خوان یغما
مجید انصاری می‌گوید دولت باید شجاعت قطع بودجه‌های غیرضروری را داشته باشد
مجید انصاری می‌گوید: گاه دیده شده وزیر یا مدیرکل یک دستگاه چون اهل یک منطقه یا شهرستان است اعمال نفوذ می‌کند تا طرح‌های مرتبط با تخصص خود را در آن شهرستان اجرا کند. در مجموع، خودبه‌خود یک نظام چانه‌زنی در تنظیم طرح‌های عمرانی وجود دارد.
عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام با تاکید بر این موضوع که نظام بودجه‌ریزی کشور دارای مشکل است و باید تغییر کند، معتقد است: «اصولاً فرآیند بودجه‌ریزی تغییر نکرده در همان ریل بیمار و کجی که در طول تاریخ 80ساله شکل گرفته است حرکت می‌کند. پس از انقلاب نیز به دلایل مختلف بیماری‌های بودجه‌ریزی و اقتصادی ما تشدید شده است. نظام دیوانسالاری ما توسعه کمی بیشتری پیدا کرده و هزینه‌های عمومی به ویژه هزینه‌های جاری به شدت رشد داشته است.» مجید انصاری در خصوص سهم‌خواهی گروه‌ها از بودجه تاکید می‌کند مادامی که یک عزم جدی ملی مبتنی بر نگاه امانتدارانه بر منابع مالی که در واقع بیت‌المال مردم و کشور است وجود نداشته باشد این چانه‌زنی‌ها در تمامی سطوح ممکن است شکل بگیرد؛ چه در دولت و چه در صحن علنی مجلس.
♦♦♦
فرآیند بودجه‌ریزی در کشور و تصویب آن در مجلس به نوعی است که میدان سهم‌خواهی افراد و نهادها شده است، از نگاه شما سازوکارهای پیدا و پنهان اثرگذاری سیاستمداران بر بودجه چیست و چرا رویه‌شفافی بر نظام بودجه‌ریزی حاکم نمی‌شود؟
آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی در ایران، یک ضرورت است که هم دولت‌ها و هم مجلس‌ها در آغاز دوره خود آن را مطرح می‌کنند اما هرگز در ادامه به آن نمی‌پردازند. اما حقیقت این است که نظام بودجه‌ریزی در کشور ما نظام بسیار ناکارآمد و غیرعلمی است. اساس کار نیز به اقتصاد تک‌پایه‌ای و نقش نفت در بودجه برمی‌گردد. از زمانی که نفت در اقتصاد کشور وارد شد، به مثابه یک خون مسموم به جریان اقتصاد کشور بود. نفت یکی از انفال است و انفال جزئی از اموال عمومی است و باید صرف مصارف عمومی مردم شود. به‌خصوص که نفت جزئی از انفال تجدیدناپذیر است. بنابراین سرمایه ملی است نه درآمد ملی. دولت‌ها از ابتدا نفت را به عنوان درآمد دولت تلقی کرده‌اند و چون درآمد کم‌زحمت و بادآورده‌ای به حساب می‌آید هم در نحوه هزینه‌کرد آن و میزان هزینه‌کرد آن نهایت حاتم‌بخشی را از خود نشان داده‌اند. این امر موجب شده است که گسترش دیوانسالاری اداری هر روز بیش از پیش توسعه پیدا کند و سازمان اداری دولت به معنای عام، یعنی قوای مختلف با هزینه‌های فزاینده سالانه حجیم‌تر و متورم‌تر شود. در نتیجه ما امروز وارث بودجه بسیار ناکارآمد و متورم با بیش از سه میلیون نفر حقوق‌بگیر هستیم که در مقایسه با کشورهای دیگر این حجم از تعداد کارکنان نظام دیوانسالاری کشور اعم از قوه مجریه، مقننه و قضائیه و دیگر نهادها در محتاطانه‌ترین حالت دو برابر نیاز است. در حالی که اگر یک نظام کارآمد و علمی وجود داشته باشد شاید از این سه‌ونیم‌میلیون نفر حدود یک میلیون و 200 هزار نفر برای ارائه این خدمات کافی باشد.
نکته بعد این است که در بودجه در رعایت اولویت‌ها مساله بهره‌وری از منابع مالی کمتر مدنظر بوده است. همان‌طور که ملاحظه می‌کنید در سند چشم‌انداز سیاستگذاری شده بود که دو و نیم درصد از رشد هشت درصد رشد متوسط کشور باید از محل ارتقای بهره‌وری به دست آید و مفهوم آن این بود که در حجم بودجه 30 درصد از منابع تامین مالی بودجه عمومی کشور باید از محل افزایش بهره‌وری تامین شود. به معنای دیگر باید صرفه‌جویی و کاهش استفاده از منابع نفت و سایر منابع مالی صورت بگیرد. اما تا جایی که من در جریان هستم این رقم هنوز حدود شش‌دهم درصد است. یعنی با هدف‌گذاری فاصله بسیار زیادی دارد. البته در این دو سه سال اخیر آمار دقیق بهره‌وری را در دست ندارم اما به نظر تفاوت چندانی نکرده است.
