مبارک اما ناکافی

شفافیت در بودجه و نحوه هزینه‌کرد آن اگرچه دغدغه‌ای همیشگی است اما در ایران اخیراً به یک موضوع مورد توجه عمومی تبدیل شده است. اینکه نهادهای استفاده‌کننده از منابع عمومی، چه بودجه‌ای دریافت می‌کنند و این بودجه را کجا و چگونه هزینه می‌کنند، همواره مورد توجه بوده است.  در مبحث شفافیت بودجه اولین سوالی که وجود دارد این است که اساساً چرا بودجه نهادها و سازمان‌ها باید شفاف باشد؟ این سوال را هم می‌توان از منظر علم اقتصاد پاسخ داد و هم از دیدگاه حقوقی و سیاسی. سوال پایه‌ای‌تر این است که چرا باید نهادهای عمومی و نهادهایی که از بودجه عمومی منتفع می‌شوند، وجود داشته باشند. در ادبیات اقتصادی و اقتصاد سیاسی عنوان می‌شود که دولت به معنان عام آن، کارگزار مردم است و به نمایندگی از آنان عمل می‌کند و یکی از وظایف اصلی آن ارائه کالاها و خدماتی است که امکان ارائه کارای آنها از طرف بخش خصوصی وجود ندارد. دولت برای انجام وظایف خود و از جمله ارائه کالاهای عمومی و اصلاح شکست‌های بازار و ایفای نقش نظارتی و تنظیم‌گری خود، نیازمند منابع مالی است. تامین مالی مذکور عمدتاً از دو محل صورت می‌گیرد، یکی مالیاتی که عموم مردم می‌پردازند و دیگری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای که دولت از محل فروش آنها درآمد کسب می‌کند. در نتیجه مردم حق دارند بدانند دولت این منابع را در چه زمینه‌هایی هزینه می‌کند. از منظر علم سیاست وجود شفافیت و دسترسی مردم به دخل و خرج بودجه یکی از حقوق شهروندی است. از منظر اقتصادی اما شفافیت کارکرد دیگری دارد و به سه مساله کمک می‌کند؛ اول اینکه شفافیت به افزایش کارایی سیستم کمک می‌کند. دوم مساله کارگزار-کارفرما (principal–agent problem) که در ادبیات اقتصادی مطرح است ایجاب می‌کند مردم بدانند دولت به‌عنوان کارگزار آنها، آیا وظایف خود را به‌خوبی انجام می‌دهد؟ مساله سوم، مساله تضارب منافع (Conflict of interest) است که ممکن است رخ دهد. مدیران موسسات و نهادها ممکن است انگیزه‌های جناحی، منطقه‌ای یا حتی خانوادگی داشته باشند که اهداف تخصیصی بودجه را تحت تاثیر قرار دهد. شفافیت بودجه‌ای نشان می‌دهد مبالغی که به نهادهای عمومی اختصاص داده‌ شده، صرف چه اموری شده است. این شفافیت می‌تواند جلوی تضارب منافع را بگیرد، به کاهش مشکلات ناشی از مساله کارگزار-کارفرما کمک کند و در نتیجه در بهبود کارایی مصارف منابع عمومی کمک کند. اما چگونه می‌توان شفافیت ایجاد کرد؟  قطعاً اعلام اعداد و ارقام بودجه نهادها و سازمان‌ها و منابع اختصاص داده‌شده به آنها، اولین گام در ایجاد شفافیت است اما کافی نیست. ایجاد شفافیت چندین گام دارد؛ اول اینکه باید بودجه تخصیص داده‌شده به صورت واضح و دقیق در اختیار عموم قرار بگیرد، دوم آنکه مشخص شود منابع تخصیص‌یافته چگونه و برای چه اهدافی صرف می‌شود و در آخر باید دید آیا بودجه تخصیص‌یافته، در نهایت به افزایش کارایی اقتصاد و رفاه عمومی منجر شده یا نه؟ در ایران تاکنون دولت تنها به انتشار آمار و ارقام بودجه اکتفا کرده است. اگرچه این اقدامی مبارک است اما قطعاً کافی نیست. ما باید برای ایجاد شفافیت یک گام جلوتر برویم. مردم باید بدانند چه منابعی به نهادهای مختلف اختصاص یافته و این منابع صرف چه اموری شده است. در بنگاه‌های خصوصی پذیرفته‌شده در بورس - ‌اگرچه از بودجه عمومی استفاده نمی‌کنند- اما اطلاعات مالی آنها در سامانه اطلاع‌رسانی بورس قابل ملاحظه است. این شفافیت مالی باید درباره موسسات و نهادهای عمومی هم وجود داشته باشد چراکه شفافیت به افزایش کیفیت حکمرانی کمک می‌کند. به عبارتی اگر ما دغدغه حکمرانی خوب را داریم، باید زمینه ایجاد شفافیت را در جامعه فراهم کنیم.در مبحث شفافیت چند مساله مطرح می‌شود؛ یکی چگونگی ایجاد شفافیت است، دیگری چرایی ضرورت شفافیت و دیگری تاثیر شفافیت. چگونگی ایجاد شفافیت سوالی است که از سطح کلان تا خرد را در‌بر می‌گیرد یعنی ما باید بدانیم هر نهاد و سازمانی چه بودجه‌ای می‌گیرد و آن را کجا و چگونه هزینه می‌کند. این اطلاعات باید به‌صورت شفاف و قابل فهم برای عموم در اختیار همگان قرار گیرد.

