پرهزینه و کم‌فایده
بررسی آثار تثبیت حقوق مقامات و کارمندان نخبه دولت در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
علی‌اصغر سعیدی می‌گوید: حقوق و مزایا یکی از مکانیسم‌های افزایش ریسک‌پذیری مدیران است و دولت باید این ابزار را در اختیار داشته باشد. در غیر این صورت مدیران یا به دامان محافظه‌کاری محض پناه می‌برند یا به دنبال تامین منافع خود از کانال‌های دیگری می‌روند که منجر به فساد می‌شود.
علی‌اصغر سعیدی رویکرد کمیسیون تلفیق بودجه در ممنوعیت افزایش حقوق مقامات دولتی را کاملاً پوپولیستی می‌داند اما معتقد است این رویکرد حتی به اهداف کوتاه‌مدت خود مبنی بر جلب رضایت مردم نخواهد رسید. عضو هیات علمی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران، تثبیت حقوق و مزایای گروه‌هایی از کارمندان دولت را زمینه‌ساز تشدید ناکارآمدی نظام اداری کشور ارزیابی می‌کند و می‌گوید: «تشدید ناکارآمدی نظام اداری قطعاً باعث نارضایتی مردم می‌شود و این نارضایتی به مراتب بیشتر و موثرتر از رضایت آنی‌ای است که نمایندگان مجلس انتظار دارند از تصمیماتشان نصیب مردم شود.» به اعتقاد این جامعه‌شناس «برای جلب اعتماد مردم باید شیوه‌های دیگری برای کاهش هزینه‌های دولت پیدا کرد... و دست از فریز کردن حقوق کارمندان متخصص و مجرب دولت برداشت.»
♦♦♦
به نظر شما هدف کمیسیون تلفیق بودجه مجلس از تثبیت حقوق مقامات و کارمندانی که بیش از پنج میلیون تومان دریافتی دارند، چه بوده است؟ آیا می‌توان آن را تلاش برای ارسال یک سیگنال به مردمی دانست که نسبت به حکمرانان خود بی‌اعتماد شده‌اند؟
بله، به نظر می‌رسد هدف نمایندگان ارسال چنین سیگنالی بوده است. پس از ناآرامی‌های اخیر، پیش‌بینی می‌شد که میزان پوپولیسم جاری در بودجه بیشتر شود به این معنا که لایحه بودجه به گونه‌ای تغییر کند که حتی‌الامکان مردم را راضی نگه دارد. البته عمده پیش‌بینی‌ها مبنی بر عدم حذف یارانه‌ها، کاهش عوارض خروج از کشور یا ایجاد تغییراتی در بودجه برخی نهادهای فرهنگی بود اما در هر حال این تصمیم هم رویکردی کاملاً پوپولیستی دارد و بیش از آنکه شاخصی برای اصلاح نظام اداری کشور باشد، شاخصی برای افزایش رضایت مردم است.
فراموش نکنید که شاخص حقوق و دستمزد کارکنان یکی از ابزارهای مهم نظام اداری برای افزایش کارایی است و تغییرات این شاخص باید تحت تاثیر عوامل درون‌سازمانی تعیین شود. وضعیت هر سازمانی با سازمان دیگر متفاوت است و ممکن است در یک سازمان لازم باشد شاخص حقوق یا همان «رفاه نقدی» تثبیت شده و «رفاه غیرنقدی» افزایش یابد (منظور از رفاه غیرنقدی تامین خدمات رفاهی مثل خانه سازمانی، مهمان‌سرا یا امثال آن است). در هر حال دستکاری افزایشی یا کاهشی اجزای رفاه (اعم از نقدی یا غیرنقدی) باید با هدف اصلاح کارایی نظام اداری انجام شود ولی مصوبه اخیر کمیسیون تلفیق به هیچ وجه چنین هدفی را مدنظر قرار نداده بلکه ناظر بر اهدافی در محیط بیرونی سازمان (رضایت مردم عادی) است. این در حالی است که اگر به مردم گفته شود در نتیجه چنین مصوبه‌ای احتمال تضعیف کیفیت خدمات دولتی در ادارات وجود دارد، ممکن است آنها هم با این تصمیم موافق نباشند.
