سه نقطه شکننده اقتصاد
علی مدنی‌زاده از نبایدهای سیاستگذاری اقتصادی در شرایط امروز می‌گوید
علی مدنی‌زاده می‌گوید: بزرگ‌ترین خطر و آسیبی که امروز پیش روی اقتصاد ایران وجود دارد، این است که شرایط مدیریت اقتصاد از دست ما خارج شود. بنابراین باید هر کار لازم را انجام دهیم تا این اتفاق رخ ندهد.
علی مدنی‌زاده که دکترای اقتصاد خود را از دانشگاه شیکاگو دریافت کرده، این روزها علاوه بر عضویت در هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف و مدیریت گروه مدل‌سازی پژوهشکده پولی و بانکی، در کارگروه‌های مشاوره به نهادهایی همچون بانک مرکزی نیز نقش‌آفرینی جدی دارد. او سه نقطه شکننده امروز اقتصاد ایران را در مساله ذخایر ارزی، معضل کسری بودجه دولت و مشکل اضافه‌برداشت بانک‌ها می‌داند و تاکید دارد: «هر یک از این سه نقطه شکننده اگر به درستی مورد مراقبت قرار نگیرد، می‌تواند مشکل‌ساز شود.» در حوزه ارزی، به اعتقاد مدنی‌زاده «خطرناک‌ترین کاری که نباید انجام شود، تداوم سیاست‌های تخصیص ارز است که می‌خواهد نرخ ارز را با قیمت‌های سرکوب‌شده پایین نگه دارد.» چراکه «فارغ از رانت و مازاد تقاضایی که این کار ایجاد می‌کند -و منابع کشور را از بین می‌برد و در نهایت به دست مصرف‌کننده هم نمی‌رسد- مشکل اصلی این است که وقتی سرکوب قیمت صورت بگیرد، مازاد تقاضا به بازار سیاه سوق داده می‌شود. در نتیجه قیمت در بازار سیاه بسیار بالا می‌رود و سرعت رشد آن نیز افزایش می‌یابد.» دیدگاه‌های او درباره نبایدهای سیاستگذاری بودجه‌ای و بانکی را هم در این مصاحبه می‌خوانید.
♦♦♦
در ماه‌های اخیر همزمان با وقوع جهش ارزی و تند شدن شیب افزایش نرخ تورم، دولت تحت فشار افکار عمومی و گروه‌های سیاسی دوست یا رقیب، به فکر اجرای سیاست‌های جبرانی و حمایتی افتاده است. مطرح شدن کوپن الکترونیکی یا زمزمه افزایش حقوق کارمندان و امثال آن، از نمونه‌های این سیاست‌هاست. اما برخی اقتصاددانان هشدار داده‌اند که چنین سیاست‌هایی ممکن است فضای اقتصاد کلان را از آنچه هست هم بدتر کند. به عنوان سوال نخست می‌خواهم از شما بپرسم کدام بخش‌های اقتصاد ایران این روزها آسیب‌پذیرتر است و نیاز به احتیاط بیشتری در سیاستگذاری دارد؟
شرایطی که امروز به دلیل مساله تحریم، کاهش درآمدهای نفتی و فشار روی واردات و صادرات ایجاد شده، ما را از سه نقطه به شدت تحت فشار قرار داده و آنها را به نقاط شکننده اقتصاد ایران تبدیل کرده است؛ یکی مساله ذخایر ارزی، دیگری معضل کسری بودجه دولت و سومی مشکل اضافه‌برداشت بانک‌ها که به دلیل عدم تعادل‌های نظام بانکی اتفاق می‌افتد. البته دو مورد اول در همه کشورها می‌تواند به عنوان عوامل خروج اقتصاد از کنترل عمل کند اما عدم تعادل نظام بانکی به عنوان عامل سوم، مختص اقتصاد ماست که به دلیل پیچیده شدن مشکلات نظام بانکی به سایر عوامل اضافه شده است.
