگیرد. دوستان همین‌ها را باید دنبال کنند؛ الان من توصیه می‌کنم -روسای سه قوه تشریف دارند، همان آقایانی که در آن جلسه حضور داشتند، الان همه اینجا هستند- [اگر] همان چیزهایی را که آن شب صحبت شد و تصمیم‌گیری شد و تاکید شد، با جدیت دنبال کنید، قطعاً مسائل اقتصادی پیش خواهد رفت؛ ما تردید نداریم. من، بعد اطلاع پیدا کردم که دوستان اقتصاددان دولت هم تایید کردند همان چیزی را که آن شب اینجا صحبت شد و گفته شد و در جلسه به‌صورت تصمیم اعلام شد.» چند روز پس از این سخنان -5 خرداد 97-، نخستین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه، برای تصمیم‌سازی درباره معضلات اساسی اقتصاد کشور تشکیل شد. طبق برخی روایت‌های غیررسمی رئیس‌جمهور، رئیس قوه قضائیه و رئیس مجلس شورای اسلامی به‌طور مشترک ریاست این شورا را بر عهده دارند. البته تاکنون جلسات همواره به ریاست رئیس‌جمهور برگزار شده است.

این شورا، متشکل از رئیس‌جمهور، رئیس قوه قضائیه، رئیس مجلس شورای اسلامی، معاون اول رئیس‌جمهور، معاون اول قوه قضائیه، دادستان کل کشور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، معاون اقتصادی رئیس‌جمهور، رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی، رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، وزیر امور خارجه، رئیس‌کل بانک مرکزی، وزیر کشور، رئیس دفتر رئیس‌جمهور و معاون سیاسی دفتر رئیس‌جمهور است.

بر اساس اظهارنظرهای صورت‌گرفته از سوی مقامات مسوول؛ هدف از تشکیل این شورا، تصمیم‌سازی درباره اصلی‌ترین مسائل اقتصادی کشور، رسیدگی به بحران‌های اقتصادی با هدف مقابله با تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران و ایجاد شرایط ویژه و حمایت‌های ویژه برای دولت جمهوری اسلامی ایران در امور اقتصادی عنوان شده بود. همان زمان یک سایت خبری اصولگرا نیز به صورت تیتروار دستور کار این شورا را منتشر کرد. در این فهرست به مواردی از قبیل بررسی و اصلاح اوضاع نظام بانکی، اشتغال و سرمایه‌گذاری، رسیدگی به وضع محرومان و مستضعفان، بودجه و انضباط مالی، حمایت از تولید ملی و کالای ایرانی و چاره‌اندیشی برای هرگونه احتمال در برجام اشاره شده است.

با نگاهی به تصمیمات این شورا در خواهیم یافت که در دو سال اخیر این ساختار جدید در امور اساسی کشور و در حیطه فعالیت هیات دولت، مجلس شورای اسلامی، بانک مرکزی و شورای عالی امنیت ملی تصمیم‌گیری کرده است.

از مهم‌ترین تصمیمات این شورا می‌توان به افزایش قیمت بنزین در ادامه حمایت از این تصمیم در پاییز سال پیش اشاره کرد.

استدلال مدافعان شورا

در مدت فعالیت شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه، این سازوکار جدید مدافعان و منتقدان متعددی پیدا کرده است. مدافعان این شورا که بیشتر در خارج از دستگاه تقنینی کشور قرار دارند، تشکیل این ساختار را موجب هماهنگی بیشتر اجزای حاکمیت در مواجهه با بحران‌ها ارزیابی می‌کنند. آنان تاکید دارند که شورای سران مانع بسیاری از عوامل جلوگیری‌کننده از چابکی سیستم شده و سبب شده است در این ایام که از منجنیق فلک بر سر کشور سنگ می‌بارد و هر روز بحرانی تازه از تحریم گرفته تا کرونا و کاهش قیمت نفت به استقبالمان می‌آید، در مدت زمان معقول به بحران‌ها واکنش نشان دهیم. از آن مهم‌تر فارغ از قوانین، آیین‌نامه‌ها و موارد دیگر دست‌وپاگیر به تدبیر امور بپردازیم. در این زمینه نیز نوع عملکرد حاکمیت در بحران کرونا را به عنوان شاهدی بر مدعای خود مطرح می‌کنند. عملاً بسیاری از تصمیمات در این ایام از دو مجرای شورای سران سه قوه یا ستاد ملی مبارزه با کرونا که اتفاقاً هر دو آنها در قوانین عادی کشور به آن اشاره نشده است، تدوین و به مرحله اجرا در‌آمده است.