این مصوبه چه تاثیری در جلب اعتماد مردم خواهد داشت؟ آیا مردم آن را گامی واقعی در راستای افزایش عدالت ارزیابی خواهند کرد تا هدف مدنظر نمایندگان مجلس تامین شود؟
فکر می‌کنم مردم متوجه خواهند شد که این اقدام تنها برای جلب رضایت -و شاید بتوان گفت «فریب» آنها- انجام شده است. برخی اقدامات پوپولیستی مورد استقبال مردم قرار می‌گیرد و مردم آنها را -دست‌کم در کوتاه‌مدت- می‌پسندند اما در این مورد خاص به نظرم مردم احساس فریب می‌کنند و نظر نمایندگان مجلس تامین نخواهد شد. ضمن اینکه تثبیت حقوق و مزایای کارمندان به احتمال زیاد اثر منفی خود را در سازمان‌های دولتی نشان می‌دهد و از آنجا که نظام اداری کشور عمدتاً دولتی است و مردم با اغلب این سازمان‌ها به طور روزمره سر و کار دارند، بلافاصله میلیون‌ها ارباب‌رجوع را تحت تاثیر قرار خواهد داد. تشدید ناکارآمدی نظام اداری - از ثبت‌احوال گرفته تا بانک‌ها- قطعاً باعث نارضایتی مردم می‌شود و این نارضایتی به مراتب بیشتر و موثرتر از رضایت آنی‌ای است که نمایندگان مجلس انتظار دارند از تصمیم‌شان نصیب مردم شود.
اما به نظر می‌رسد کسانی که مشمول تثبیت حقوق شده‌اند، عمدتاً در بدنه ادارات شاغل نیستند و در رده‌های بالای نظام اداری قرار دارند و بنابراین به طور مستقیم با ارباب‌رجوع سر و کار ندارند. این‌طور فکر نمی‌کنید؟
به نظر من این حرف دقیق نیست. در سازمان‌های مختلف، نحوه و میزان پرداخت حقوق و دستمزد متفاوت است و نمی‌توان به راحتی چنین حکمی صادر کرد. البته شاید اکثریت کسانی که مشمول این مصوبه می‌شوند، در رده‌های شغلی بالا قرار داشته باشند اما عده زیادی هم هستند که به دلیل سابقه یا تجربه خود، مشمول دریافت حقوق و مزایای بیش از پنج میلیون شده‌اند و لزوماً رتبه اداری بالایی ندارند. یکی از نتایج منفی چنین مصوباتی این است که اثر تجربه در دریافت حقوق و مزایا از بین می‌رود به این معنا که هیچ تفاوتی نخواهد داشت که یک نفر چند سال در پست سازمانی خود مشغول کار بوده و تجربه کسب کرده باشد. البته در جامعه کوتاه‌مدت ایران بعید است چنین مقرره‌ای - حتی اگر در سال آینده اجرایی شود- در بلندمدت پایدار بماند اما اگر فرض کنیم که این قانون مثلاً برای 15 سال پایدار بماند، نتیجه‌اش بی‌اثر شدن تجربه و سابقه کارمندان دولت در ارزیابی و جبران خدمات آنهاست. فریز کردن حقوق و مزایای کارمندان، بستن سقف رشد آنهاست و اثرات منفی بسیاری برای نظام اداری کشور خواهد داشت.
