از رنجی که می‌بریم
بررسی نامشخص بودن متولی عرضه کالای عمومی در گفت‌وگو با سیدفرشاد فاطمی
سیدفرشاد فاطمی می‌گوید: اگر اصول اقتصادی قانون اساسی مانند اصل 44 را مطالعه کنید متوجه خواهید شد که اساساً رویکرد قانون در قبال دولت معطوف به تامین کالای عمومی نیست. مثلاً همه صنایع بزرگ و مادر و معادن بزرگ در اختیار دولت قرار داده شده است، یعنی نگاه این بوده که مثلاً صنعت ذوب‌آهن باید یک فعالیت اقتصادی در اختیار دولت باشد.
نامشخص بودن مسوول تامین کالای عمومی در کشور در قانون اساسی، به گفته فرشاد فاطمی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد و مدیریت شریف، می‌تواند ناشی از ضعف نظری در تبیین نظریه دولت مدرن و وظایف آن و همچنین ضعف نظری در تدوین و نگارش قانون باشد. او با تاکید بر اینکه سیاست‌های بازتوزیعی، یا به‌طور دقیق‌تر در کشور ما سیاست‌های توزیعی، از وظایف دولت‌هاست می‌گوید نگاه تاریخی به نهاد دولت در کشور ما و همچنین دسترسی به درآمدهای نفتی باعث شده است دولت وظایفی برای خود بسازد که توان و منابعش در آن مستهلک شده و به وظیفه اصلی خود یعنی تامین کالای عمومی نمی‌رسد. او معتقد است باید در یک روند اصلاحی، نگاه جامعه به نظام حکمرانی، فضای قانونی و نگاه و تفکر سیاستگذار تغییر کند تا بتوان به تدریج دولت را به سمت ایفای تعهدات و وظایف اصلی‌اش سوق داد و از مداخله در دیگر عرصه‌ها که توسط مردم و بخش خصوصی قابل انجام است، خارج کرد.
♦♦♦
چرا متولی عرضه کالای عمومی در نظام حکمرانی اقتصادی کشور مشخص نشده در حالی که سیاست‌های حمایتی و مداخله‌جویانه زیادی برای نهاد دولت دیده شده است؟ آیا ایراد اصلی از قانون است یا مشکل به نوع نگاه به نهاد دولت برمی‌گردد؟
از نظر من بخشی از مساله مطرح‌شده به این بازمی‌گردد که در کشور ما فرآیند نگارش و تدوین متون قانونی، اعم از قوانین بالادستی یا قوانین پایین‌دستی و دستورالعمل‌های دیگر، از ضعف تئوریک و نظری رنج می‌برد. همچنین در تبیین نظریه دولت و حدود و ثغور وظایفش نیز ضعف نظری وجود دارد، به نحوی که اساساً وظایف نهاد دولت برای قانونگذار و سیاستگذار به‌طور شفاف مشخص نشده است. اگر این دو ضعف وجود نمی‌داشت، احتمالاً به‌طور طبیعی این مشکل هم شکل نمی‌گرفت چراکه مشخص بود یکی از وظایف ماهوی دولت مدرن تامین کالای عمومی است، پس ناگزیر تعریف کالای عمومی استخراج می‌شد و در نهایت در متون قانونی هم این وظیفه حتی با ذکر مصادیق مشخص، نوشته می‌شد. در واقع بخشی از خلأ موجود ناشی از ضعف تئوریک در نظریه دولت و وظایف آن و کم‌آگاهی در حوزه بخش عمومی علم اقتصاد است. این ضعف ساختاری عملاً باعث شده است که در تدوین قانونی هم به چیستی کالای عمومی و تعیین متولی تامین آن توجهی نشود چون مساله برای تدوین‌کنندگان ناشناخته بوده است.
