سخت، پیچیده و بسیار دشوار

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) که از این پس به اختصار «گروه ویژه» نامیده می‌شود، مهم‌ترین نهاد در زمینه تولید استانداردهای مبارزه با پولشویی (AML)، مبارزه با تامین مالی تروریسم (CFT) و مبارزه با تامین مالی اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی (CFP) در سطح بین‌المللی است. ارزیابی کشورها در چارچوب استانداردهای مذکور، از دیگر اقدامات بااهمیت گروه ویژه است که مهم‌ترین ثمره آن، بررسی یکنواخت سطح کارآمدی نظام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در کشورهاست.

در همین ابتدا، ذکر دو نکته ضروری است:

اول، اگرچه گروه ویژه در ساختار خود یک سازمان بین‌الدولی محسوب می‌شود، اما تعداد کشورهای عضو گروه ویژه (37 کشور) و تعداد کشورهای عضو گروه‌های هم‌سبک گروه ویژه-FSRBs (205 کشور) نشان از آن دارد که این نهاد، جایگاه جهان‌روای خود را در قاطبه کشورها به خوبی یافته است. البته، نوع یک سازمان (بین‌المللی، بین‌الدولی، منطقه‌ای) به‌تنهایی نمی‌تواند معرف میزان اهمیت آن سازمان باشد. برای مثال، گروه ولفسبرگ که فقط متشکل از 13 موسسه مالی است، استانداردهایی را در زمینه روابط بانکی بین‌المللی منتشر می‌کند که به طرز شگفت‌آوری مورد توجه موسسات مالی در جهان قرار گرفته‌اند، به نحوی که هرگاه دو بانک در نقاط مختلف جهان قصد برقراری، استمرار یا قطع روابط کارگزاری با یکدیگر داشته باشند، از استانداردهای گروه ولفسبرگ تبعیت می‌کنند. گروه ویژه نیز از شرایط مشابهی در حوزه فعالیت تخصصی خود برخوردار است، به نحوی که مبارزه نظام‌مند با پولشویی و تامین مالی تروریسم در سراسر جهان، درهم‌تنیدگی چشمگیری با استانداردهای گروه ویژه داشته و سرمایه‌گذاران، موسسات مالی، ناظران، مراجع اعمال قانون و به‌طور کلی تمامی اشخاصی را که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از ریسک‌های پولشویی و تامین مالی تروریسم متاثر می‌شوند، متکی به استانداردها و گزارش‌های ارزیابی خود کرده است.

دوم، ممکن است این سوال ایجاد شود که علت کنار هم قرار دادن استانداردهای «مبارزه با پولشویی» و «مبارزه با تامین مالی تروریسم» چیست و اساساً این موضوعات چه ارتباطی با هم دارند که استانداردهای آن در یک نهاد تولید و توصیه می‌شود. برای پاسخ به این سوال باید توجه داشت که یکی از موثرترین ابزارها برای مبارزه با تروریسم، محروم کردن اشخاص یا سازمان‌های تروریستی از توانایی دسترسی، جمع‌آوری و نقل و انتقال منابع مالی است. تروریست‌ها برای سازماندهی و انجام اقدامات تروریستی خود، نیازمند منابع مالی برای پرداخت هزینه‌هایی نظیر خرید مواد منفجره، هزینه سفرهای مرتبط با اقدامات تروریستی، هزینه‌های مربوط به ارائه آموزش‌های خاص، هزینه تبلیغ در جهت ترویج افکار تروریستی و هزینه استخدام نیروی انسانی کافی هستند. از این‌رو، نگرش به تامین مالی تروریسم به عنوان جرم منشأ پولشویی می‌تواند در مقابله با اقدامات تروریستی موثر واقع شود. از سوی دیگر، جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، به شدت «فراملی» محسوب می‌شوند، به نحوی که ممکن است جرم منشأ در یک کشور و جرم ثانویه در کشور دیگری به منصه ظهور برسد. بنابراین، تجمیع استانداردهای این دو موضوع در صورت اجماع جهانی در رعایت آنها، می‌تواند اثرات کاهنده و بازدارنده‌ای بر ظهور جرائم اولیه و اقدامات تروریستی داشته باشد.