علاوه بر تجربه -که ارزش و اهمیت بسیاری دارد- توجه داشته باشید که برخی از سازمان‌هایی که حقوق بالای پنج میلیون به کارکنان خود می‌پردازند، سازمان‌هایی به‌شدت تخصصی هستند. وکلا، دانشگاهیان و مدیران ارشد وزارت نفت، وزارت صنعت یا بانک مرکزی مشاغلی بسیار تخصصی را در اختیار دارند و دولت همواره باید به دنبال حفظ آنها باشد. اگر دولت مجبور شود مصوبه تثبیت حقوق و مزایا را اجرا کند، ناچار خواهد بود برای حفظ این نیروها راه‌های تازه‌ای پیدا کند. اما اگر این اتفاق نیفتد، دو راه پیش روی کارکنان دولت قرار می‌گیرد: یا خود آنها راهی برای جبران این تثبیت حقوق پیدا خواهند کرد...
که می‌تواند منجر به فساد شود...
حتماً غیرشفاف خواهد بود و می‌تواند به فساد منجر شود. اما حتی اگر وضعیت ایده‌آلی را فرض کنیم که هیچ اتفاق فسادآمیزی رخ ندهد، وقتی کارمندان متخصص دولت نتوانند تثبیت حقوق خود را (که در واقع به معنای کاهش حقوق آنها به قیمت ثابت است) جبران کنند، اثر آن بر کارایی‌شان پدیدار خواهد شد. ضمن اینکه ممکن است در میان‌مدت باعث تصمیم افراد به خروج از سیستم دولتی شود. البته احتمال اخیر با توجه به وضعیت نه‌چندان جالب بخش خصوصی در ایران و اینکه بسیاری از مشمولان مصوبه کمیسیون تلفیق احتمالاً در سنین پایانی خدمت خود هستند، شانس تحقق کمتری دارد.
بیشترین احتمال را در این می‌دانم که خود دولت راه‌هایی برای جبران تفاوت حقوق مدیران و کارکنان متخصص خود پیدا کند. این موضوع در گذشته هم سابقه داشته و نظام اداری ایران با آن آشنایی دارد؛ دولت از طریق «رفاه غیرنقدی» یا in-kind welfare به جبران تثبیت «رفاه نقدی» مدیران و کارکنان متخصص خود خواهد پرداخت. با این حال نباید فراموش کرد که تا زمان به جریان افتادن سیستم جبران احتمالی، این مصوبه اثرات بد خود را بر سازمان‌های اداری کشور خواهد گذاشت به ویژه از این نظر که تعیین سقف برای حقوق کارکنان دولت، یک اصل ضدانگیزشی است.
بد نیست اینجا به یکی از تئوری‌های مورد تاکید اقتصاد نهادگرا یعنی agency theory یا تئوری عاملیت اشاره کنم. بر اساس این تئوری، مقامات سازمان‌های اداری در واقع نماینده یا کارگزار مالک هستند که در این مثال همان دولت است. نیازهای مقامات باید به نحوی تامین شود که منفعت مالک (دولت) را با منفعت خود یکی بدانند. به عنوان مثال در یک سازمان بزرگ که مدیریتش از مالکیتش جدا شده، مالک بخشی از اختیارات خود را به مدیر تفویض می‌کند و به همراه آن امتیازاتی از جمله سهام، حقوق بالا یا امثال آن را به او تخصیص می‌دهد تا مدیر بتواند به اندازه مالک ریسک کند و ارزش افزوده تولیدی سازمان را بالا ببرد. اگر این امکانات نقدی و غیرنقدی یا موقعیت در اختیار مدیر نباشد، او احساس خواهد کرد که در ریسک کردن منفعتی ندارد بنابراین وارد این فضا نخواهد شد.
امروز سازمان‌های دولتی ما به متخصصانی احتیاج دارند که بتوانند قراردادهای بین‌المللی تجاری را به نتیجه برسانند و با پیمانکاران داخلی و خارجی سر و کله بزنند. اگر دولت با فریز کردن حقوق و مزایا، در تامین منافع این متخصصان شکست بخورد، آنها به دنبال تامین منافع مالک سازمان نخواهند رفت و سکون و محافظه‌کاری را ترجیح می‌دهند.
