پاسخ سیاسی به معمای اقتصادی

نگاه به قیمت بنزین از زاویه دید سیاسی و نه اقتصادی، باعث شده است که قیمت این سوخت استراتژیک برخلاف اهداف طراحی‌شده در اسناد بالادستی کشور فاصله معناداری با میانگین قیمت سوخت در جهان داشته باشد. در نتیجه دولت‌ها در دوره‌های مختلف همواره این تفاوت قیمتی را به عنوان نوعی یارانه به مصرف‌کنندگان پرداخت کرده‌اند. اگرچه در برخی از برهه‌های زمانی روند حرکت متغیرهای اقتصادی به نحوی بوده است که این شکاف قیمتی به سمت فرسایش حرکت می‌کرده، اما سیاستگذاران همواره این فرصت‌ها را از دست دادند تا در شرایط مشابه با شرایط فعلی دولت یارانه‌ای معادل با حدود سه برابر یارانه نقدی به ازای یارانه سوخت به هر ایرانی پرداخت کند. البته نه به هر ایرانی، بلکه به حدود نیمی از شهروندان که از خودرو شخصی استفاده می‌کنند. به عبارت دیگر هر شهروند ایرانی دارای وسیله نقلیه یارانه‌ای معادل با شش برابر یارانه نقدی بابت مصرف بنزین دریافت می‌کند، این در حالی است که شهروندان بدون خودرو بهره چندانی از این یارانه توزیع‌شده نمی‌برند. چندی پیش «موسسه نیاوران» در گزارشی با عنوان «بازتوزیع عادلانه یارانه بنزین» طرحی را برای بهبود این روند پیشنهاد کرد. در این طرح پیشنهادی دولت معادل با مصرف میانگین سالانه بنزین در جهان به هر شهروند ایرانی یارانه بنزین می‌دهد، شهروندان نیز مطابق با نیاز خود مازاد بنزین یارانه داده‌شده را در بازاری متشکل به متقاضیان می‌فروشند. پیشنهادی که به ادعای نگارندگان این طرح هم تخصیص یارانه بنزین را بهینه‌تر خواهد کرد و هم منجر به اصلاح الگوی مصرف بنزین خواهد شد. پیشنهادی که البته دو واکنش کاملاً متضاد را در قالب حمایت و نقد در فضای کارشناسی کشور به دنبال داشت. برای روشن‌تر شدن وجوه مختلف این پیشنهاد با «داود سوری» به گفت‌وگو نشستیم. به عقیده این اقتصاددان راه‌حل مطرح‌شده بیش از اینکه «اقتصادی» باشد «سیاسی و در جهت کسب رضایت سیاستگذار» است. رویکردی که یکی از مهم‌ترین دلایل سیاسی شدن قیمت بنزین و ظهور پیامدهای آن شده است. افزون بر این به عقیده داوود سوری راه‌حل مطرح‌شده در چارچوب بوروکراتیک کشور قابلیت اجرایی شدن ندارد، اما حتی به فرض امکان اجرا، راه‌حل یادشده یک آدرس غلط است که نتیجه آن رفتن به بیراهه و دور شدن از راه‌حل مبتنی بر منطق اقتصادی است.

♦♦♦

به نظر می‌رسد که قیمت بنزین در ایران یک متغیر بسیار اثرگذار بر اذهان عمومی است. به نحوی که در بسیاری از موارد قیمت بنزین بیش از آمار ارائه‌شده از سوی نهادهای عمومی بر تصویر ذهنی شهروندان ایرانی اثر می‌گذارد. چرا قیمت یک کالا مانند بنزین که در کشور تولید می‌شود تا این حد بر رفتار قیمتی سایر کالاها و در نتیجه میزان تورم اثرگذار است؟