مدافعان این قبیل ساختارها تاکید دارند که در هنگامه بحران این ساختارها موجب تقسیم مسوولیت میان سه قوه شده و اجازه بهره‌گیری‌های سیاسی برخی فعالان تبلیغاتی و چهره‌های پوپولیست از ناکامی‌های احتمالی بخش‌هایی از حاکمیت را به آنها نمی‌دهد. در این زمینه آنان به افزایش قیمت بنزین در سال 98 اشاره می‌کنند. رویدادی که هیچ‌یک از سران قوا و مدیران ارشد این سه قوه نتوانستند از زیر بار مسوولیت خود در این زمینه شانه خالی کنند.

گفته می‌شود در بحث نوسانات ارزی، مبارزه با اخلالگران اقتصادی، راهکارهای دور زدن تحریم‌ها و... نیز این شورا موجب هماهنگی ویژه و تسهیل در اجرای مصوبات شده است.

آنان همچنین تاکید دارند که در دوره حساس کنونی تدابیر مورد تاکید سران نباید معطل روند قانونی و آیین‌نامه‌های اجرایی شود.

اگر بخواهیم مهم‌ترین استدلال مدافعان این ساختارها را در یک عبارت خلاصه کنیم، باید بگوییم: «واکنش سریع در مقابل بحران‌ها.»

به نظر می‌رسد چهره‌های دولتی بیش از سایر قوا از این شورا حمایت می‌کنند.

دلایل مخالفان شورای سران

شورای سران در کنار این مدافعان پرشور، منتقدان کثیری دارد. بخشی از منتقدان از نظر حقوقی ایراداتی به این ساختار وارد می‌کنند. آنان تاکید می‌کنند اصل تفکیک قوا از سوی قانون ‌اساسی به رسمیت شناخته شده است. منتقدان تاکید می‌کنند که این شورا عملاً نقض غرض است و موجب خدشه وارد شدن به این اصل قانون اساسی می‌شود. اصولاً تفکیک قوا برای کارآمدسازی و مسوولیت‌پذیری اجزای مختلف یک نظام سیاسی در نظر گرفته شده است. درصورتی‌که سران سه قوه با عضویت در این شورا در اجرا، نظارت و تقنین دست‌کم به صورت ظاهری شریک شده و احتمالاً در بسیاری از موارد از وظایف ذاتی خود باز می‌مانند.

از سوی دیگر طبق قانون اساسی، مجلس تنها مرجع قانونگذار در کشور به شمار می‌آید، اما به نظر می‌رسد که این شورا در این زمینه دست‌کم به سبب اضطرار ورود پیدا کرده است، ورودی که از نظر نمایندگان مجلس دهم و یازدهم دور نمانده است و در نامه 159 نماینده مجلس یازدهم نیز به آن اشاره و اعتراض شده است.

از سوی دیگر اعتراض دیگری نیز به ترکیب این شورا وجود دارد. طبق نظر برخی منتقدان برخلاف دستگاه اجرایی و دستگاه قضایی که مقام اصلی تصمیم‌گیری آنان در جلسه حضور یافته و نظر آنان می‌تواند نظر قوه تحت ریاستشان ارزیابی شود، نظر رئیس قوه مقننه نمی‌تواند به عنوان نظر مجلس مورد استناد قرار گیرد. رئیس مجلس در حوزه قانونگذاری تفاوتی با سایر نمایندگان نداشته و دارای شأن متمایزی نیست. اصولاً رئیس مجلس، رئیس نمایندگان نیست، او تنها رئیس صحن مجلس است و نقش مدیریت جلسات را ایفا می‌کند. در بسیاری از دموکراسی‌های کارآمد به جای عنوان رئیس از واژه اسپیکر یا سخنگو برای نماینده‌ای که مدیریت جلسات را برعهده دارد استفاده می‌شود. به این ترتیب دستور کار شورای سران باید در اختیار رئیس مجلس قرار گرفته و او آن را به نمایندگان عرضه کرده و مصوبه آنان را به شورا ابلاغ کند. در این زمینه برخی اینگونه استدلال می‌کنند که رئیس مجلس در این زمینه از نمایندگان مجلس وکالت دارد. منتقدان اما معتقدند که این انگاره با اصل ۸۵ قانون اساسی در تضاد است. طبق این اصل «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد‌و‌دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می‌کند به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دائمی اساس‌نامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد‌و‌دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود‌وششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد». با این توصیف به نظر می‌رسد باید در زمینه نحوه حضور رئیس مجلس در این شورا راهکار جدیدی اندیشیده شود.