با این وضعیت هرسال که دولت‌ها بودجه را تنظیم کرده و به مجلس می‌دهند و مجلس آن را بررسی می‌کند ملاحظه می‌شود که هیچ تغییر اساسی در روند بودجه‌ریزی صورت نگرفته است و در همان ریل بیمار و کجی که در طول تاریخ 80ساله شکل گرفته است حرکت می‌کند. پس از انقلاب نیز به دلایل مختلف بیماری‌های بودجه‌ریزی و اقتصادی ما تشدید شده است. نظام دیوانسالاری ما توسعه کمی بیشتری پیدا کرده و هزینه‌های عمومی به ویژه هزینه‌های جاری به شدت رشد داشته است. گرچه وابستگی به نفت به صورت اسمی 30 درصد است اما اگر ارقام واقعی نفت، فرآورده‌های نفتی و مالیات شرکت نفت را در نظر بگیریم، باید گفته شود که حدود 70 درصد بودجه ما نفتی است. در چنین وضعیتی که زحمتی برای کسب درآمد کشیده نمی‌شود و فشاری بر دولت‌ها و مجلس‌ها و مردم از سوی تامین‌کننده‌های مالی دولت که عمدتاً مالیات‌ها در دیگر کشورهاست وارد نمی‌شود، احساس می‌کنند که پول نفت یک نوع درآمد است که در دست آنهاست و هر طور که می‌خواهند آن را مصرف می‌کنند.
این نقد کلی بر بودجه وجود دارد، اما به نظر می‌رسد که در حال حاضر نوع هزینه‌کرد برخی از نهادهای غیردولتی نیز در بودجه مورد سوال است؟
طبیعتاً در کنار هزینه‌های سرسام‌آور دستگاه‌های رسمی، نهادهای دستگاه‌های دیگری نیز در شرایط عادی باید منابع خود را تامین کنند. اساساً برخی از آنها دارای کار اولویت‌دار نیستند و باید در بخش فعالیت‌های خصوصی تعریف شوند و نباید از منابع عمومی استفاده کنند. اما این گروه‌ها سعی می‌کنند از این خوان یغما استفاده کنند و از بودجه ردیفی دریافت کنند. یا برخی از نهادها و موسسات که برای هدفی موقت تاسیس شده‌اند، دائمی شوند. فلسفه وجودی آنها تمام شده است اما آن دستگاه، همچنان وجود دارد. بخشی از این موضوع به نظام استخدام اداری و مقررات امور اداری کشور برمی‌گردد. چراکه استخدام دائمی به طوری که در ایران وجود دارد در هیچ کشور دیگری وجود ندارد. فرد مستخدم باید برای فعالیت معین و کیفیت معین کالا و خدمات به کار گرفته شود. هر زمانی که آن کار تمام شد کار او نیز تمام‌شده در نظر گرفته شود. اما برای یک کار موقت چندساله یک نهاد تاسیس می‌شود و استخدام دائمی می‌کنند، بعد طبق قوانین موجود کشور یعنی قانون کار و قوانین استخدامی، کسی که استخدام دائم شد حداقل 30 سال به بودجه عمومی پیوند دارد و باید حقوق آن پرداخت شود. مجموعه این نارسایی‌ها بیماری‌های مزمن و متنوعی را در نظام بودجه‌ریزی کشور ایجاد کرده است.
بحث نهادهایی که مطرح می‌شود درست است این مساله باید حل شود. برخی از این نهادها اساساً نباید از دولت بودجه‌ای دریافت کنند یا باید کمتر از آنچه دریافت کرده‌اند، بگیرند. اما حجم اینها در مقایسه با بودجه کل کشور که رقم بزرگی است و در مقایسه با بودجه عمومی کشور که حدود 400 هزار میلیارد تومان است بسیار کوچک است.