گروه ویژه از کشورها انتظار دارد که بسترهای قانونی لازم را برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ایجاد کرده و سپس به اجرای آن مبادرت ورزند. برای این منظور، گروه ویژه پس از اطمینان نسبت به عزم سیاسی کشورها در ایجاد بسترهای قانونی و اجرای توصیه‌ها، اقدام به بررسی و ارزیابی کارآمدی کشورها با یک متدولوژی یکسان می‌کند. از این منظر، کشورها در ابتدا به دو دسته تقسیم می‌شوند. یا موضع مثبت خود را نسبت به مبارزه با جرائم فراملی مذکور در چارچوب استانداردهای گروه ویژه اعلام کرده و از این رویه جهان‌روا تبعیت می‌کنند و «همکار» تلقی می‌شوند یا با اعلام موضع منفی خود یا عدم انعکاس هرگونه واکنش نسبت به آن، «غیرهمکار» تلقی می‌شوند.

قرار داشتن در فهرست کشورهای همکار، برای گروه ویژه کافی نیست و این کشورها به‌طور مستمر مورد واپایش (کنترل) قرار می‌گیرند. بر این اساس، کشورهای «همکار»، یا پیشرفت‌های مطلوبی در اجرای استانداردهای گروه ویژه داشته‌اند و «با ریسک کم» شناسایی شده‌اند یا در فرآیند اجرای استانداردها از کاستی‌های چشمگیری برخوردار بوده و «تحت پایش» تلقی شده‌اند. کشورهای موجود در فهرست «تحت پایش»، باید کاستی‌های مشاهده‌شده را در یک فرآیند خاص برطرف کنند، در غیر این صورت، به فهرست کشورهای «با ریسک بالا» منتقل می‌شوند.

در زمان نگارش این مقاله، کشورهای ایران و کره شمالی در فهرست کشورهای «غیرهمکار» و کشورهای پاکستان، پاناما، سوریه، ترینیداد و توباگو، یمن، غنا، زیمبابوه، مغولستان، ایسلند، غنا، کامبوج، بوتسوانا و باهاما در فهرست کشورهای «تحت پایش» هستند. فهرست کشورهای «با ریسک بالا»، در زمان تهیه این گزارش خالی از نام است. جالب است بدانیم، اگرچه ایسلند از سال 1992 تاکنون عضو اصلی گروه ویژه محسوب می‌شود، اما کاستی‌های مشاهده‌شده در گزارش ارزیابی این کشور منجر به قرار گرفتن آن در فهرست تحت پایش شده است.

گروه ویژه برای مدیریت ریسک‌های ناشی از کشورهای «غیرهمکار» و «با ریسک بالا»، توصیه‌ای را با عنوان «کشورهای دارای ریسک بیشتر» ارائه کرده است. به موجب این توصیه، کشورهای غیرهمکار مشمول «اقدام متقابل» قرار گرفته و در «بیانیه عمومی» (Public Statement) گروه ویژه در پایان هر مجمع، تذکر می‌گیرند. به موجب این اقدامات، محدودیت‌هایی برای نظام مالی کشورهای موصوف (به ویژه بانک‌ها) در روابط مالی با سایر کشورها در نظر گرفته می‌شود. کشورهای با ریسک بالا نیز مشمول قواعد «شناسایی مضاعف-EDD» می‌شوند که بر اساس آن، ارائه خدمات مالی صرفاً با لحاظ شرایط پیچیده‌تری نسبت به سایر کشورها مقدور خواهد بود. به این دسته از کشورها، «برنامه اقدام» (Action Plan) تعلق می‌گیرد تا با اجرای آن، وضعیت خود را بهبود بخشند. این کشورها نیز، چنانچه برنامه اقدام خود را برای تحصیل وضعیت مطلوب در مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به موقع انجام ندهند، ذیل «اقدام متقابل» قرار خواهند گرفت. در هر حال، کشورهای با ریسک بالا، مشابه کشورهای غیرهمکار تحت بیانیه عمومی خواهند بود.

جمهوری اسلامی ایران از اواسط دهه 1380 شمسی به دنبال تطبیق با استانداردهای گروه ویژه و خروج از فهرست کشورهای غیرهمکار بوده و مساعی خود را برای انجام این مهم به‌کار گرفته است. تصویب قانون مبارزه با پولشویی (1386)، تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (1388)، تهیه دستورالعمل‌های مبارزه با پولشویی به ویژه برای بانک‌ها و موسسات مالی (1390)، تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم (1394) و تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم (1396)، که همگی در محتوای خود به روشنی از توصیه‌های گروه ویژه الهام گرفته‌اند، از جمله دلایل اصلی برای توضیح عزم دیرینه نظام سیاسی کشور نسبت به خروج از این فهرست است.