به نظر من این حالت دلیل خاصی جز این ندارد که ما حساسیت بیشتری نسبت به بنزین در مقابل سایر کالاها داشتیم و این حساسیت بیش از حد در طول زمان قیمت بنزین را نه‌تنها به یک شاخص مهم که به یک مساله پیچیده تبدیل کرده است. وگرنه بنزین به عنوان یک کالا نباید تفاوت چندانی با سایر کالاها داشته باشد حتی با فرض اینکه بنزین به عنوان یک سوخت نقش یک کالای واسطه‌ای را بر عهده دارد. برخی از کالاها به واسطه اینکه در فرآیند تولید سایر کالاها به عنوان کالای واسطه‌ای عمل می‌کنند از اهمیت برخوردار هستند. مثل بنزین، آب، برق و به طور کلی انرژی. اما نوع نگاه ما به بنزین به عنوان یک کالای مهم باعث شده تا این کالا و قیمت آن به عنوان یک شاخص در اقتصاد ما مطرح شده باشد. بنابراین به نظر من آنچه بیشتر از همه‌چیز بر این رویه دامن زده است نوع نگاه به بنزین به عنوان یک متغیر سیاسی است وگرنه قیمت بنزین نباید (لااقل) با قیمت واحد سایر انرژی‌ها مانند برق و گاز تفاوت چندانی از لحاظ حساسیت‌برانگیزی داشته باشد. تلاش برای راضی نگه داشتن سیاستگذار از یک‌سو و نگاه پوپولیستی به مساله قیمت بنزین در کشور باعث شده است این کالا بیش از آنچه واقعیت دارد، اهمیت پیدا کند تا جایی که به عنوان یک شاخص در اقتصاد ایفای نقش کند. در چنین شرایطی تصمیم‌گیری در مورد قیمت بنزین پیچیده‌تر شده است. بنابراین نوع نگاه به بنزین که چندان هم بر مختصات واقعیت منطبق نیست، مهم‌ترین دلیل شاخص شدن قیمت این محصول و پرچالش شدن سیاستگذاری در حوزه بنزین است. چون لازمه کاراتر شدن مکانیسم قیمت‌گذاری و توزیع بنزین در کشور تغییر این نگاه است.

روزنامه دنیای اقتصاد در شماره روز چهارم شهریورماه خود به انعکاس طرح پیشنهادی یک موسسه پژوهشی برای بهبود وضعیت توزیع یارانه بنزین در ایران پرداخت. بر مبنای این طرح پیشنهادی دولت به‌جای اعطای یارانه سوخت به مصرف‌کنندگان، سهمیه مشخصی را برای هر فرد در نظر می‌گیرد، صرف‌نظر از اینکه شخص دارای خودرو شخصی باشد یا خیر. شهروندان نیز می‌توانند این سهمیه را در یک بازار متشکل و بر مبنای یک نرخ توافقی به کسانی که متقاضی دریافت یارانه بنزین هستند بفروشند. به عقیده نگارندگان این طرح «بازتوزیع عادلانه بنزین» در قالب طرح پیشنهادشده می‌تواند ضمن عادلانه‌تر کردن مکانیسم توزیع یارانه بنزین در کشور، هم قیمت سوخت را به قیمت جهانی نزدیک کند و هم باعث اصلاح الگوی مصرف شود. این در حالی است که برخی از کارشناسان این طرح سهمیه‌بندی را راهی مطرود و نتیجه افزایش ناکارایی می‌دانند. افزون بر این به عقیده این عده این طرح حتی از نظر اجرایی نبودن نیز قابل نقد است. شما با کدام گروه موافق‌تر هستید؟

