گام نخست مبارزه با فساد
حمید تهرانفر ساختارهای فسادزای پولی را بررسی می‌کند
بانک‌ها از قوانین متعدد و بعضاً متناقض نهادهای مختلف سرگیجه گرفته‌اند. در حالی که پیشتر بانک مرکزی یکه‌تاز بحث نظارت و وضع قوانین در بازار پول بود، اما در حال حاضر نهادهای دیگر نیز خود را واجد شرایط برای نظارت می‌دانند. حمید تهرانفر معتقد است که گام نخست مبارزه با فساد، شفافیت و یکدستی قوانین است. به گفته او، در حال حاضر نهادهای قانونگذار و ناظر در بانک‌ها افزایش یافته است. این موضوع باعث شده بانک‌ها نیز دچار سردرگمی شوند و در نهایت این شائبه به وجود بیاید که بانک‌ها، منشأ فسادهای بزرگ هستند. معاون نظارتی پیشین بانک مرکزی، معتقد است که باید قوانین متناسب با مقتضیات کنونی بانک‌ها وضع شود، تا امکان اجرا از سوی این نهادهای مالی ایجاد شود.
بانک‌ها از قوانین متعدد و بعضاً متناقض نهادهای مختلف سرگیجه گرفته‌اند. در حالی که پیشتر بانک مرکزی یکه‌تاز بحث نظارت و وضع قوانین در بازار پول بود، اما در حال حاضر نهادهای دیگر نیز خود را واجد شرایط برای نظارت می‌دانند. حمید تهرانفر معتقد است که گام نخست مبارزه با فساد، شفافیت و یکدستی قوانین است. به گفته او، در حال حاضر نهادهای قانونگذار و ناظر در بانک‌ها افزایش یافته است. این موضوع باعث شده بانک‌ها نیز دچار سردرگمی شوند و در نهایت این شائبه به وجود بیاید که بانک‌ها، منشأ فسادهای بزرگ هستند. معاون نظارتی پیشین بانک مرکزی، معتقد است که باید قوانین متناسب با مقتضیات کنونی بانک‌ها وضع شود، تا امکان اجرا از سوی این نهادهای مالی ایجاد شود.
♦♦♦
یکی از چالش‌هایی که همواره در نظام بانکی کشور ما وجود داشته فساد بوده است، اگرچه سیاستگذاران نسخه‌های مختلفی برای فسادزدایی از بانک‌ها تجویز کردند، اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که این روند نتوانسته در سال‌های اخیر بهبود یابد و همیشه به‌طور متناوب خبرهایی از فسادهای کوچک و بزرگ منتشر می‌شود. سوال مشخص این است که سیستم‌های فسادزا در نظام بانکی چطور ایجاد می‌شوند؟
برای پاسخ به این پرسش نمی‌توان بخش بانکی کشور را از کل اقتصاد جدا کرد، نمی‌توان گفت که تنها فساد مربوط به بخش بانکی است و اگر بحث فساد در بانک‌ها حل شود، دیگر فسادی در اقتصاد نخواهیم داشت. باید قبول داشته باشیم که به جز بدنه اصلی اقتصاد کشور، یک بخش پنهان یا زیرزمینی وجود دارد. برخی معتقدند که حجم این بخش بیش از اندازه بزرگ است، برخی سهم آن را ناچیز می‌دانند، اما در کل بخشی از اقتصاد کشور را تشکیل می‌دهد. ماهیت نامعلوم بودن این بخش از اقتصاد، فسادزاست. در نتیجه هم این بخش باعث بزرگ‌تر شدن فساد در کشور می‌شود و همچنین فساد گسترده باعث رشد این بخش پنهان می‌شود. بانک‌ها هم جزئی از این اقتصاد به حساب می‌آیند، بنابراین نمی‌توان آن را تافته جدابافته از اقتصاد دانست. از این رو در کل تفاوتی که میان فساد بانک‌ها و سایر بخش‌های اقتصادی ایجاد می‌شود، جوسازی و حواشی پیرامون فسادهای بانکی بیشتر از سایر بخش‌هاست. به همین دلیل این موضوع بیشتر به چشم می‌خورد. در هر صورت یک سر پرداخت‌ها در بانک‌ها صورت می‌گیرد و در نتیجه هر نوع تراکنش سالم یا غیرسالم اقتصادی مربوط به بانک‌هاست. این موضوع یعنی اینکه فساد خواسته یا ناخواسته با بانک در ارتباط است، اما اینکه بگوییم بانک‌ها مولد فساد در اقتصاد هستند، این یک فهم نادرست و یک تعریف منحرف‌کننده است. بحث این است که اگر جلوی فساد در اقتصاد گرفته شود، در نتیجه فسادی در بانک‌ها نیز ایجاد نخواهد شد.