نکته دوم که البته جزو دلایل اصلی نیست اما می‌تواند به عنوان یک زمینه مستعد ایجاد مساله مطرح باشد، به پیشرفت فناوری، جلو رفتن جوامع، تغییر سطح درآمد و رفاه مربوط است که ممکن است در برخی از موارد مصادیق و تعریف کالای عمومی را تغییر بدهد. در تعریف ساده کالای عمومی عنوان می‌شود که کالای عمومی رقابت‌پذیر و استثناپذیر نیست اما این دو مولفه ممکن است طی زمان و به واسطه پیشرفت‌های تکنولوژیک یا دیگر دلایل تغییر کنند و مثلاً کالایی که زمانی عمومی تلقی می‌شده است حالا توسط بخش خصوصی در بازار قابل تامین باشد و نیازی به دخالت دولت نباشد.
البته باید تاکید کنم که نکته اول، یعنی ضعف تئوریک و بی‌توجهی عامل مسلط و بسیار مهم‌تری نسبت به نکته دوم است. اگر اصول اقتصادی قانون اساسی مانند اصل 44 را مطالعه کنید متوجه خواهید شد که اساساً رویکرد قانون در قبال دولت معطوف به تامین کالای عمومی نیست. مثلاً همه صنایع بزرگ و مادر و معادن بزرگ در اختیار دولت قرار داده شده است، یعنی نگاه این بوده که مثلاً صنعت ذوب‌آهن باید یک فعالیت اقتصادی در اختیار دولت باشد چون آن زمان این دید وجود داشت که ذوب‌آهن صنعتی بسیار بزرگ و استراتژیک است، در حالی که امروز می‌دانیم این صنعت کالای عمومی تولید نمی‌کند و توجیه نظری برای تصدی آن توسط دولت وجود ندارد. در واقع قانون اساسی به واسطه ضعف تئوریک موجود در زمینه رویکرد اقتصادی در زمان تدوین، به موضوع لزوم تفکیک نقش دولت در قبال کالای عمومی و خصوصی نپرداخته است.
در عین ضعف تئوریک در تبیین وظیفه تامین کالای عمومی، در قوانین مختلف تاکید زیادی روی حمایت اجتماعی وجود دارد. یعنی مسوولیت زیادی برای دولت در زمینه تدوین و انجام سیاست‌های حمایتی دیده شده است. چرا کفه تا این اندازه به نفع سیاست‌های حمایتی سنگین است و به تامین کالای عمومی تا این اندازه بی‌توجهی شده؟
سیاست‌های بازتوزیعی یکی از وظایفی است که دولت‌ها باید نسبت به آن اهتمام بورزند. یعنی تردیدی نیست که وظیفه هر دولتی، فارغ از تامین کالای عمومی، اطمینان از تامین حداقل‌های معاش مردم است. اما دو مساله مهم در این‌باره در کشور ما وجود دارد. مساله اول که تاریخی‌تر است به این بازمی‌گردد که رابطه حاکمیت و مردم برای دهه‌های متمادی و طولانی به دلیل وجود نظام‌های استبدادی پادشاهی، رابطه ارباب‌رعیتی بوده و این رابطه نهادینه شده است. در این رابطه، ارباب مسوول تامین معاش حداقلی رعیت است، این رابطه را می‌توان با یک نگاه کمی مدرن‌تر، رابطه شاه و ملت نامید، در این رابطه شاه به عنوان پدر ملت معرفی می‌شد که باز هم مسوول تامین معیشت حداقلی ملت به حساب می‌آید. پس یک جنبه مهم این رویکرد به یک رابطه کهن و تاریخی برمی‌گردد.