نکته دیگری که از سوی منتقدان این شورا مطرح می‌شود، به نحوه تصمیم‌گیری درباره مسائل مختلف در شورای سران بازمی‌گردد، اگر تصمیمات بر اساس رای‌گیری باشد این پرسش قابل طرح است که به فرض رئیس دستگاه قضایی از چه جایگاهی درباره مسائل پیچیده اقتصادی نظر خواهد داد و رای او با رای رئیس‌جمهور و سایر دولتمردان یکسان در نظر گرفته می‌شود. برای رئیس دستگاه قضایی و قوه قضائیه در قانون کارویژه مشخصی تعریف شده است. اصولاً قرار نیست که این دستگاه به بحث‌های اجرایی وارد شده یا مسوولیت تصمیمات دستگاه‌های دیگر را بپذیرد. دستگاه قضایی باید بتواند فارغ از ملاحظات سیاسی هرجایی که اقدامی خلاف قانون را مشاهده کرد وارد میدان شده و به مقابله با آن بپردازد. منتقدان این شورا همچنین با استناد به اصل ۱۱۳ قانون اساسی که «پس از مقام رهبری رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد» تاکید می‌کنند که با وجود این اصل برای هماهنگی امور احتیاج به ابداع ساختار یا نهاد جدیدی نیست و می‌توان ضمن رعایت اصل تفکیک قوا مانند سایر دموکراسی‌های کارآمد عمل کرد.

و اما پایان

با وجود استدلال‌های متعدد منتقدان درباره این شورا، به نظر می‌رسد تجربیات گذشته، سبب اتخاذ این تصمیم از سوی دلسوزان نظام شده باشد. آنان با مداقه در تجربیات چند‌ساله اخیر دریافته‌اند که در برخی بزنگاه‌ها بخش‌هایی از حاکمیت به دلایل مختلف در مواجهه با بحران با سایر ارکان آن هماهنگ نبوده‌اند. این ناهماهنگی موجب اتلاف انرژی و همچنین جلوگیری از تمرکز بیشتر دولتمردان بر مسائل کلان و تهدیدهای احتمالی شده است.

به احتمال زیاد همین ناهماهنگی‌ها ایده شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا را کلید زده است. شورایی که احتمالاً می‌توانست در ساختار از پیش تعریف‌شده مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز این هدف را پیگیری کند. با این حال احتمالاً بنا به دلایل و مصالحی این اتفاق رخ نداد و این شورا متولد شد. با توجه به اینکه تاسیس این شورا در زمانه ورود ایران به فاز جدید تحریم‌ها و آغاز علنی جنگ اقتصادی علیه ایران بود، قابل پیش‌بینی است که در صورت بازگشت امور به روال عادی، دست‌کم در محدوده اختیارات این شورا بازنگری صورت خواهد گرفت. اصلاحاتی که موجب رفع برخی نگرانی‌ها درباره ایجاد نهاد موازی با مجلس در حوزه تقنین خواهد شد.

در پایان باید تاکید کرد که برای سنجش میزان موفقیت این شورا، باید دست‌کم تا پایان ماموریت آن صبر کرد و دید این شورا در بحران موجود یار شاطر نظام و مردم بوده ‌است یا بار خاطر آن؟ آنگاه با بررسی موفقیت‌ها و کاستی‌های آن برای برهه‌های بعدی نسخه پیچید.