در راستای اجرای فرآیند متداول خروج از فهرست کشورهای غیرهمکار، پس از آنکه اصول پایه‌ای این فرآیند در ایران پیاده شد، بسترهای قانونی موجود در کشور برای اجرای استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم مورد بررسی گروه ویژه قرار گرفت. خروجی این بررسی‌ها، منتج به برنامه اقدامی شد که شامل ضعف‌های ساختاری برای اجرای بخشی از توصیه‌ها (حدود 10 توصیه از 40 توصیه گروه ویژه) است. پس از نشست ماه ژوئن سال 2016 میلادی، گروه ویژه ضمن ابلاغ این برنامه اقدام، برای تقدیر از تلاش‌های قبلی ایران، «اقدام متقابل» علیه ایران را به حالت تعلیق درآورد و ایران نیز تامین الزامات برنامه اقدام خود را در دستور کار قرار داد. در تامین این الزامات، مواردی وجود داشت که اجرای آنها، مستلزم اعمال اصلاحات در قوانین مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم بود. مضافاً الحاق ایران به کنوانسیون‌های مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (موسوم به کنوانسیون پالرمو) و مبارزه با تامین مالی تروریسم (موسوم به کنوانسیون CFT) نیز در قالب برنامه اقدام مطالبه شد.

بنابراین، دولت لوایح «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی»، «اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم»، «قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون پالرمو» و «قانون الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون CFT» را در مهرماه سال 1396 به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. در حال حاضر، قوانین «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی» و «اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم» تصویب و ابلاغ شده‌اند. علاوه بر این، اخیراً آیین‌نامه اجرایی جدید قانون مبارزه با پولشویی نیز پس از تهیه در شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم و تایید قوه قضائیه، به تصویب هیات وزیران رسیده و برای اجرا، به اشخاص مشمول قانون مبارزه با پولشویی ابلاغ شده است. تمامی قوانین و مقررات اخیرالتصویب، به طرز نسبتاً مناسبی با استانداردهای گروه ویژه مطابقت داشته و توصیه‌های اصلی گروه ویژه نظیر ارزیابی ریسک‌ها و اتخاذ رویکرد مبتنی بر ریسک (توصیه 1)، همکاری و هماهنگی ملی و بین‌المللی (توصیه‌های 2 و 37 تا 40)، جرم‌انگاری پولشویی و تامین مالی تروریسم و اقدامات مرتبط با آنها (توصیه‌های 3 تا 6 و 35)، شناسایی اربابان رجوع و مالکان واقعی (توصیه‌های 10، 24 و 25)، کارگزاری بانکی (توصیه 13)، خدمات مربوط به انتقال وجوه (توصیه 14) و حمل‌کنندگان وجوه نقد (توصیه 32) همگی در این قوانین و مقررات به نحوی که استانداردهای گروه ویژه تعیین کرده‌اند، تا حدود زیادی پوشش داده شده است. تنها اقدام باقیمانده، الحاق ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT است که در واقع در راستای توصیه 36 گروه ویژه است. این توصیه با هدف وحدت رویه، کشورها را ملزم به الحاق به کنوانسیون‌های وین (قاچاق مواد مخدر و داروهای روانگردان)، مریدا (مبارزه با فساد)، پالرمو و CFT کرده است که ایران به ترتیب در سال‌های 1371 و 1387 به کنوانسیون‌های وین و مریدا پیوسته، اما فرآیند الحاق به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT، پس از تایید از سوی دولت و مجلس شورای اسلامی، در انتظار تعیین تکلیف در مجمع تشخیص مصلحت نظام است.

اگرچه مهلت اجرای برنامه اقدام ایران یک سال و نیم بوده است، اما گروه ویژه با مشاهده تلاش‌های ایران در اجرای برنامه اقدام خود، این مهلت را در چند نوبت تمدید کرد. در نهایت، گروه ویژه در بیانیه آخرین نشست عمومی خود اعلام کرده است که در صورت عدم الحاق ایران به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT تا قبل از فوریه 2020 (12 بهمن1398)، «اقدام متقابل» را به‌طور کامل علیه ایران اعمال خواهد کرد و ضمن تثبیت ایران در فهرست کشورهای غیرهمکار، عملاً وضعیت ایران به شرایط قبل از ابلاغ برنامه اقدام باز خواهد گشت. در صورت بروز این شرایط، مشکلاتی برای کشور متصور است که به برخی از مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