مساله دوم که متاخر است درآمدهای نفتی است. یعنی درآمد نفت باعث شده است دولت منابعی داشته باشد که با آن منابع بتواند خاصه‌خرجی کند. حالا فکر کنید این دو مساله چنین تصوری ایجاد کرده است که نهاد دولت، پدر ملت و مسوول تامین معاش است و از قضا یک جیب پرپول از درآمدهای نفتی هم دارد، چرا خرج نکند؟ چرا مطالبه برای هزینه کردن بیشتر و بیشتر وجود نداشته باشد؟ ما در علم اقتصاد می‌گوییم تدوین و اجرای سیاست بازتوزیعی یکی از وظایف دولت است، یعنی نهاد دولت باید به نحوی، مثلاً با سیاست مالیاتی، از گروهی بگیرد و به گروهی دیگر بدهد. در کشور ما چون دولت منابع نفتی داشته چندان به دنبال بازتوزیع نبوده است. در حالی که خود بازتوزیع به مثابه یک ترمز برای دولت عمل می‌کند چون‌که به توان دولت در جمع‌آوری منابع مثلاً از طریق مالیات و توزیع آن در بین گروه‌های هدف می‌پردازد. این مساله در دولتی که سیاستش توزیع منابع نفتی است و عملاً درگیری‌های بازتوزیع را ندارد، به پررنگ شدن سیاست‌های حمایتی و فراغت از تامین کالای عمومی منجر شده است. در بررسی و تحلیل ناتوانی دولت در تامین کالای عمومی تمام این مسائل از جمله ضعف تئوریک، مساله تاریخی نگاه به دولت، درآمدهای نفتی و در نهایت سیاست‌های توزیعی باید مورد توجه قرار گیرد.
ما تامین کالای عمومی را وظیفه دولت می‌دانیم و دولت ملزم به انجام این وظیفه است. در مقابل وقتی از سیاست‌های حمایتی سخن گفته می‌شود، دولت از یک نهاد موظف در برابر آحاد جامعه به یک نهاد امدادی، کمک‌کننده، اطعام‌دهنده یا انعام‌دهنده تبدیل می‌شود. یعنی نقش ذاتی دولت از موظف بودن و پاسخگویی به دولتی که صدقه می‌دهد تا مردم را خوشحال کند، تبدیل می‌شود. این مساله خود می‌تواند یکی از عوامل تقویت‌کننده و تشدیدکننده این رویکرد باشد که دولت را از نهاد تامین‌کننده کالای عمومی به نهاد تامین‌کننده معاش مردم تبدیل کرده است.
فرهنگ مطالبه‌گری اعم از آنچه در جامعه دانشگاهی و اقتصاددانان، روشنفکری، تا حتی عامه مردم در جریان است، غالباً معطوف به سیاست‌های حمایتی بوده. در واقع جامعه از دولت مطالبه و خواسته‌ای مبنی بر تامین کالای عمومی نداشته است. چرا فرهنگ مطالبه‌گری در تامین کالای عمومی در کشور شکل نگرفته است؟ یا لااقل به تازگی شکل گرفته و نوپاست؟
واقعیت این است که در کشور ما سیاستمدار هم هیچ‌گاه دوست نداشته است که در معرض این مطالبه قرار گیرد و در نتیجه اگر زمانی گفتمانی در این جهت شکل گرفته، سیاستمدار آن را به سمت دیگری هدایت کرده و به‌جای مطالبه کالای عمومی، آن را به یک گفتمان عوام‌گرایانه تقلیل داده است و مثلاً گزارش داده که چه سیاست‌های حمایتی برای مردم اجرا کرده است. در واقع شاید این منت را هم گذاشته که تمام توانش را در مسیر تامین معیشت مردم به‌کار گرفته است. خودآگاه یا ناخودآگاه دولت وظیفه دوم یعنی سیاست‌های حمایتی را به وظیفه اول یعنی تامین کالای عمومی ترجیح داده و در نتیجه وظیفه اول ناشناخته و تبیین‌نشده مانده و مطالبه‌ای هم برای آن شکل نگرفته است. البته نباید از این مساله غافل شد که احتمالاً بخشی از مساله به وضعیت جامعه نخبگان بازمی‌گردد.