این طرح یک سهمیه‌بندی دو مرحله‌ای است به این مفهوم که ابتدا سهمیه‌ای متناسب با مصرف روزانه به کل جمعیت اختصاص داده می‌شود و هر فرد با توجه به میزان مصرف تصمیم می‌گیرد مازاد بر این سهمیه اختصاص داده‌شده، بنزین خریداری و مصرف کند یا بخشی از سهمیه مازاد خود را بر مبنای قیمت آزاد به سایرین بفروشد. متاسفانه یک مشکل در تمامی راه‌حل‌هایی که برای بنزین ارائه می‌شود هست. مشکلی که اتفاقاً یکی از مهم‌ترین دلایل شاخص بودن قیمت بنزین در ایران هم هست و آن این است که ما همیشه می‌خواهیم سیاستگذار را راضی نگه داریم. در این راه‌حل نیز به نظر من یکی از مهم‌ترین اهداف این بوده که سیاستگذار راضی باشد. در شرایط حاضر به نظر می‌رسد که سیاستگذار اصلاً مایل به افزایش قیمت بنزین نیست. این در حالی است که قیمت بنزین در ایران در حال حاضر چیزی در حدود ۱۰ سنت و بسیار پایین‌تر از قیمت جهانی است. مقایسه قیمت بنزین در ایران و قیمت بنزین فوب خلیج فارس نشان می‌دهد که قیمت بنزین در ایران کمتر از یک‌چهارم قیمت جهانی است. پایین بودن قیمت علاوه بر تخصیص بنزین در کشور حداقل سه اثر در پی خواهد داشت؛ نخست اینکه تخصیص بنزین در کشور را نابهینه خواهد کرد، مساله دوم اینکه به واسطه تفاوت قیمتی فراوان قاچاق بنزین از داخل به خارج بسیار به صرفه خواهد بود و سوم اینکه ارزان‌تر بودن بنزین باعث تغییر الگوی مصرف در راستای مصرف بیش از حد خواهد شد. وضعیتی که علاوه بر اثرات زیست‌محیطی باعث افزایش ترافیک و تصادفات جاده‌ای نیز خواهد شد.

 به نظر من در طرح یادشده یکی از مهم‌ترین اهداف این است که رضایت سیاستگذار از منظر قیمت بنزین تامین شود. تا زمانی که این زاویه دید حاکم باشد نمی‌توان انتظار داشت که تغییری اتفاق بیفتد مگر اینکه منطق اقتصادی به‌جای انگیزه سیاسی تعیین کند که بنزین با چه نرخی و تحت چه مکانیسمی در کشور توزیع شود. قیمت بنزین در حال حاضر با واقعیت‌های اقتصادی کشور و نرخ‌های جهانی تطابقی ندارد. بنابراین ناگزیر قیمت بنزین باید افزایش پیدا کند. در اینجا این سوال پیش می‌آید که قیمت بنزین چقدر باید افزایش پیدا کند و چه زمانی باید این تغییر اعمال شود؟ متاسفانه این سوال طی دوره‌های مختلف و در سیکل‌های مختلف تکرار شده و زاویه دید سیاسی به مساله بنزین باعث شده که هرگز تصمیم درست و منطقی در این زمینه اتخاذ نشود. دلیل اصلی آن هم به نظر من این است که دولت و به طور خاص شرکت ملی نفت به صورت انحصاری وظیفه تولید ریال قیمت‌گذاری و توزیع بنزین در کشور را بر عهده گرفته است. تا زمانی که چنین سیستمی برقرار باشد کماکان ما مشکل قیمت‌گذاری بنزین را خواهیم داشت، کماکان نرخ بنزین در ایران در عدم تجانس با واقعیت‌های اقتصادی قرار خواهد داشت و کماکان نگاه سیاسی به قیمت بنزین برقرار خواهد ماند. 

بنابراین به نظر من اگر طرحی تغییر این مکانیسم را در نظر نگرفته باشد، بیش از اینکه یک راه‌حل سیاسی باشد راه‌حلی برای راضی نگه داشتن سیاستگذار است و مساله قیمت بنزین در کشور کماکان به عنوان یک مساله سخت پابرجا خواهد ماند. متاسفانه سایه‌اندازی انگیزه‌های سیاسی بر راه‌حل‌های اقتصادی طی دوره‌های مختلف باعث پیدایش سیکل‌هایی شده است که نتیجه آن بار سنگین یارانه سوخت بر دوش دولت، ناکارآمدی مکانیسم توزیع بنزین در کشور بوده و مساله مدیریت سوخت در کشور را طی دوره‌های مختلف سخت‌تر و پیچیده‌تر کرده است. 