هر یک از این سه نقطه شکننده اگر به درستی مورد مراقبت قرار نگیرد، می‌تواند مشکل‌ساز شود. اولی می‌تواند باعث جهش‌های شدید ارزی شود که این جهش‌ها به نوبه خود می‌تواند به تورم شدید و غیرقابل مدیریت بینجامد، دومی (کسری بودجه) از طریق کاهش درآمدهای دولت و بالا رفتن تورم، می‌تواند دولت را به سمت سیاست‌های جبرانی‌ای سوق دهد که اقتصاد را به دور باطل تورمی بیندازد و درباره سومی (مساله نظام بانکی) هم مشکل مشابهی وجود دارد.
دسته‌بندی جالبی انجام دادید. اما به نظر می‌رسد در مورد هر سه نقطه شکننده اقتصاد ایران سیاستگذاری‌های بدی صورت گرفته یا قرار است صورت بگیرد. درباره مساله ارز، سیاستگذاری اوایل سال 97 و تثبیت نرخ 4200تومانی را داشتیم، در حوزه کسری بودجه، این روزها زمزمه افزایش حقوق کارمندان مطرح است و در نظام بانکی هم احتمال ادغام بانک‌های زیان‌ده نظامی در یک بانک نیمه‌دولتی نگران‌کننده شده است. اجازه دهید درباره هر یک از این نقاط شکننده، به طور جداگانه «نبایدهای سیاستگذاری» را مورد بررسی قرار دهیم.
درباره بودجه، مساله این است که ما حتی در نقطه صفر با دو مشکل مواجه‌ایم:
1- کاهش درآمدهای دولت که اولاً ناشی از کاهش درآمد نفت است و ثانیاً ناشی از کاهش درآمدهای مالیاتی (که خود نتیجه رکودی شدن اقتصاد و نابسامان شدن شرایط تورمی است و بنگاه‌ها را به دردسر انداخته).
2- افزایش هزینه‌های دولت که نتیجه شرایط تورمی است.
این دو مشکل به صورت ذاتی در حال تحمیل کسری بودجه به دولت هستند. کاری که نباید بکنیم، این است که برای جبران کسری بودجه ذاتی مستقیماً به سراغ منابع بانک مرکزی برویم. به جای آن، باید کسری موجود را حتی‌الامکان کاهش داده و سپس باقی‌مانده آن را از طریق انتشار اوراق جبران کنیم. نهایتاً بانک مرکزی نیز می‌تواند «بخشی» از این اوراق را از طریق عملیات بازار باز خریداری کرده و «پولی» کند نه همه آن را. البته این کار هم قطعاً اثر Crowding out دارد ولی بهتر از آلترناتیوهای دیگر است. نباید فراموش کرد که در شرایط امروز اقتصاد در حال تحمل یک شوک منفی است و هیچ سیاستی وجود ندارد که آسیب نداشته باشد. مهم این است که شوک منفی با کمترین آسیب جذب شود.
بزرگ‌ترین خطر و آسیبی که امروز پیش روی اقتصاد ایران وجود دارد، این است که شرایط مدیریت اقتصاد از دست ما خارج شود. بنابراین باید هر کار لازم را انجام دهیم تا این اتفاق رخ ندهد چون اگر در اثر کسری بودجه به سراغ بانک مرکزی برویم و به تورم دامن بزنیم، آن را غیرقابل کنترل خواهیم کرد. کاری که باید انجام شود، کم کردن کسری بودجه در حد امکان است و لازمه این کار کاهش شدید هزینه‌های دولت و افزایش درآمدهاست. دولت البته از ابتدای سال کاهش هزینه‌ها را به طور جدی شروع کرده و برای افزایش درآمدها هم می‌تواند به درآمدهای مالیاتی یا فروش و مولدسازی دارایی‌هایش فکر کند.