در حوزه تامین کالای عمومی، احتمالاً مانند سایر عرصه‌ها، نهادهای مختلف دولتی و حاکمیتی اثرگذار هستند. مثلاً در سیاستگذاری خارجی و دیپلماسی نهادهای دیگری غیر از وزارت امور خارجه دولت هم حضور و فعالیت دارند. این مساله در مورد دیگر کالاهای عمومی مانند محیط کسب‌وکار، ایجاد نهاد رقابت و حذف انحصار و... با شکل شدیدتری وجود دارد. این تعدد نهادها چه سهمی در ضعف تامین یا عدم تامین کالای عمومی باکیفیت دارد؟
این گزاره درست است. اما این رویکرد محدود به تامین کالای عمومی نیست بلکه در تمامی حوزه‌هایی که دولت می‌خواهد اعمال حاکمیت کند، ممکن است شرایط مشابهی وجود داشته باشد. یعنی نمی‌توان گفت که وجود نهادهای متعدد صرفاً حوزه تامین کالای عمومی را تحت تاثیر قرار داده و این حوزه مجزا از سایر حوزه‌هاست. تعدد نهادهای اثرگذار و تصمیم‌گیر در سایر عرصه‌ها مثلاً جایی که دولت باید رگولاتوری کند هم وجود دارد. در واقع نمی‌توان عدم توفیق دولت در تامین کالای عمومی را به مساله تعدد نهادها تقلیل داد، اگرچه حتماً این مساله نقش و سهم بسزایی داشته است. این مشکل از اساس یکی از چالش‌های کل نظام حکمرانی ماست و مختص به این عرصه نیست.
تعبیری در مورد رویکرد دولت در مورد دو وظیفه عمده دولت یعنی تامین کالای عمومی و سیاست‌های حمایتی وجود دارد که می‌گوید آنچه در نهایت عرضه می‌شود «ضدکالای عمومی» است، به این معنا که سیاست‌های حمایتی که اغلب موجب مداخله در بازار می‌شود و به دلیل کسری منابع مشکلات بزرگ دیگری ایجاد می‌کند، نتیجه‌ای دربر دارد که خلاف وظیفه تامین کالای عمومی توسط دولت است. مثلاً سیاست‌های حمایتی دولت در عمل منجر به تخریب و تضعیف محیط کسب‌وکار می‌شود که خود یک کالای عمومی است و وظیفه تامین آن برعهده دولت است. این مساله را چگونه تحلیل می‌کنید؟
این مساله هم ممکن است در برخی موارد اتفاق بیفتد. اگر فرض کنیم یکی از وظایف دولت این است که محیط زیست سالم را به عنوان یک کالای عمومی برای ما حفظ کند، می‌بینیم دولت به خاطر تصدی‌های غیرضروری زیاد، احتمال دارد راحت‌تر آنچه باید به عنوان اصول حفظ محیط زیست پاس بدارد را خود زیر پا بگذارد. یعنی دولتی که خودش قرار است کارخانه راه بیندازد و محصول تولید کند، می‌تواند از برخی اصول خود بگذرد در صورتی که برای تاسیس یک کارخانه توسط بخش خصوصی احتمالاً این اصول را با سختگیری بیشتری رعایت می‌کند و از آنها نمی‌گذرد. وقتی دولت وارد حوزه تصدی‌گری‌های غیرضروری می‌شود نه‌تنها از برخی وظایف اصلی خود مانند تامین کالای عمومی باز می‌ماند بلکه هرگاه وظیفه اصلی‌اش در تقابل با وظیفه جعلی و خودساخته‌اش قرار می‌گیرد، این وظیفه اصلی است که دچار خدشه می‌شود. احتمالاً ساده‌ترین و روشن‌ترین مثال آن حفظ محیط زیست و منابع طبیعی است. مجوزهایی که برای بخش خصوصی به سختی و با مقادیر بالایی تعهد و بند و تبصره صادر می‌شود در شرایط مشابه برای بخش دولتی به راحتی صادر می‌شود.
