ضرورت دوچندانِ ثبات مدیریت
مسیر حرکت صندوق توسعه ملی با چه موانعی مواجه است؟
سرمایه از یک‌سو به آهویی ترسو و رمنده تشبیه می‌شود که حضورش با بی‌ثباتی ناسازگار است، از دیگر سو، نیل به رشد و توسعه اقتصادی بدون تشکیل و تجمیع انواع سرمایه، اعم از فیزیکی، انسانی و اجتماعی ناممکن است.
سرمایه از یک‌سو به آهویی ترسو و رمنده تشبیه می‌شود که حضورش با بی‌ثباتی ناسازگار است، از دیگر سو، نیل به رشد و توسعه اقتصادی بدون تشکیل و تجمیع انواع سرمایه، اعم از فیزیکی، انسانی و اجتماعی ناممکن است. از این دو گزاره، این نتیجه حاصل می‌شود که ثبات، شرط لازم برای توسعه است. تلاش دولت‌های یازدهم و دوازدهم برای بازگرداندن فضای ثبات و آرامش به اقتصاد کشور، چه از لحاظ مولفه‌های داخلی نظیر تورم و چه از نظر شرایط کشور در فضای بین‌المللی - در منطقه و زمانه‌ای ذاتاً بی‌ثبات- کاملاً بجا، قابل توجه و تا سطح مناسبی قرین موفقیت بوده است. اما دولت در این راستا با برخی چالش‌ها نیز مواجه بوده است از جمله نبود ثبات مدیریت در برخی دستگاه‌های تخصصی. آنچه عدم ثبات مدیریت در صندوق توسعه ملی را ناموجه‌تر از برخی نهادهای دیگر می‌کند، فلسفه وجودی این صندوق است که اساساً تشکیل شده تا درمانی باشد بر شتاب‌زدگی و نزدیک‌بینی در مدیریت درآمدهای نفتی.
بسیاری از صاحب‌نظران، بزرگ‌ترین مساله اقتصاد ایران را مدیریت صحیح درآمدهای نفتی دانسته‌اند. کشف نخستین چاه نفت در مسجد‌سلیمان همزمان شد با امضای قانون مشروطه به دست مظفرالدین شاه قاجار یعنی بیش از یک قرن پیش، زمانی که چین و ژاپن و کره جنوبی و ببرهای شرق آسیا حتی بچه‌گربه هم نبودند، ما ایرانیان به ضرورت توسعه پی بردیم، فراهم‌سازی پیش‌نیاز آن را که داشتن دولت مدرن است با تمام فراز و نشیب‌ها آغاز کردیم و از حسن تصادف، نظام هستی هم منابع لازم برای جهش اقتصادی را در اختیارمان گذاشت اما امروز پس از گذشت بیش از یک قرن، استخراج بیش از 70 میلیارد بشکه نفت خام، تجربه دو انقلاب و سه نوع نظام سیاسی، هدف توسعه در سطح مورد انتظار محقق نشده است.
تکرار تجربه ناموفق در به کارگیری منابع نفتی در دیگر کشورها، در ادبیات علم اقتصاد منجر به شکل‌گیری نظریه‌ای پارادوکسیکال با عنوان نفرین منابع (Resource Curse) شده است. مطابق این نظریه، منابع طبیعی (مانند نفت) که در نگاه اول موهبتی خدادادی بوده و می‌تواند به عنوان منبع تامین مالی توسعه نقش مثبتی در توسعه‌یافتگی ایفا کند، در عمل در کشورهای برخوردار، مانع و عامل بازدارنده‌ای برای رشد و توسعه بوده است. تحلیل‌های دقیق‌تر نشان داده است که اتکای دولت‌ها به درآمدهای نفتی از چنین مسیرهایی باعث بروز عوارض مخرب در اقتصاد می‌شود؛ ناکارآمدی و بزرگی اندازه دولت، بروز بی‌ثباتی‌های سیاسی و اقتصادی به دلیل ماهیت نوسانی قیمت منابع، اثر مخرب بر سرمایه اجتماعی، تشدید فعالیت‌های رانت‌جویانه، اثر مخرب بر شکل‌گیری و رشد جامعه مدنی، پایین آمدن کیفیت نهادهای رسمی، بیماری هلندی، ایجاد تورم رکودی و مواردی از این دست.
ادبیات اقتصادی شکل گرفت و بیش از 100 سال از کشف نفت گذشت و اقتصاد ایران تجربه ناموفق حساب ذخیره ارزی را هم از سر گذراند تا ظاهراً و در نهایت این ذهنیت ایجاد شد که چگونه باید به این درآمدها نگریست. تشکیل صندوق توسعه ملی در قانون برنامه پنجم توسعه و دائمی شدن اساسنامه آن در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، نویددهنده تغییر نگاه به نفت بود. گام نهادن به سمت و سوی استقلال بودجه دولت از نفت، شکل‌گیری نگاه بلندمدت در برنامه‌ریزی و حتی فراتر از آن، نگرش بین‌‌‌نسلی به منابع نفتی در اساسنامه صندوق و سیاست‌های کلی برنامه ششم به روشنی تصریح شد. خوشبختانه تشکیل صندوق هم مصادف شد با وفور درآمدهای نفتی تا دولت از بابت واریز سهم صندوق به عنوان سهم نسل‌های آینده در مضیقه نباشد.