درباره افزایش حقوق کارمندان و بسته‌های معیشتی که در سوال شما مطرح شد، اگر این کار بدون برنامه‌ریزی و توجه به نکاتی که عرض می‌کنم، انجام شود، قطعاً به افزایش هزینه‌ها و تشدید کسری بودجه می‌انجامد. اما اگر بدانیم که یک کسری ذاتی در بودجه داریم و تلاش کنیم آن را با کاهش هزینه و افزایش درآمدهای مالیاتی جبران کنیم، می‌توان راه‌هایی برای اجرای سیاست‌های حمایتی پیدا کرد. مثلاً به واسطه افزایش قیمت ارز و سیاست جدید دولت که قیمت ارز را آزاد کرده است، می‌توان منابع نفتی را به قیمت آزاد فروخت. این کار مازاد درآمدی برای دولت تامین می‌کند. یک راه مصرف این مازاد درآمد آن است که دولت آنها را مستقیماً به زخم بودجه بزند. اما راه بهتر و درست‌تر این است که منابع جدید را به اقشار بسیار کم‌درآمد تخصیص دهد و حداقل‌های معیشتی آنان را تامین کند به گونه‌ای که دهک‌های پایین دست‌کم فقر کالری نداشته باشند. نباید فراموش کرد که با افزایش قیمت‌هایی که رخ داده، کمر مردم فقیر در حال خم شدن است.
ولی حقوق کارمندان را نمی‌توان ذیل این سیاست تعریف کرد. درست است؟
در مورد کارمندان هم می‌توان قشربندی کرد و فقط درباره کارمندان و بازنشستگانی که درآمد خیلی پایین -مثلاً در حد یک یا یک و نیم میلیون تومان- دارند، سیاست افزایش حقوق را اعمال کرد. ضمن اینکه این افزایش باید فقط با منابعی که از طریق تسعیر ارز حاصل می‌شود، صورت بگیرد نه منابع دیگر یعنی کل منابعی که از تسعیر ارز حاصل می‌شود، به دهک‌های پایین درآمدی و کارمندانی که درآمد بسیار پایین دارند، اختصاص یابد. البته می‌توان بخشی از این درآمد را هم به پیمانکارانی اختصاص داد که پروژه‌های در حال اتمام داشته‌اند و در برنامه کاهش هزینه دولت، تصمیم گرفته شده با وجود تعطیل شدن سایر پروژه‌های عمرانی، ادامه پیدا کنند. منظورم پیمانکارانی است که مخارج ارزی دارند و به واسطه جهش ارز در تله گرفتار شده‌اند و اگر قراردادهایشان تجدید نشود، نمی‌توانند پروژه‌ای را که مثلاً تا حدود 90 درصد پیشرفت فیزیکی داشته، به پایان برسانند. دولت باید توجه داشته باشد که تسریع در پایان این پروژه‌ها به درآمدزایی و راه افتادن اقتصاد کشور می‌انجامد بنابراین ادامه کار آنها حتی در شرایط کنونی توجیه دارد.
پس سیاست‌های حمایتی مورد اشاره شما باید هدف‌گذاری مشخص داشته باشد و به صورت کور و پراکنده صورت نگیرد. همین‌طور است؟
دقیقاً. این سیاست‌ها باید اولاً با هدف‌گذاری دقیق صورت بگیرد و ثانیاً فقط از محل منابع حاصل از تسعیر ارز انجام شود. توجه داشته باشید که این منابع به هر حال وجود دارد و اگر برای آنها برنامه‌ریزی صورت نگیرد، هدر می‌رود.
در سیاستگذاری در حوزه ذخایر ارزی چه نبایدهایی وجود دارد؟
در این حوزه، خطرناک‌ترین کاری که نباید انجام شود، تداوم سیاست‌های تخصیص ارز است که می‌خواهد نرخ ارز را با قیمت‌های سرکوب‌شده پایین نگه دارد. فارغ از رانت و مازاد تقاضایی که این کار ایجاد می‌کند -و منابع کشور را از بین می‌برد و در نهایت به دست مصرف‌کننده هم نمی‌رسد- مشکل اصلی این است که وقتی سرکوب قیمت صورت بگیرد، مازاد تقاضا به بازار سیاه سوق داده می‌شود. در نتیجه قیمت در بازار سیاه بسیار بالا می‌رود و سرعت رشد آن نیز افزایش می‌یابد. همین افزایش قیمت، باعث سیگنال‌دهی جدید به مردم می‌شود و تقاضای آنها را باز هم بیشتر می‌کند و این چرخه، افزایش قیمت را به مسیری می‌اندازد که از کنترل خارج می‌شود. همین الان هم که سیاست ارزی دولت تغییر کرده و بازار ثانویه ایجاد شده، نمی‌توان آن را یک بازار آزاد به حساب آورد و هنوز مشکلات زیادی وجود دارد. آزاد شدن بازار ارز از این حیث اهمیت دارد که بتواند به سرعت قیمت‌ها را تعدیل کرده و «نرخ بازگشت سود» را پایین بیاورد تا هجوم مردم به بازار ارز کاهش یابد. بعد از آن می‌توان با کمک ابزارهای دیگری که بانک مرکزی به کار می‌برد، فشار تقاضای خرید ارز را جذب کرد و باعث شد نه‌تنها ذخایر ارزی از دست نرود بلکه یک «فرود آهسته» صورت بگیرد. تکرار می‌کنم، با شوکی که به اقتصاد وارد شده، در اینکه تورم بالا و نرخ ارز بالا خواهیم داشت، تردیدی نیست. فقط باید کاری کنیم که کمترین آسیب به اقتصاد وارد شود.