شما در سوال خود به تقابلی اشاره کردید که بین وظیفه تامین کالای عمومی و سیاست‌های حمایتی ایجاد می‌شود؛ من هم به این تقابل اشاره می‌کنم که دولتی که در سایر حوزه‌های اقتصاد دخالت می‌کند الزاماً ارتباطی هم به سیاست‌های توزیعی و حمایتی ندارد، و تصور می‌کند قرار است خدمتی دیگر انجام دهد، از وظیفه اصلی خودش باز می‌ماند. مثلاً دولت یک صنعت را استراتژیک می‌داند و در آن سرمایه‌گذاری می‌کند اما از آنجا که هم ظرفیت تصمیم‌گیری و سیاستگذاری دولت و هم منابعش محدود است، در نتیجه از وظیفه اصلی خود باز می‌ماند چون توان سیاستگذاری و منابع مالی خود را در عرصه دیگری مستهلک کرده و مورد استفاده قرار داده است.
ضعف دولت در تامین کالای عمومی در درازمدت اثرات نامطلوبی دارد که صرفاً اجتماعی هم نیست، به واسطه ایجاد فضای پرنوسان در اقتصاد کلان و تعدد و گسترش سیاست‌های حمایتی، وضعیتی شکل گرفته است که نامطلوب همگان است. اما به نظر می‌رسد اراده و راهی برای خروج از آن نیست. چگونه می‌توان به تدریج از این مشکل رها شد و دولت را به سمت ایفای وظایف اصلی‌اش از جمله تامین کالای عمومی باکیفیت سوق داد؟
مجموعه کارهایی که باید انجام داد بسیار وسیع است. لازم است نگاه ما به نظام حکمرانی بر اساس ضرورت‌های نظری و تئوریک تغییر کند. یعنی لازم است فضای قانونی تغییر کند؛ همان‌طور که تدوین قانون سیاست‌های کلی اصل 44 در نظر داشت در برابر متن این اصل در قانون اساسی چنین کاری انجام دهد. نگاه ما به نهاد حاکمیت و نظام حکمرانی باید عوض شود. بعد از آن و در لایه دوم، احتیاج به بازآرایی ساختار نظام حاکمیت و دولت نیز احساس می‌شود؛ یعنی ترتیبی که وزارتخانه‌ها، نهادها و سازمان‌ها بر اساس آن شکل گرفته‌اند و باعث اختلال در تامین کالای عمومی و به‌طور کلی وظایف حاکمیتی دولت شده است اصلاح شود. در لایه سوم باید رویکرد و تفکر سیاستگذار تغییر کند، یعنی عناوین دغدغه‌های روزمره سیاستگذار عوض شود. به تناسب این تغییرات قاعدتاً نظام بودجه‌ریزی کشور باید تغییر کند و ساختار بودجه اصلاح شود. به‌جای اینکه منابع مانند گوشت قربانی بین وزارتخانه‌ها تقسیم شود، هدف بودجه باید تامین کالای عمومی باشد. منتها همه این اهداف که بعضی بسیار عمیق و تدریجی است و برخی سریع‌تر قابل انجام است باید در یک برنامه عملیاتی مدون شود. این اصلاح را نمی‌توان با یک گفت‌وگو یا مقاله در مجله انجام داد، اینجا باید توجه داده شود که به چه ترتیبی می‌توان از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب رسید و چه گام‌هایی باید برداشته شود.
باید تک‌تک این گام‌ها و قرار داشتن‌شان در راستای برنامه عملیاتی مدون و مشخص شود، قاعدتاً زمانی هم به این مساله می‌رسیم که نیاز به اصلاحات اساسی داریم مانند آنچه در مورد سیاست‌های اصلاحی اصل 44 انجام گرفت. منتها این فرآیند طولانی و سخت و نفسگیر نباید ما را از اصلاحات مقطعی و کوتاه‌مدت ناامید کند. این اصلاحات هم باید در آن جهت باشد. تجربه ثابت کرده است اگر بخواهیم صبر کنیم تا یکباره همه مسائل را با هم درست کنیم، هیچ‌وقت هیچ مشکلی حل نخواهد شد؛ باید قدم‌های کوچک و موثر برداشته شود.