یکی دیگر از دلایل اهمیت شفافیت آن است که بر شاخص درک فساد تاثیر می‌گذارد. مطالعاتی که روی شاخص شفافیت بودجه و درک فساد انجام‌شده نشان می‌دهد این دو همبستگی بسیار بالایی با هم دارند یعنی هر چقدر بودجه کشورها شفاف‌تر باشد، شاخص درک فساد در آنها پایین‌تر است. به‌عبارتی شفافیت به کاهش فساد کمک می‌کند. هم فساد ناشی از انحراف در تخصیص بودجه و هم برقراری شرایط ترجیحی از سوی دولت برای برخی از نهادها و سازمان‌های خاص و از جمله شرکت‌های دولتی. در اقتصاد بخش عمومی، بیان می‌شود نهادهای عمومی و موسساتی که مالکیت آنها در اختیار دولت است، اصولاً برای تصحیح شکست بازار ایجاد می‌شوند. در نتیجه برای وجود یک محیط اقتصادی رقابت‌پذیر و برابر، شرکت‌های دولتی نباید از هیچ تسهیلات ترجیحی در مقایسه با رقبای خصوصی خود برخوردار باشند. ایجاد شفافیت در فضای اقتصاد، ما را در بررسی این موضوع هم یاری می‌رساند که بدانیم آیا شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی از رانت‌های ویژه بهره‌مند شده‌اند یا نه. اما آیا تاکنون بودجه ما شفاف بوده و آیا اقداماتی که تاکنون از سوی دولت انجام شده توانسته به شفافیت بیشتر منجر شود یا نه؟ باید یادآور شد که از سالیان گذشته، لایحه و قانون بودجه و بودجه نهادها و سازمان‌ها منتشر می‌شده است. اما در یکی دو سال اخیر به مدد شبکه‌های اجتماعی بخش‌هایی از بودجه بیش از گذشته مورد توجه قرار گرفته است و اطلاع عموم از آن زیادتر شده است. این امر موجب مطالبه عمومی از دولت، نهادها و موسسات استفاده‌کننده از بودجه عمومی برای پاسخگویی در قبال عملکردشان می‌شود. از طرف دیگر امسال تخصیص بودجه برخی از نهادها و موسسات، منوط به ارائه عملکرد سه‌ماهه شده است و سازمان‌ها موظف‌اند نحوه هزینه‌کرد بودجه خود را هر سه ماه یک‌بار گزارش دهند. این اتفاق گام خوبی است که در راستای شفافیت برداشته شده است. اما قطعاً کافی نیست. صرف دانستن اعداد و ارقام کفایت نمی‌کند. آنچه ما تاکنون انجام داده‌ایم گام ابتدایی برای شفاف‌سازی است و آنچه اکنون روی سایت وزارت اقتصاد منتشر شده گزارشی است که تنها به مبلغ بودجه تخصیص داده‌شده پرداخته است و محل هزینه‌کرد بودجه و تولید اعتبار تخصیص‌یافته مشخص نیست. گام برداشته شده نباید متوقف شود و گام‌های بعدی به منظور اطلاع عموم و افزایش پاسخگویی بخش عمومی، باید برداشته شود. در گام‌های بعدی باید مشخص شود محل هزینه‌کرد بودجه کجاست. لازم است شاخصی با عنوان شاخص شفافیتی تدوین شود تا عملکرد نهادها و سازمان‌ها را در خصوص شفافیت بودجه‌ای و مالی خود مورد سنجش و مقایسه قرار دهد. شفافیت بودجه‌ای جزیی از شفافیت اقتصادی است. تحقق شفافیت اقتصادی نیازمند تعریف نقش‌ها، کارکردها و محصولات ویژه هر یک از نهادها، سازمان‌ها و شرکت‌های استفاده‌کننده از منابع بودجه عمومی است. بعد از تعریف نقش، کارکردها و محصولات، ارائه توجیه اقتصادی و فنی ارائه خدمات و محصولات از سوی نهادها، سازمان‌ها و شرکت‌های استفاده‌کننده از منابع بودجه عمومی است. به‌عبارتی باید دلیل منطقی عدم واگذاری مسوولیت‌های مذکور به بخش خصوصی روشن و مستدل ارائه شود. این امر خود به کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش تمرکز روی بعد نظارتی آن کمک می‌کند. در مرحله آخر بعد از توجیه منطقی چرایی وجود، بحث شفافیت بودجه‌ای مطرح می‌شود.