بنابراین راه‌حلی می‌تواند به این روند خاتمه دهد که بیش از هر چیز بر کنار رفتن دولت از زنجیره تامین و قیمت‌گذاری سوخت تاکید داشته باشد. چراکه حتی با فرض ایجاد امکان برای خرید و فروش سهمیه بنزین با نرخ توافقی کماکان این سوال وجود خواهد داشت که دولت باید با چه نرخی بنزین سهمیه را اعطا کند. بنابراین حتی مساله قیمت نیز کماکان پابرجا خواهد بود.

در این مکانیسم دولت در هر ماه میزان مشخصی سهمیه بنزین به همه افراد اختصاص می‌دهد. شبیه وقت‌هایی که دولت به برخی از کالاهای اساسی کوپن اختصاص می‌داد. می‌گویند سهمیه‌بندی باعث کاهش بهینگی تخصیص منابع می‌شود. آیا شرایطی هست که تحت آن سهمیه‌بندی بنزین بتواند توزیع یارانه بنزین را بهینه‌تر کند؟

بله، این راه‌حل درواقع شبیه به این است که دولت در یک مقطع زمانی معادل با سهمیه هر فرد کوپن بنزین و با نرخ تعیین‌شده در اختیار شهروندان می‌گذارد و شهروندان می‌توانند سهمیه خود را مطابق با نیاز خود به فروش برسانند یا سهمیه دیگران را با نرخ آزاد خریداری کنند. اما مساله اصلی این است که آیا ایجاد امکان برای خرید و فروش این سهمیه در بازار متشکل می‌تواند کمکی به مساله مدیریت سوخت در کشور کند؟ در رابطه با این سوال باید دو موضوع را در نظر گرفت. سوال اول این است که مکانیسم پیشنهادشده در شرایط فعلی و با توجه به بسترهای موجود قابلیت اجرایی شدن در ایران را دارد؟ به نظر من در شرایط فعلی سیستم بوروکراتیک و اداری کشور توانایی اجرایی چنین طرحی را سلب می‌کند. بنابراین مساله اول اجرایی عدم امکان اجرای این طرح مطابق با برنامه پیشنهادشده است. اما بیایید فرض کنیم چنین مشکلاتی وجود ندارد و سیستم اداری کشور آماده اجرای چنین طرحی است. در این صورت بازهم دولت روزانه چیزی در حدود 80 میلیون لیتر بنزین را با قیمت پایین‌تر از قیمت جهانی توزیع می‌کند. پس مساله یارانه سنگین دولتی به بنزین کماکان به قوت خود باقی است. البته راه‌حل یادشده ممکن است باعث تغییر هارمونی یارانه‌ای و جابه‌جایی بخشی از یارانه بنزین از دهک‌های بالاتر به دهک‌های کم‌برخوردارتر شود و از این نظر شاید بتوان گفت پیشنهاد بهتری از وضعیت فعلی یعنی توزیع بنزین با نرخ دولتی است، اما اگر از زاویه دید یک اقتصاددان به قضیه نگاه کنیم چنین پیشنهاد‌هایی بیش از اینکه راه‌حلی برای مساله بنزین باشد، بیراهه‌ای است که ما را از مساله اصلی منحرف می‌کند. نکته مهم این است که ما به عنوان یک اقتصاددان راه‌حل درست و مبتنی بر اصول را به دولت پیشنهاد کنیم. راه‌حلی که بتواند پایان‌بخش سیکل‌های تصمیم‌گیری سیاسی در رابطه با مساله اقتصادی بنزین باشد.