اما دولت با ادعای حمایت از طبقات کم‌درآمد دست به تثبیت قیمت کالاهای اساسی و اختصاص ارز ارزان برای واردات آنها زده است. منتقدان می‌گویند توزیع ارز یارانه‌ای برای واردات کالاهای اساسی -فارغ از رانت‌خیزی آن- سیگنال‌دهی غلط هم به تولید و هم به مصرف داخلی است و عملاً وابستگی به واردات را روزبه‌روز افزایش می‌دهد. آیا می‌توان این تصمیم را هم جزو «نباید»های سیاستگذاری تلقی کرد و دولت را از آن بر حذر داشت؟
بله، این مساله در پاسخ قبلی من مستتر بود. زمانی که به نرخ‌گذاری تصنعی اشاره کردم، منظورم همین بود. وقتی قیمت پایینی برای ارز تعیین شود، هم تقاضای واردات بالا می‌رود -که به تولید داخلی آسیب می‌زند- هم رانت گسترده‌ای را در اختیار واردکنندگان این کالاها قرار می‌دهد و هم احتمال صادرات مجدد آنها به شکل دیگر را بالا می‌برد. بنابراین بهتر است دولت در این حوزه به جای پرداخت یارانه در ابتدای زنجیره به شکل ارز ارزان، آن را در انتهای زنجیره به مصرف‌کنندگان اختصاص دهد یعنی ارز را آزاد بفروشد اما در نهایت یارانه را به گروه‌های کم‌درآمد اختصاص دهد تا بتوانند کالاهای اساسی را مصرف کنند.
برسیم به نظام بانکی. اخیراً آقای دکتر مسعود نیلی در یک سخنرانی گفته‌اند «در شرایط فعلی دیگر اصلاح نظام بانکی ممکن نیست و باید به جای اصلاح، برای مهار نظام بانکی برنامه‌ریزی کنیم.» این روزها که زمزمه ادغام بانک‌های زیان‌ده نظامی در بک بانک نیمه‌دولتی مطرح شده، خطر بار کردن هزینه آن بر دوش بانک مرکزی و در نتیجه وارد شدن به دور باطل تحریک پایه پولی جدی به نظر می‌رسد. به نظر شما در نظام بانکی چه کارهایی حتماً نباید انجام شود؟
درباره نظام بانکی و مساله نقدینگی، چیزی که نیاز به توجه جدی دارد، رشد فزاینده اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی است. بانک مرکزی باید برنامه‌هایی داشته باشد که از این رشد فزاینده جلوگیری کند. فراموش نکنید که این اضافه‌برداشت‌ها می‌تواند بازار ارز را هم ملتهب‌تر کند.