اما به‌طور کلی عواملی هستند که به عنوان ساختارهای فسادزا از آنها نام برده می‌شود، از نگاه شما چه عواملی باعث ایجاد ساختارهای فسادزا در سیستم بانکی می‌شود؟
با توجه به سابقه سال‌ها فعالیتم در نظام بانکی، چه به عنوان ناظر سیاستگذار در نظام بانکی، چه به عنوان یک فعال بانکی، می‌توانم به چند نکته اشاره کنم، که شاید این موارد بتواند برای مسوولان کشور راهگشا باشد. به‌طور کلی، رقمی حدود 90 تا 95 درصد اقتصاد کشور از سوی بانک‌ها تامین مالی می‌شود. البته در هفته‌های اخیر، شاخص بورس رشد بالایی را تجربه کرده و بخشی از سرمایه‌ها وارد این بازار شده است، که این موضوع می‌تواند به متنوع شدن نوع تامین مالی در اقتصاد کشور کمک کند، اما حتی در بهترین حالت نیز بیش از 70 درصد تامین مالی اقتصاد از سوی بانک‌ها صورت می‌گیرد. این حجم بالای تامین مالی کشور به نوعی باعث ایجاد فساد خواهد شد، از سوی دیگر با توجه به اینکه منابع مالی محدود است، در نتیجه افراد سعی می‌کنند با ایجاد روابط با بانک‌ها، به تسهیلات دست پیدا کنند، حالا ممکن است از نماینده مجلس یا مسوول دیگری نامه‌ای بگیرند یا به نحو دیگر به دنبال دریافت تسهیلات باشند و در اول صف قرار گیرند. بنابراین وقتی این روند ایجاد شود، برخی که این روابط را ندارند از انتهای صف کنار گذاشته می‌شوند. این موضوعی است که باعث می‌شود مردم فکر کنند بانک‌ها روابط را بر ضوابط مقدم کرده‌اند. اما وقتی منابع محدود باشد و تقاضاها بسیار بالا باشد، این رویه باعث ایجاد بستر فسادزا در اقتصاد کشور می‌شود.
نکته دیگری که وجود دارد این است که پیشتر احترامی برای بانک مرکزی یا شورای پول و اعتبار وجود داشت، که قوانین مرتبط برای بانک‌ها از دریچه این نهاد تنظیم شود، اما در حال حاضر، شرایط تغییر کرده و تمام نهادها دست به قلم شده‌اند که برای بانک‌ها مقررات و قوانین بنویسند. در حال حاضر به جز بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار، مجلس شورای اسلامی قوانین را می‌نویسد و این قوانین به نوعی است که هم‌سطح دستورالعمل‌های بانک مرکزی قرار می‌گیرد. یا اخیراً قوه قضائیه از طریق دادستان محدودیت‌هایی را برای بانک‌ها ایجاد کردند. به این فهرست سازمان امور مالیاتی، وزارت اقتصاد و سایر نهادها را می‌توان اضافه کرد. بنابراین دریچه مقررات‌گذاری برای بانک‌ها، از یک‌جا نیست و موارد متعددی از قانونگذاری مشاهده می‌شود. بعضاً این دستگاه‌ها ضوابط یکدیگر را قبول ندارند و این موضوع باعث می‌شود که تناقضی میان قوانین به وجود بیاید. بنابراین شما با یکسری قوانین روبه‌رو هستید که تعابیر و دستورالعمل‌های متفاوتی دارد. به عنوان مثال، در یک دستورالعمل بر رعایت یک موضوع تاکید ویژه‌ای شده است، اما در دستورالعمل دستگاه دیگر تاکید ویژه‌ای شده که بانک‌ها نباید این موارد را انجام دهند. هر دو این موارد نیز قانون است اما به یکدیگر توجهی نداشته‌اند. اخیراً دادستان کل کشور عنوان کردند که اگر به غیر از محل اجرای طرح، برخی واحدهای مسکونی در اختیار بانک‌ها به عنوان وثیقه قرار گیرد، بانک‌ها حق استفاده از آن ندارند، حال سوال اینجاست که چرا این واحدهای مسکونی به عنوان وثیقه برای بانک‌ها مطرح می‌شوند؟ بنابراین وجود قوانین متناقض و چنددسته باعث سردرگمی بانک‌ها می‌شود و در نهایت بانک‌ها نیز نمی‌توانند تمام این موارد را در کنار هم اجرا کنند. در این شرایط بستر لازم برای فساد بانک‌ها ایجاد خواهد شد و مدیران بانکی نیز نمی‌دانند کدام قوانین را باید مبنا قرار دهند. قوانین بانکی کشور مبهم است، اما در کشورهای توسعه‌یافته وضع یا اجرای قوانین در یک بستر زمانی شکل می‌گیرد، ایراد و خطای قانون‌ها را به مرور کم می‌کنند و افرادی که این قانون را وضع کردند، در محل حضور پیدا می‌کنند که این قوانین را برای مجریان توضیح دهند. این‌طور نیست که چند مرجع برای قانونگذاری وجود داشته باشد و قوانین با هم در تناقض باشند. باید برداشت یکسان از تمام قوانین در بانک‌ها وجود داشته باشد، اما با این سطح از تنوع از قوانین در کشور به نظر بسیار سخت است که یک برداشت وجود داشته است.
می‌توان گفت که نبود یک رویه در قوانین باعث ایجاد بستری برای فساد می‌شود؟
بله، هم در قوانین و هم در دستورات یک‌شبه‌ای که به بانک‌ها ابلاغ می‌شود. برخی از سیاست‌ها که به شکل دستور به بانک‌ها ابلاغ می‌شود، از بنیه کارشناسی برخوردار نیست و بانک‌ها را دچار مشکل می‌کند. به عنوان مثال، نرخ سود تسهیلات برای وام‌های قرض‌الحسنه چهار درصد در سال است، و سپرده‌های قرض‌الحسنه نرخ سودی ندارد. اما از سوی دیگر، مصوبه دیگر بانک‌ها نرخ سود تسهیلات را 18 درصد و نرخ سپرده‌های یک‌ساله را 15 درصد عنوان کرده است. خب سوال اینجاست که چرا در مورد نخست اختلاف نرخ سود سپرده و تسهیلات چهار درصد است، اما در مورد دوم اختلاف سه درصد است؟ این دستورات با کدام معیار کارشناسی تهیه می‌شود؟ این به معنی آن نیست که نرخ سه درصد مبنا قرار گیرد، بلکه باید نرخ چهار درصد معیار قرار گیرد و بانک‌ها برای ادامه حیات و فعالیت خود نیاز به کسب سود دارند. بنابراین بانک‌ها باید به دنبال مفرهایی برای ادامه فعالیت خود باشند. بانک‌ها نیز سهامدارانی دارند که نگران سرمایه خود هستند و از سوی دیگر، باید به کارکنان خود حقوق پرداخت کرده و کسب سود کنند. اگر شرایط برای فعالیت بانک‌ها مهیا نباشد و به‌طور قانونی نتوانند فعالیت کنند، این شرایط بستر فساد را در نظام بانکی ایجاد خواهد کرد. برخی از قوانینی که وضع می‌شود با الفبای نظام بانکی نمی‌خواند، به عنوان مثال در دوره‌های قبلی، نرخ جریمه 6 تا 14درصدی برای تسهیلات در نظر گرفته شد و با محاسبه نرخ سود تسهیلات، گاهی اوقات نرخ کل تسهیلات با جریمه دیرکرد به 40 درصد می‌رسید، حال در آن شرایط کدام بنگاه‌ها یا مشتری توانایی بازپرداخت تسهیلات را داشت. این موضوع باعث می‌شد که به حجم مطالبات معوق افزوده شود و از سوی دیگر، بانک‌ها نیز نمی‌توانستند این تسهیلات را از مشتری دریافت کنند. در نهایت عمده جریمه دیرکردها بخشوده می‌شد.