به نظر می‌رسد صحبت‌های مشاور رئیس‌جمهوری در جهت ایجاد یک مطالبه عمومی برای شفاف‌سازی تخصیص بودجه به تمام نهادهاست، نظر شما در این خصوص چیست؟
من تصور می‌کنم در گام اول باید دولت که تنظیم‌کننده و تقدیم‌کننده لایحه بودجه به مجلس است، شجاعت لازم را داشته باشد. ایرادی که آقای آشنا از بودجه گرفته‌اند باید قبل از ارائه لایحه بودجه به مجلس این مشورت به رئیس‌جمهور داده می‌شد و دولت با شجاعت در مورد آن تصمیم می‌گرفت. بر اساس قانون اساسی کشور، مسوول مستقیم برنامه بودجه رئیس‌جمهور است بر این اساس سازمان برنامه و بودجه نیز گاهی سازمان است گاهی معاونت، اما در کل ابزاری برای اعمال نظر رئیس‌جمهور است. در نتیجه باید شجاعت کافی در مجموعه دولت باشد که جایی که نیاز نیست بودجه داده شود بتوانند آن را قطع کنند. البته در مجلس نیز متاسفانه در ادوار مختلف سعی شده لابی‌گری شود و ردیف‌های بودجه‌ای به آن اضافه شود. اما سرجمع تغییرات بودجه در مجلس عددی بسیار ناچیز است و عمده مشکل در تنظیم لایحه بودجه در دولت است. البته اشکالی در اینجا وجود دارد، بر اساس اصل 75 قانون اساسی اگر نمایندگان طرحی دادند یا در لوایح دولت دستکاری کردند که موجب افزایش هزینه‌های عمومی یا کاهش درآمدهای عمومی شد باید منابع آن تامین شود اما شورای نگهبان گفته است که این اصل 75 در لایحه بودجه و لوایح برنامه مستثنی است و جاری نیست. و همین تفسیر موجب شده که بیشترین هزینه‌ها در لوایح بودجه کل کشور تحمیل شود که انباشت آنها در سال‌های متمادی موجب شده که حجم عظیمی از اعتبارات در امور غیرضرور صرف شود. زمانی که نهادسازی می‌شود، به عنوان مثال در برنامه پنج‌ساله اول یک نهاد توسط مجلس ایجاد می‌شود یا در برنامه حکمی برای استخدام 20 هزار نفر در جایی می‌دهد، برنامه تمام می‌شود اما زمانی که کسی استخدام شد او حق مطالبه دارد. این نهاد در مراحل بعد قابل تعطیلی نیست. به نظر بنده در درجه اول اشکالات لایحه بودجه به دولت برمی‌گردد. دولت باید شجاعت، اراده و برنامه لازم را برای این کار داشته باشد. همه دولت‌ها شامل این قضیه می‌شوند. در درجه دوم به مجلس شورای اسلامی و نهادهای نظارتی بازمی‌گردد. اما در کل باید یک‌بار برای همیشه نظام بودجه‌ریزی کشور و قانون برنامه و بودجه کشور تغییر کند و شورای نگهبان و دستگاه‌های دیگر نیز باید واقع‌بینانه به این قضیه نگاه کنند.
آقای آشنا در بخشی از صحبت‌های خود به گروگان‌گیری در بودجه اشاره کردند و به نظر می‌رسد که با این صحبت برخی از گروه‌ها در مجلس برای تصویب بودجه، به دنبال سهم‌خواهی هستند، آیا این رویه در بودجه وجود دارد؟
به واقع زمانی که یک عزم جدی ملی مبتنی بر نگاه امانتدارانه به منابع مالی که در واقع بیت‌المال مردم و کشور است وجود نداشته باشد این چانه‌زنی‌ها در تمامی سطوح ممکن است شکل بگیرد. از وزارتخانه تخصصی گرفته تا سازمان برنامه و بودجه، هیات دولت و در کمیسیون‌های تخصصی مجلس و بعد هم در جلسه علنی مجلس.
در تمام دوره‌های خدمتم در کمیسیون‌های اقتصادی مجلس و دولت دیده‌ام که نمایندگان برای قرار دادن پروژه‌های غیرضرور و بعضاً مضر، در طرح‌های عمرانی اصرار می‌کند. گاه دیده شده وزیر یا مدیرکل یک دستگاه چون اهل یک منطقه یا شهرستان است اعمال نفوذ می‌کند تا طرح‌های مرتبط با تخصص خود را در آن شهرستان اجرا کند. در مجموع، خودبه‌خود یک نظام چانه‌زنی در تنظیم طرح‌های عمرانی وجود دارد. این مساله موجب شده تا تعادل آمایش سرزمینمان به‌رغم 40 سال پس از انقلاب هنوز در وضعیت نامتعادل قرار داشته باشد. این موضوع در بودجه‌های جاری نیز به همین صورت است. لذا اگر می‌بینید که تفاوت پرداخت‌ها در شرایط مساوی در دستگاه‌های دولتی وجود دارد یا برخی از بخش‌ها که اولویت‌های بیشتری به نسبت بخش‌های دیگر دارند در محدودیت بودجه‌ای قرار می‌گیرند، ناشی از این است که در تنظیم لایحه بودجه ریل‌گذاری‌های نادرستی بوده و در همان ریل که قانون بودجه است حرکت می‌کنیم و تحولی نیز به وجود نیاورده‌ایم.