در فرآیند اصلاح نظام بانکی یا مهار آن باید توجه داشته باشیم که اولاً سیاستی به کار نرود که حجم عظیمی از نقدینگی جدید به بازار تزریق کند. یعنی حتی اگر قرار است یک Bailout (طرح نجات مالی) اجرا شود، باید حداقل پایه پولی جدید ایجاد شود. آخرین تجربیات دنیا نشان می‌دهد برای این کار روش‌هایی وجود دارد. باید با استفاده از این روش‌ها، هم بانک‌ها را انسجام داد و هم جلوی رشد پایه پولی و نقدینگی را گرفت. مساله دیگر این است که هر تصمیمی اتخاذ می‌شود، اظهارنظرهای مرتبط با آن نباید به گونه‌ای باشد که مردم را بترساند یعنی نباید به گونه‌ای عمل شود که موج سپرده‌گذاران به سمت بانک‌ها سرازیر شوند و بخواهند پول‌هایشان را از بانک خارج کنند. اصلاح یا مهار نظام بانکی نباید این معنا را به ذهن‌ها متبادر کند که قرار است پول سپرده‌گذاران سوخت شود. ما قرار است طرف راست ترازنامه را اصلاح کنیم و به طرف چپ ترازنامه کاری نداریم. لذا نباید بی‌سبب دل مردم را خالی کرد.
نکته سوم در مورد وضعیت بانک‌ها و نقدینگی این است که بانک مرکزی و دولت نباید کارهایی بکنند یا حرف‌هایی بزنند که سیگنال بالا بردن انتظارات تورمی را بدهد. عرض کردم، تورم همین امروز در حال حرکت به سمت بالاست، بنابراین دیگر نباید در آتش آن دمید و سیگنال‌های نگران‌کننده‌تری برای مردم صادر کرد. سیاست ارتباطی (Communication Policy) بانک مرکزی و دولت در این حوزه باید به طور جدی مورد توجه قرار داشته باشد.
همان‌طور که اشاره کردید، برای بسیاری از مردم مهم‌ترین نگرانی در شرایط فعلی، تبدیل تورم بالا به ابرتورم و ونزوئلایی شدن اقتصاد ایران است. برخی ناظران با مقایسه روند رشد نقدینگی در ایران و ونزوئلا گفته‌اند ایران تا ونزوئلایی شدن راه بسیار درازی در پیش دارد و نباید در ابعاد مشکل اغراق کرد. از سوی دیگر برخی معتقدند «تغییر فاز» ناگهان رخ می‌دهد و اگر تورم مثلاً از سطوح 60-50درصدی بالاتر رود و دور باطل تورم و سیاست‌های به‌اصطلاح جبرانی ادامه یابد، ممکن است یکباره زیر پایمان را خالی ببینیم و به دره سقوط کنیم. شما با کدام‌یک از این دیدگاه‌ها موافقید؟
اجازه دهید به سوال شما این‌گونه پاسخ دهم: اگر نکاتی را که اشاره کردم به درستی مورد توجه قرار ندهیم، خطر ونزوئلایی شدن اقتصاد ایران جدی خواهد بود. اما اگر این بایدها و نبایدها را در نظر بگیریم، می‌توانیم این خطر را مهار کنیم.
بسیار خب، درباره «نبایدهای سیاستگذاری» به تفصیل صحبت کردیم. حال اگر بخواهیم یک «باید» سیاستگذاری در شرایط کنونی را مطرح کنیم، این «باید» چه خواهد بود؟
به نظر می‌رسد نظام تصمیم‌گیری کشور در شرایط کنونی به شدت سردرگم و متشتت است و نمی‌داند در برابر مسائلی که با آنها مواجه است، چگونه عمل کند یعنی یک سازوکار منظم حکمرانی و تصمیم‌گیری در مواجهه با مشکلات وجود ندارد. گویی همه هول شده‌اند و هر کس در بخش تحت مدیریت خود مشغول کاری است. به عبارت دیگر انسجامی وجود ندارد که مشخص کند چه کسی مسوول پیگیری کدام بخش از پازل و حل مساله است و قرار است اجرایی شدن آن را رصد کند.
این مهم‌ترین بایدی است که لازم است هرچه زودتر درباره آن فکر و برای آن برنامه‌ریزی کرد. به نظر می‌رسد اگر این اتفاق نیفتد، خیلی زودتر از آنکه تحریم‌ها اجرایی شوند، خودمان به دست خودمان به خودمان آسیب خواهیم زد. لازم است انسجام در حوزه تصمیم‌گیری هرچه زودتر ایجاد شود.