آیا علاوه بر قوانین، در بخش نظارت نیز رویه‌های متعدد در نظام بانکی حکمفرماست؟
بله، این موضوع نیز در سال‌های اخیر بیشتر شده است. در حال حاضر در خصوص بانک‌ها سه مرجع خود را واجد صلاحیت برای نظارت بر بانک‌ها می‌دانند. بانک مرکزی، یکی از این نهادهاست که مطابق قانون نیز وظیفه نظارت بر بانک‌ها بر عهده آن نهاده شده است. سازمان بازرسی کل کشور نیز از برخی بندها و تبصره‌ها استفاده کرده و نظارت مستقیم بر برخی از فعالیت بانک‌ها دارد، دیوان محاسبات نیز به این دو نهاد اضافه شده است. هر کدام از این نهادها، شیوه نظارتی خود را پیاده می‌کنند و در نتیجه باعث می‌شود که مدیران بانک‌ها احضار شوند و راهکارهای اجرایی هر کدام به بانک‌ها اعلام می‌شود. بنابراین هنگامی که این نهادها وجود دارند، مدیران نگاه می‌کنند کدام نهاد قدرت اعمال مجازات بیشتری دارد و به آن گوش می‌کنند. مطمئناً قدرت بانک مرکزی نسبت به دو نهاد دیگر کمتر است، در حالی که وظیفه تخصصی نظارت باید بر عهده بانک مرکزی قرار گیرد. اما دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور قدرتمندتر ظاهر می‌شوند و بانک‌ها نیز به توصیه‌های این دو نهاد گوش می‌دهند. در نهایت رویه‌ای وجود دارد که در چشم ناظر بیرونی، متناقض دیده می‌شود و در نهایت بانک‌ها متهم می‌شوند که به رویه‌های قانونی عمل نمی‌کنند. در نتیجه فسادها نیز به این موارد نسبت داده می‌شود. گام نخست در فسادزدایی وجود قوانین یکدست و شفاف است، اما ما در گام نخست بیشترین مشکلات را ایجاد کردیم.
بنابراین در برخی موارد تصور ایجاد فساد در بانک‌ها به وجود می‌آید؟
بله، در حالی که بانک‌ها در حقیقت قوانین یک نهاد را پیاده‌سازی می‌کنند، اما نهاد دیگری این سیاست را مغایر با قوانین خود می‌داند و تفسیر فساد از اجرای آن می‌کنند، به عنوان مثال یک دستور نامعلوم به بانک‌ها داده می‌شود، فرد بانکی نیز این دستورات را اجرا می‌کند، وقتی این فرد بازنشسته می‌شود نیز این رویه‌ها ادامه پیدا می‌کند، در نهایت پس از گذشت زمانی، معلوم نمی‌شود که منبع این دستور چه کسی بوده است، حال امکان دارد که در بانک دیگری رویه متفاوت باشد.
اما در حال حاضر انگشت اتهام به سوی بانک‌ها گرفته شده است و بسیاری از افراد جامعه، مدیران ارشد بانک‌ها را باعث ایجاد فساد در بخش بانکی می‌دانند.