البته یکی از راه‌های اساسی حل این قضیه این است که اصولاً باید میزان مداخله دولت‌ها در تصدی‌گری‌های مختلف کشور به حداقل برسد. منابع عمومی ثروت کشور با شیوه‌های مختلف در اختیار بخش‌های غیردولتی از طریق وام و تسهیلات کم‌بهره یا بی‌بهره برای ایجاد اشتغال و تولید کالا و خدمات به مردم قرار گیرد و دولت باید بیشتر سیاستگذار ناظر باشد. اما دولت‌ها در ایران همیشه تصدی‌گری داشتند و تصدی‌گری‌ها کاهش پیدا نکرده و در این امر هم دولت‌ها و هم مجالس مقصر بوده‌اند در نتیجه یک کاسه کوچک به نام بودجه وجود دارد که هزینه‌های فزاینده سالانه را می‌خواهند از این ظرف کوچک برداشت کنند و چون به اندازه تمام تقاضاها نیست به لابی‌گری و چانه‌زنی و اعمال نفوذ روی می‌آورند. ما باید یک اصلاح ساختاری اساسی در کل اقتصاد و نظام اداری کشور داشته باشیم و یک اصلاح حقیقی اساسی در نظام بودجه‌ریزی کشور داشته باشیم.
نقطه آغاز این اصلاح کجاست؟ آیا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌تواند نقطه شروع این موضوع باشد؟
سال‌ها این شعار داده می‌شود که برای ارائه بودجه بر اساس عملکرد یکسری زیرساخت‌ها باید ایجاد شود که وجود ندارد. زمانی که زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری تولید نشده، این شعاری بیش نخواهد بود. مثلاً باید قیمت تمام‌شده یک واحد خدمت، که می‌تواند خدمت پزشکی و درمانی یا آموزشی باشد، مشخص باشد. اگر این تعریف شود و متناسب با خدمت بودجه تخصیص داده شود معلوم می‌شود که در کجاها بهره‌وری پایین است.
زمانی محاسبه شده بود که هزینه تمام‌شده آموزش و پرورش در مقطع ابتدایی و راهنمایی به مراتب بیش از هزینه تمام‌شده همان خدمات آموزشی با کیفیت بسیار بالاتر در بخش خصوصی و مدارس غیرانتفاعی بود. این موضوع در مورد وزارتخانه‌های دیگر نیز برقرار است به طوری که به وضوح هزینه‌های سرباری دستگاه‌های دولتی بسیار بالاست.
بنابراین گام نخست این است که زیرساخت‌های لازم را فراهم کنیم. حتماً باید قوانین استخدامی و نظام پرداخت اداری را اصلاح کنیم. گام بعدی این است که با جدیت هرچه تمام‌تر و با شجاعت یک‌بار هم که شده دولت و رئیس‌جمهور کارهای قابل واگذاری به بخش‌های غیردولتی را از دستگاه‌های اجرایی خارج کنند و اصل 44 قانون اساسی کشور را اجرا کنند. اگر دستگاه‌ها طی یک برنامه مثلاً پنج‌ساله به بخش خصوصی واگذار شوند و نیروها در اختیار شرکت‌ها دربیایند، تجربه نشان داده است درآمدی که این شرکت‌ها می‌توانند کسب کنند به مراتب بیش از درآمدی است که از دولت دریافت می‌کنند. چون این کار صورت نگرفته است همه از واگذاری می‌ترسند. به هر حال اینها راهکارهای عملیاتی زیادی دارد.
در کشورهای توسعه‌یافته در مسائل ذاتی دولت‌ها مانند امنیت، ارتش و پلیس ساماندهی کرده‌اند که شرکت‌هایی این خدمات را ارائه دهند. این فعالیت‌ها از خدماتی که به مردم ارائه می‌شود نمی‌کاهد. بلکه دولت‌ها پول می‌دهند و خدمات را می‌خرند.
در این حالت رقابت برای ارائه خدمات بهتر با هزینه ارزان‌تر شکل می‌گیرد. دولت‌ها نیز می‌توانند با دقت نظارت کنند. اما در شرایطی که دولت‌ها خود تولید خدمات و کالاها می‌کنند خودشان نیز بر کار خود نظارت می‌کنند و محاسبه اقتصادی می‌کنند در نتیجه با کیفیت پایین‌تر و هزینه بالاتر خدمات به مردم ارائه می‌شود و مردم نیز همواره از خدمات ناراضی هستند و دولت‌ها بدهکار مردم می‌شوند.