♦ امروزه توجه به ریسک‌های غیرمالی، به ویژه ریسک‌های ناشی از پولشویی، تامین مالی تروریسم، جرائم مالی و تحریم‌های بین‌المللی، جزو موارد بااهمیت در تصمیم‌گیری برای سرمایه‌گذاری خارجی محسوب می‌شود. بدون شک، سرمایه‌گذاران خارجی در تصمیم‌گیری‌های خود، به وضعیت مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم کشور هدف به عنوان یک متغیر کلیدی توجه کرده و برای این موضوع، قاعدتاً گزارش‌های گروه ویژه به عنوان مهم‌ترین نهاد بین‌المللی در این زمینه، از اهمیت بسزایی برخوردار است. در حال حاضر، به دلیل تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده، عملاً سرمایه‌گذاری خارجی در ایران از وضعیت مطلوبی برخوردار نیست، اما آیا می‌توان به دلیل قرار داشتن ذیل تحریم‌های مذکور، از بهبود وضعیت کشور از این منظر غافل شد؟ آیا حل و فصل موانع بین‌المللی برای حضور فعال در نظام مالی بین‌المللی باید تحت تاثیر تحریم‌های خودخواهانه و ظالمانه یک کشور قرار گیرد؟

♦ جمهوری اسلامی ایران در حال حاضر شرکای تجاری خاص خود را در سطح بین‌المللی دارد که به نظر می‌رسد، این شرکای تجاری نیز در بلندمدت، ریسک فعالیت با یک کشور غیرهمکار از نظر گروه ویژه را تحمل نکرده و سطح فعالیت‌های مالی خود با ایران را تنزل خواهند داد. آیا تضمینی وجود دارد که ارکان مالی شرکای تجاری جمهوری اسلامی ایران، در بلندمدت پایبند به حفظ تعاملات مالی خود با ایران در شرایط مذکور باشند؟

♦ از حدود یک دهه گذشته، رعایت استانداردهای گروه ویژه یکی از ارکان کلیدی مذاکرات بانکی برای ایجاد و تقویت روابط کارگزاری بین‌المللی بوده است. این موضوع، در گذر زمان از اهمیت بیشتری نیز برخوردار شده است، به گونه‌ای که در دوران شکوفایی برجام، تقریباً در تمامی جلسات بانک‌های خارجی با طرف‌های ایرانی، رعایت استانداردهای موصوف، مرور و انتظارات طرفین در این زمینه بیان شد. بدون شک، بازگشت به شرایط «اقدام متقابل» و تثبیت ایران در فهرست کشورهای غیرهمکار، تاثیر شگرفی بر روابط کلاسیک بانک‌های ایران با بانک‌های خارجی، به ویژه در بلندمدت خواهد داشت.

♦ به موجب توصیه‌های گروه ویژه، صرافی‌ها یکی از ارکان اصلی «موسسات مالی-FIs» محسوب می‌شوند. ثمربخشی توصیه‌های گروه ویژه نیز در گرو پایش و واپایش (کنترل) همین موسسات است. از این‌رو، نباید تصور کرد که صرافی‌ها در شرایط تثبیت کشور در فهرست کشورهای غیرهمکار، جایگزین مناسبی برای نقل و انتقالات بین‌المللی در بلندمدت هستند. همان‌طور که طی سال‌های اخیر شاهد بوده‌ایم، هرچه بر تجارب گروه ویژه در مدیریت تهدیدات مالی ناشی از پولشویی و تامین مالی تروریسم افزوده می‌شود، این نهاد بیشتر از گذشته کانون توجه کشورها قرار می‌گیرد. از این‌رو، در صورت مشاهده آسیب‌های جدید ناشی از عملیات صرافی در کشورهای با ریسک بالا یا غیرهمکار، تحدید عملیات برون‌مرزی صرافی‌ها دور از ذهن نخواهد بود.

♦ بسیاری از کشورها در قوانین داخلی خود، با تکیه بر توصیه‌های گروه ویژه، موسسات مالی خود را از فعالیت با کشورهایی که در فهرست کشورهای غیرهمکار و تحت پایش گروه ویژه قرار دارند منع کرده یا محدودیت‌هایی برای فعالیت با آن کشورها وضع کرده‌اند. از این منظر، بازگشت ایران به وضعیت قبلی، تداوم عملیات مالی با کشورهای مذکور را مغایر با قوانین داخلی آن کشورها خواهد کرد.