اینکه بگوییم همه علیه‌السلام هستند که موضوع درستی نیست. اما باید در حقیقت به این پرسش پاسخ داد، چه موردی باعث شده که شرایط برای فساد و عدم شفافیت در بانک‌ها ایجاد شود؟ به عنوان مثال در حال حاضر حجم بالایی از تسهیلات تکلیفی درباره وام قرض‌الحسنه برای بانک‌ها تعیین تکلیف می‌شود. اما آیا ورودی برای منابع قرض‌الحسنه وجود دارد. برخی قانونگذاران یا نمایندگان مجلس این سوی قضیه را نمی‌بینند و تنها حکم می‌دهند که به حجم تسهیلات قرض‌الحسنه بانک‌ها باید افزوده شود. این موضوع یعنی قانونگذاران درکی از شرایط بانک‌ها ندارند، البته در بانک مرکزی بسیاری از مدیران ارشد، وضعیت بانک‌ها را به خوبی رصد می‌کنند و این ارزیابی‌ها در این نهاد وجود دارد، اما وقتی دستوری از بیرون از نظام بانکی ابلاغ می‌شود، همه آن را لازم‌الاجرا می‌دانند. در این شرایط آیا مدیران دستگاه‌های دیگر توانایی مدیریت منابع و مصارف بانک‌ها را دارند؟
برخی معتقدند که شفافیت در خود بانک‌ها نیز وجود ندارد، به عنوان مثال صورت‌های مالی هر بانک منحصربه‌فرد است و بسیاری از بانک‌ها شاخص‌های سلامت بانکی را رعایت نمی‌کنند، آیا این موضوع نیز به وضع قوانین بازمی‌گردد؟
این موضوع‌هایی را که بنده عنوان کردم، به عنوان دفاع از بانک‌ها به حساب نیاورید، بلکه واقعیت‌هایی است که بنده به عنوان مسوول در بانک مرکزی نیز با آن روبه‌رو بودم. در خصوص همین شاخص‌های سلامت، مهم‌ترین آن کفایت از سرمایه است. این نسبت کفایت سرمایه، نسبت از سرمایه بانک‌ها و دارایی آنهاست. هر چقدر بانک بزرگ‌تر باشد، دارایی بیشتری دارد، این دارایی می‌تواند از محل سپرده یا سرمایه باشد. در مورد بانک‌های دولتی، آیا در حال حاضر دولت توان افزایش سرمایه را دارد، دولتی که در حال حاضر با مشکلات بودجه‌ای دست و پنجه نرم می‌کند. از سوی دیگر به خاطر رشد بالای نقدینگی، سپرده‌ها در بانک‌ها افزایش می‌یابد، به نوعی بانک‌ها در حال بزرگ شدن هستند، اما این بزرگ شدن از محل سرمایه نیست، بلکه از محل افزایش سپرده است. حتی این بزرگ شدن به دلیل هزینه‌های سپرده، باعث ضرر کردن بانک‌ها می‌شود، بانک‌ها از محل سرمایه فربه می‌شوند و دولت‌ها و بانک‌ها نمی‌توانند همگام با افزایش رشد نقدینگی کشور، افزایش سرمایه دهند، بنابراین هر سال نقدینگی افزایش پیدا می‌کند و این روند بدون اختیار بانک‌ها صورت می‌گیرد. اگر بخواهیم در این شرایط نسبت کفایت سرمایه تغییر نکند، باید میزان افزایش سرمایه متناسب با رشد نقدینگی باشد که این موضوع امکان‌پذیر نیست. از یک‌سو نمی‌توان جلوی رشد سپرده‌ها در بانک‌ها را گرفت، از سوی دیگر افزایش سرمایه در بسیاری از بانک‌ها به‌خصوص بانک‌های دولتی شدنی نیست، یا اینکه افزایش سرمایه‌ها، با کیفیت صورت نمی‌گیرد و از محل شناسایی یا تعیین قیمت دارایی‌های قبلی است. به نحوی که نفس تازه‌ای وارد یک بانک نمی‌شود. از سوی دیگر، برخی بانک‌های کوچک توانسته‌اند حتی در این شرایط نسبت کفایت سرمایه مناسبی داشته باشند، بانک‌هایی که عمدتاً درگیر سپرده‌گیری با حجم بالا نشده‌اند. در نهایت بخش دیگری از بانک‌های خصوصی، که در بورس حضور دارند صورت‌های مالی خود را مانند بنگاه‌های دیگر ارائه می‌کنند و از شفافیت بیشتری برخوردار هستند.
