چالش مزمن بازار کار: سیاست بی‌سیاستی
چرا سیاستگذاری درستی برای بازار کار انجام نمی‌شود؟
شواهد و بررسی‌ها نشان می‌دهد که به طور کلی چند انگیزه و نگرش در مداخله دولت‌ها در بازار کار وجود دارد. اول آنکه در کشورهای کمتر توسعه‌یافته به علت نبود نهادهای کارآمد و کامل، اتحادیه‌های کارگری یا ضعیف هستند یا شکل نگرفته‌اند.
شواهد و بررسی‌ها نشان می‌دهد که به طور کلی چند انگیزه و نگرش در مداخله دولت‌ها در بازار کار وجود دارد. اول آنکه در کشورهای کمتر توسعه‌یافته به علت نبود نهادهای کارآمد و کامل، اتحادیه‌های کارگری یا ضعیف هستند یا شکل نگرفته‌اند. بنابراین دولت به منظور حمایت از نیروی کار (کارگر یا کارفرما) مستقیماً در بازار کار دخالت می‌کند و قانون وضع می‌کند. همچنین در کشورهای کمتر توسعه‌یافته، به دلیل حجم عظیم دولت در اقتصاد، دولت‌ها به منظور رشد و توسعه اقتصادی و انسانی، برای حمایت و ایجاد فرصت‌های شغلی در بازار کار مداخله کرده و قانون و مقررات وضع می‌کنند.
مروری بر سوابق و سیاست‌های اشتغال‌زایی در ایران نشان می‌دهد که تاکنون سه طرح وام خوداشتغالی، طرح ضربتی اشتغال و طرح بنگاه‌های زودبازده در برنامه سوم و چهارم توسعه به اجرا درآمده است که اولاً در قالب هیچ یک از سیاست‌های فعال و غیرفعال قرار نمی‌گیرند و ثانیاً رویه کلی این سیاست‌ها برای اشتغال‌زایی، تزریق منابع مالی و ایجاد حجمی از تعهدات مالی بر دوش دولت و سیستم بانکی بوده است و چون اولویت‌بندی مشخصی در تخصیص منابع وجود نداشته و نظارت بر نحوه مخارج منابع تزریق‌شده بسیار کمرنگ بوده است، این سیاست‌ها عملکرد مثبتی نداشته است.
در سال 1396 نیز، مهم‌ترین سیاست‌های ارائه‌شده از سوی دولت در جهت اشتغال‌زایی، دو برنامه اشتغال فراگیر و برنامه اشتغال عشایری و روستایی است که رویکرد اصلی و عملکرد این دو برنامه نیز منوط به بحث تامین مالی و تزریق منابع است و در سال 1396 به دلیل عدم اختصاص منابع مورد نیاز، هنوز به مرحله اجرا نرسیده و با پیش‌بینی ملاحظاتی در بودجه 1397، اجرای این دو برنامه به سال 1397 موکول شده است.
آسیب‌شناسی سیاست‌های بازار کار
از مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت سیاست‌های بازار کار موارد زیر است:
1- سیاستگذاری‌های بازار کار به صورت پراکنده و بدون برخورداری از انسجام و سازگاری لازم با یکدیگر صورت گرفته است. به طوری که بعضی از آنها کاملاً در تضاد با یکدیگر قرار دارند. مهم‌ترین دلیل این پراکندگی‌ها و عدم انسجام، فقدان راهبرد بلندمدت و جامع در بازار کار است که بر اساس آن بتوان استراتژی و سیاست‌های کوتاه‌مدت تعیین کرد. همچنین در بسیاری از موارد این سیاست‌ها بدون پشتوانه علمی و مطالعاتی و تنها صرف تزریق منابع و مسکن موقت درد اتخاذ شده‌اند و به همین دلیل دیده می‌شود که انواع مختلفی از سیاست‌ها (اشتغال روستایی، معافیت مالیاتی و بیمه‌ای، طرح کارورزی و...) اجرا شده اما نتیجه مورد نظر حاصل نشده است.
2- آمار و شواهد نشان می‌دهد که طی دوره 1384 تا 1395، معادل 92 درصد از مشاغل ایجادشده توسط بخش خصوصی بوده و سهم دولت هشت درصد بوده است. بنابراین ایجادکننده اشتغال در نهایت بنگاه‌های بخش خصوصی هستند و دولت نقش تسهیل‌کننده و بسترساز برای این امر را دارد. بنابراین دولت باید در جهت رفع موانع نهادی و زیرساختی فعالیت بخش خصوصی و ایجاد امنیت و اطمینان کسب‌وکار اقدام کند به جای اینکه مستقیماً در بازار دخالت کند. به عنوان مثال ارائه راهکارهایی مانند «اصلاح نظام آموزش تخصصی و مهارتی با هدف افزایش اشتغال‌پذیری» و «معافیت بیمه‌ای برای استخدام نیروی جدید»، هرچند به عنوان اقدامات مثبت و مفید شناخته می‌شود (چراکه سبب تطابق بیشتر سمت عرضه و تقاضای نیروی کار خواهد شد)، اما نکته حائزاهمیت آن است که در خصوص ارتقای نظام آموزش و مهارت، لازم است ابتدا الزامات نهادی فعالیت بخش خصوصی، از جمله شفافیت و سلامت محیط کسب‌وکار و نیازهای سمت تقاضای کار مورد توجه قرار گیرد نه اینکه تنها بار مالی جدیدی بر دولت تکلیف شود.