پس یک بعد از شفافیت اقتصادی توجه به بودجه سازمان‌ها و نهادهاست. بحث دیگر، شفافیت در ساختار تودرتوی نهادهای عمومی است. حکمرانی مطلوب ایجاب می‌کند از ساختار پیچیده و سیستم تودرتوی چندلایه‌ای در نهادها، سازمان‌ها و بنگاه‌های عمومی اجتناب شود و در مقابل یک ساختار ساده و خطی وجود داشته باشد تا هم از بروز احتمالی فساد جلوگیری شود و هم نظارت صحیح و با هزینه پایین امکان‌پذیر شود.

لذا شفافیت اقتصادی ایجادشده هم از فساد جلوگیری می‌کند و هم باعث اصلاح ساختارها می‌شود و هم موجب بهبود کارایی می‌شود. اگر قرار است بگوییم منابع کجا هزینه شده، باید ساختار آن شرکت را بدانیم. بعد از ایجاد شفافیت اقتصادی به‌صورت عام و شفافیت بودجه‌ای به‌صورت خاص می‌توان حسابرسی کرد که آیا بودجه تخصیص داده شده و هزینه‌کرد آن در راستای ماموریت یک موسسه یا نهاد استفاده‌کننده از منابع بودجه عمومی بوده یا صرف امور دیگری غیر از ماموریت تعریف شده، بوده است.

در جمع‌بندی می‌توان اشاره کرد هر موجودیتی (Entity) در بخش عمومی و هر موجودیتی که از منابع بخش عمومی استفاده می‌کند، به دلیل خواست عمومی و به منظور افزایش رفاه عمومی شکل گرفته است. لذا به منظور محاسبه‌پذیر و نظارت‌پذیر بودن این موجودیت‌ها لازم است منطق وجودی آنها، ساختار و کارکردهای آنها و در نهایت منابع و مصارف آنها برای عموم ذی‌نفعان شفاف و روشن باشد تا امکان ارزیابیِ کم و کیفِ نیل به اهداف تخصیصی و حتی توزیعی فراهم شود.