♦ در خصوص ارتباط ایران با گروه ویژه، مساله اساسی «تعهد سیاسی به اجرای استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم است». اکنون که ساختارهای داخلی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم به طرز چشمگیری با استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم انطباق دارد، روا نیست که نگرش جهانی به نظام مالی ایران مطابق با آن نگاهی باشد که در حال حاضر از سوی مهم‌ترین نهاد بین‌المللی در این زمینه به جهان منعکس شده است. بنابراین، مساله اصلی، باید اصلاح نگرش جهانی به کشوری باشد که نظامات مالی آن از استحکام مناسبی برای مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم برخوردار است. مضافاً، حال که با اجرای بخش‌های مهم برنامه اقدام، بستر مناسب برای اجرای استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ایجاد شده است، این سوال اذهان را درگیر می‌کند که «چرا ایران نباید از ثمرات بین‌المللی اجرای استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، بهره‌برداری کند؟»

با توجه به مشکلاتی که بیان شد، توجه به چند نکته از اهمیت بسزایی برخوردار است:

♦ اولاً؛ از آنجا که در آخرین ویرایش توصیه‌های گروه ویژه (فوریه 2012 / بهمن 1391) و همچنین در ویرایش قبلی (2003)، الزام کشورها به پیوستن به کنوانسیون‌های مذکور، ملاک اساسی گروه ویژه بوده، منتقدان نمی‌توانند با عباراتی نظیر «خواسته جدید»، «اقدام عجولانه» و نظایر آن، از الزام پیوستن به این کنوانسیون‌ها پیش از طی این مسیر دیرینه، اظهار بی‌اطلاعی کرده و موضوع را به نحو دیگری به مسوولان محترم کشور و ارکان تصمیم‌گیر منتقل کنند.

♦ ثانیاً؛ چون از دیدگاه کارشناسان منتقد، پیوستن به کنوانسیون‌های سازمان ملل متحد، خطراتی برای ارزش‌های کشور به همراه دارد، این تفکر باید به تمامی ارتباطات متعارف بین‌المللی تسری یابد. به عنوان نمونه، پیوستن ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد (مریدا) که در محتوا، قرابت بسیار نزدیکی به کنوانسیون‌های پالرمو و CFT دارد، نیز با همین رویکرد، فاقد وجاهت کافی جهت حفظ ارزش‌های ایران خواهد بود.

♦ ثالثاً؛ به‌رغم توضیح موارد پیش‌گفته، نباید از فرآیند تعهد سیاسی ایران به اجرای استانداردهای گروه ویژه انتظار داشت که در نگاه نخست، مشکلی از مشکلات اقتصادی ایران را مرتفع کند. کمااینکه عضویت و فعالیت ایران در سازمان ملل متحد و ده‌ها سازمان و نهاد بین‌المللی و منطقه‌ای، یا اجرای سایر استانداردهای بین‌المللی نظیر استانداردهای کمیته نظارت بانکی بال یا استانداردهای مرتبط با تجارت بین‌الملل، صرفاً با هدف حل مشکلات اقتصادی کشور نیست.

♦ رابعاً؛ چنانچه پس از بازگشت به شرایط اعمال کامل «اقدام متقابل» و تثبیت در فهرست کشورهای غیرهمکار، مجدداً قصد طی مسیر مذکور و همکاری با گروه ویژه ایجاد شود، بدون شک، در آن شرایط حصول نتیجه «سخت، پیچیده و بسیار دشوار» خواهد بود.

با وجود مواردی که بیان شد، از زمان تهیه و ابلاغ برنامه اقدام ایران (بهار 1395) پیوسته انتقادهایی نسبت به محتوای برنامه اقدام از سوی برخی از کارشناسان مطرح بوده است. به نظر می‌رسد، بخش قابل توجهی از مقاومت سیاسی ایجادشده در برابر رعایت قواعد گروه ویژه نیز ناشی از همین نظراتی باشد که از سوی کارشناسان مذکور به بدنه تصمیم‌گیری کشور منتقل شده است. اگرچه این انتقادات، عمدتاً با پاسخ کارشناسان فعال در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم همراه شده، با وجود این، در این برهه زمانی حساس، از مسوولان مربوط انتظار می‌رود، در یک فضای مناسب و به دور از هر نوع حواشی مداخله‌گر، ابهامات و انتقادات موجود را مجدداً با کارشناسان دارای صلاحیت فنی مطرح و پاسخ‌های ایشان را مورد مداقه قرار دهند. امید است، هر آنچه به صلاح کشور است، تحقق یابد.