3- غالب سیاست‌های بازار کار بدون توجه به مهم‌ترین چالش‌ها و اولویت‌های بازار کار اتخاذ می‌شود. به عنوان مثال در حال حاضر مهم‌ترین چالش‌های بازار کار عبارتند از: پایین بودن نرخ مشارکت بالاخص مشارکت زنان، نرخ بالای بیکاری جوانان، نرخ بالای بیکاری فارغ‌التحصیلان، پایین بودن نرخ مشارکت و افزایش جمعیت غیرفعال، عدم تطابق شغلی، عدم توازن منطقه‌ای و بحرانی بودن شرایط برخی استان‌ها از نظر شاخص‌های بازار کار. اما در کدام‌یک از سیاستگذاری‌ها این موارد در اولویت توجه قرار دارند؟
4- تمرکز غالب سیاست‌های بازار کار بر ایجاد فرصت شغلی (هرچند ناپایدار) و افزایش آمار تعداد شاغلان بوده است. این در حالی است که وضعیت بازار کار نشان می‌دهد که حتی با ایجاد اشتغال و شاغل شدن افراد، نمی‌توان ادعا کرد چالش‌های بازار کار حل شده است. زیرا شواهدی مبنی بر وجود شاغلان فاقد بیمه و فقیر، نشان می‌دهد که شاغل بودن صرف برای تامین معاش کافی نیست. بنابراین از سیاست‌های بازار کار انتظار می‌رود که تنها منوط به افزایش آمار نبوده و در جهت ایجاد مشاغل پایدار و افزایش سطح رفاهی و معیشتی شاغلان برنامه‌ریزی کند. چراکه شواهد نشان می‌دهد بدون دخالت در بازار و عدم اعمال هیچ نوع سیاستی می‌توان مشاغل ناپایدار داشت. به عنوان مثال طی سال‌های 1394 و 1395، بدون اعمال هیچ سیاستی یک میلیون و 300 هزار نفر به تعداد شاغلان اضافه شده است اما از آنجا که 80 درصد افزایش شاغلان در بنگاه‌های زیر 10 نفر کارکن بوده است، نمی‌توان به ثبات و پایداری این مشاغل امیدوار بود.
5- با توجه به اینکه بازار کار ارتباط تنگاتنگی با سایر بازارها دارد باید در سیاستگذاری‌های این بازار، عوامل مهمی از جمله ثبات اقتصاد کلان، محیط کسب‌وکار، تحولات روابط تجاری و منطقه‌ای، نظام تامین مالی، سیاست‌های پولی، مالی و ارزی و شرایط بودجه‌ای دولت و... نیز در نظر گرفته شود.
6- در حال حاضر سازماندهی نظام اطلاعات بازار کار به نحوی است که پوشش‌دهنده طرف‌های عرضه و تقاضای بازار کار نیست و از همه ظرفیت‌های آماری موجود نظیر تامین اجتماعی، مالیات، فنی و حرفه‌ای، آموزش و پرورش و آموزش عالی و... استفاده نمی‌شود. به عنوان نمونه در تحلیل جمعیت شاغل و بیکار بر اساس آمار و اطلاعات بازار کار تنها ویژگی‌هایی نظیر جنس، سن، منطقه و... مورد توجه قرار می‌گیرد. این در حالی است که برای برنامه‌ریزی و ارائه راهکار در رفع چالش‌های بازار کار، نظام جامع اطلاعاتی فراتر از اطلاعات فوق نیازمند است.
7- پراکندگی و تنوع در برنامه‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در حوزه بازار کار نشان می‌دهد که دستگاه‌های اجرایی فوق‌الذکر فاقد برنامه و استراتژی هماهنگ هستند و یک دستگاه مسوول و پاسخگو به عنوان متولی اشتغال در کشور وجود ندارد. این امر متاسفانه در تخصیص اعتبارات اشتغال‌زایی بودجه‌های سالانه بیشتر مشهود است.
پیشنهادها
موضوع اشتغال و به طور کلی بازار کار از جنبه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی به سطحی از اهمیت در اقتصاد ایران رسیده که لازم است در صدر اولویت‌های اصلی برنامه‌ریزی و مقررات‌گذاری (در صورت نیاز) قرار گیرد. به‌رغم این اهمیت فوق‌العاده، دولت و مجلس راهبرد مشخص و متمایزی برای حل مشکل بیکاری و بی‌عدالتی‌های موجود در بازار کار ندارند. گام اول مجلس مطالبه از دولت برای ارائه راهبردی موثر و تحقق‌یافتنی و ایجاد سازوکارهای هماهنگ و پاسخگویی برای آن است.
با این حال، فارغ از اینکه چه نوع اقدامی باید در این زمینه انجام گیرد، با توجه به آسیب‌شناسی صورت‌گرفته در قسمت قبل لازم است که دو ملاحظه اصلی زیر مورد توجه سیاستگذاران و به‌خصوص قانونگذاران قرار گیرد:
1- این موضوع پذیرفته شود که با پول و منابع مالی به تنهایی نمی‌توان شغل ایجاد کرد.
2- پراکندگی سیاستگذاری‌ها و مقررات‌گذاری‌ها در حوزه بازار کار بدون وجود رویکرد کلان و جامع کشور در این زمینه در نهایت به تعارض سیاست‌ها و مقررات و عدم حصول نتیجه منجر می‌شود.