بنابراین به نظر شما حتی با فرض اجرایی بودن این طرح نیز، سهمیه‌بندی دومرحله‌ای بنزین نمی‌تواند درد یارانه سنگین بنزین در کشور را دوا کند؟

بله، همان‌طور که اشاره شد این طرح بیش از اینکه یک طرح اقتصادی باشد، طرحی برای راضی کردن سیاستگذار است. آن هم در شرایط فعلی که سیاستگذار به دلایل مختلف تمایلی به افزایش قیمت سوخت و تطبیق آن با قیمت‌های جهانی ندارد. ما به عنوان اقتصاددان باید به دولت راه‌حل درست را پیشنهاد کنیم، نه راه‌حلی را که مطابق خوشایند سیاستمداران باشد. در غیر این صورت راه‌حل‌های مختلف پیشنهادشده ما را به بیراهه خواهد برد. به نظر من راه‌حل مساله بنزین در کشور اگر در راستای کمرنگ‌تر کردن حضور دولت در زنجیره عرضه بنزین نباشد نمی‌تواند به عنوان یک راه‌حل اقتصادی مورد تحلیل قرار گیرد.

برخی از کارشناسان پیشنهاد می‌کنند راه‌حل اصلاح الگوی مصرف در اقتصاد ایران این است که حضور دولت در زنجیره عرضه و پخش سوخت در کشور کمرنگ‌تر شود. آیا به نظر شما در شرایط فعلی اقتصاد ایران این امکان وجود دارد که بخش انرژی و به طور کلی‌تر اقتصاد به طور کامل به بخش خصوصی واگذار شود. به‌خصوص اینکه برخی از تجربیات مانند روند خصوصی‌سازی در ایران این شائبه را ایجاد کرده که برای سپردن قافیه به بازار ابتدا باید نهادهای عمومی تغییر کنند و سپس اصول آزادسازی اقتصادی در کشور اجرایی شود. به نظر شما آیا مبنا قرار دادن بازار در بحث انرژی و به طور کلی‌تر در اقتصاد کشور نیازمند تغییر نهادی است؟

واقعیت این است که ما باید بپذیریم رسیدن به اقتصاد آزاد مبتنی بر بازار کار بسیار دشواری است. پیش از هر چیز ما باید ذهنیت‌هایمان را تغییر بدهیم و تغییر ذهنیت پروسه‌ای طولانی و زمان‌بر خواهد بود. به نظر من ذهنیت‌ها نسبت به آنچه در اقتصاد به عنوان نظام بازار آزاد و آنچه در سیاست به عنوان دموکراسی شناخته می‌شود باید از سنین کودکی تغییر کند و این تغییر ذهنیت‌ها بیش از هر چیزی بسترساز ظهور نظام اقتصادی و سیاسی آزاد است. بحث کردن راجع به اینکه آیا آزادی اقتصادی پیش‌زمینه اصلاح نهادهاست یا اینکه اصلاح نهادها می‌تواند در نهایت به آزادی اقتصادی منجر شود به عقیده من شبیه این مساله است که بپرسیم ابتدا مرغ بوده یا تخم‌مرغ؟ بنابراین به نظر می‌رسد که نمی‌توان جواب قطعی به این مساله داد که آیا نهادها باید بستر آزادی اقتصاد را فراهم کنند یا اینکه آزادسازی اقتصادی در نهایت منجر به بهبود عملکرد نهادها خواهد شد. اما آن چیزی که قطعی به نظر می‌رسد این است که ما باید برای اجرای نظام مبتنی بر بازار پیش از هر چیز بازارها را تشکیل بدهیم. این بدین معناست که به تدریج بسیاری از قوانین ناکارآمد و دست و پاگیر موجود حذف و بستر برای ظهور رقابت مبتنی بر کارایی در بازار فراهم شود. نهادها نیز بخشی از این روند هستند و در فرآیند پیاده‌سازی اصول بازار آزاد در کشور باید تغییر کرده و اصلاح شوند. بنابراین به نظر من این عقیده که ما باید ابتدا سفره را آماده کنیم و سپس مهمان‌ها را دعوت کنیم عقیده درستی نیست و اصلاح نهادها نه مقدم بر اصلاح اقتصاد است بلکه فرآیندی است که در بطن آزادسازی اقتصادی اتفاق می‌افتد.