دو مانع در برابر صندوق توسعه ملی
حال با گذشت شش سال از تاسیس این صندوق، دو مشکل عمده را می‌توان در مسیر حرکت آن به منظور تحقق رسالت بزرگِ تبدیلِ بخشی از عواید نفتی به ثروت‌های ماندگار و حفظ سهم نسل‌های آینده برشمرد. مساله نخست، عدم ثبات در مدیریت است. پس از حدود شش سال، دکتر شهیدزاده پنجمین فردی بود که - در دی‌ماه 1396- به ریاست هیات عامل این صندوق منصوب شد. با این وصف در طول شش سال، پنج رئیس در راس این نهاد قرار گرفته‌اند. عدم ثبات مدیریت به طور عام نامطلوب است اما برای صندوقی که اساساً و ماهیتاً باید نگاهی بلندمدت داشته باشد به طور خاص نامطلوب‌تر می‌شود.
دومین مشکل را می‌توان عدم شکل‌گیری نگرش واحد به جایگاه و نقش صندوق توسعه ملی در سطح مدیریت کلان کشور و نهاد قانونگذار دانست؛ نشان آن هم تصویب انواع تسهیلات تکلیفی، تبدیل منابع ارزی به ریال و برداشت‌های بدون بازگشت از محل منابع صندوق در قوانین بودجه‌ای و قوانین عادی است. البته این سخن به این معنا نیست که در شرایط نقصان در منابع ارزی کشور، بخشی از این درآمدها در صندوق توسعه ملی به صورت راکد باقی بماند بلکه منظور آن است که تخصیص منابع در قالب سیاست‌های سرمایه‌گذاری هیات امنا و توسط هیات عامل صورت گیرد و از نوسانات و نگرش‌های جاری و مسائل و بودجه دولت‌ها مصون باشد. همان‌طور که در سیاست‌های کلی برنامه ششم نیز به صراحت بیان شده، باید «تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» در سطح مدیریت کلان کشور در عمل محسوس باشد، که در سطح مورد انتظار مشهود نیست. شاید بتوان ریاست‌های کوتاه‌مدت در هیات عامل این صندوق را نیز با نگرش‌های بعضاً کوتاه‌مدت به منابع آن در یک راستا دانست.
صندوق توسعه ملی تشکیل شده تا علاوه بر کاهش اتکای دولت به نفت و هدایت منابع نفتی به سمت بخش خصوصی (هدف وجودی)، دو هدف صریح و یک هدف ضمنی را هم دنبال کند. اهداف صریح که در اساسنامه این صندوق نیز آمده است، عبارتند از تبدیل عواید نفتی به سرمایه‌های زاینده اقتصادی (هدف توسعه‌ای) و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز (هدف پس‌اندازی). از سوی دیگر در ادبیات علم اقتصاد یکی از راه‌های غلبه بر پدیده نفرین منابع، تشکیل صندوق‌های ثروت ملی (SWF) عنوان شده است. ازاین‌رو غلبه بر عوارض منفی ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد داخلی را می‌توان هدف ضمنی صندوق دانست.
تخریب نهادی در کمین صندوق توسعه ملی
در ادبیات اقتصادی، مبحثی وجود دارد تحت عنوان تخریب نهادی. فحوای کلام دانشمندان این حوزه آن است که در کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته، بعضاً نهادهای لازم برای توسعه‌یافتگی ایجاد می‌شوند اما به دلیل مشکلات ساختاری در مدیریت این کشورها، نهادهای مذکور قادر نیستند نقش خود را به درستی ایفا کنند. مثال روشن برای این مساله، بانک مرکزی است که به منظور فراهم کردن ثبات پولی و نظارت بر بانک‌ها تشکیل شده اما به دلیل اینکه عملاً استقلال کافی برای تصمیم‌گیری ندارد، نتوانسته به نحو مناسبی در تحقق وظایف خود موفق باشد.
اگر قرار است صندوق توسعه ملی در مسیر تحقق اهداف چهارگانه (وجودی، ضمنی، پس‌اندازی و توسعه‌ای) خود گام بردارد و به معضل تخریب نهادی دچار نشود، شرط اول آن است که دو مانع مورد اشاره از مسیر حرکت این صندوق برداشته شود.
امید است دوره ریاست جناب آقای دکتر شهیدزاده در این جایگاه طولانی باشد و ایشان در پیگیری اهداف صندوق که در صورت تحقق منشأ ثمرات ارزشمندی برای کشور خواهد بود، موفق باشند. از حق نگذریم که روسای قبلی نیز به جد در همین راستا کوشیده‌اند اما طبیعتاً تغییرات مدیریتی و نبود وحدت تفسیر در مورد جایگاه و عملکرد صحیح صندوق در سطح نهاد قانونگذاری و مدیریت کلان، موانع مهمی در حرکت صندوق به سمت اهداف تعریف‌شده بوده است.