برخی فسادهای مالی همچون ارتشا هم در چارچوب این تئوری قابل توضیح است مثل اینکه گفته می‌شود برخی ممیزان مالیاتی اقدام به دریافت رشوه می‌کنند. ممیز باید احساس کند منفعت شخصی‌اش در راستای تامین منفعت دولت یعنی افزایش درآمدهای مالیاتی است اما چون به لحاظ رفاهی تامین نیست، این احساس در او برانگیخته نمی‌شود و درصدد جست‌وجوی راه‌های دیگری برای تامین منافع خود برمی‌آید. یکی از این راه‌ها رشوه گرفتن از مودیان مالیاتی است. این اتفاق در مورد مشاغل حساس دیگر همچون قضات دادگستری هم محتمل است.
اتفاقاً سوال بعدی‌ام در همین مورد است. ذی‌نفعانی که از مصوبه کمیسیون تلفیق متضرر می‌شوند، به ویژه در مشاغل حساسی همچون حوزه قضایی چگونه نسبت به این تصمیم قانع خواهند شد؟ چقدر محتمل است که تصمیم جدید به افزایش فساد در بدنه حاکمیت بینجامد و در نهایت هزینه آن برای نظام اداری بیشتر از فایده‌اش باشد؟
به نظر من این اتفاق بسیار محتمل است اما یک واقعیت را هم نباید فراموش کرد. وقتی سال گذشته ماجرای حقوق‌های نجومی افشا شد، با اینکه دولت به سرعت با آن برخورد کرد، تاثیر منفی خود را بر افکار عمومی گذاشت. دلیل جامعه‌شناختی این مساله آن بود که مردم حقوق نجومی را به راحتی با حقوق خود مقایسه و اندازه آن را درک می‌کردند. مثلاً فرد حقوق‌بگیری که ماهانه یک یا دو میلیون تومان درآمد داشت، می‌توانست آن را با حقوق 20 یا 60میلیونی فلان مقام دولتی مقایسه و فاصله را به خوبی حس کند. این در حالی است که وقتی حرف از فساد مالی سه هزار میلیارد تومانی به میان می‌آید، بعید است خیلی از مردم تصویری از این رقم داشته باشند. مثلاً مردم می‌دانند که با 60 میلیون تومان می‌توانند یک خودرو بخرند اما با سه هزار میلیارد تومان چه کار می‌توان کرد؟ نمی‌شود که یک شهر را خرید! به همین دلیل اثر ناخوشایند حقوق‌های نجومی خیلی شدیدتر از فسادهای مالی بزرگ بود. دلیل دیگری که مردم حق داشتند نسبت به حقوق‌های نجومی عکس‌العمل نشان دهند و دولت هم نتوانست آن را توجیه کند، این بود که اکثر مدیرانی که این حقوق‌ها را دریافت می‌کردند، مدیران ناکارآمد و ضعیفی بودند و کارشان به اندازه پولی که دریافت می‌کردند، ارزش نداشت.
با این حال هیچ یک از این استدلال‌ها نباید بهانه‌ای برای زیر سوال بردن این اصل شود که حقوق و مزایا یکی از مکانیسم‌های افزایش ریسک‌پذیری مدیران است و مالک (که در مورد سازمان‌های دولتی همان دولت است) باید این ابزار را در اختیار داشته باشد. در غیر این صورت مدیران یا به دامان محافظه‌کاری محض پناه می‌برند یا به دنبال تامین منافع خود از کانال‌های دیگری می‌روند که منجر به فساد می‌شود. منظورم این نیست که این اصل در مورد ایران کاملاً صادق است اما اصول را نباید زیر سوال برد وگرنه دیگر نمی‌توان اصلاح نظام اداری را از راه‌های معقول و شناخته‌شده دنبال کرد.
به جنجال حقوق‌های نجومی اشاره کردید که تاثیر منفی زیادی در نگاه مردم به حکمرانان داشت و بسیاری از مردم آن را نشانه‌ای از فساد و بی‌عدالتی تلقی کردند. برخی ناظران، یکی از زمینه‌های اعتراضات خیابانی دی‌ماه امسال را نیز ماجراهای سال گذشته می‌دانند. به نظر شما اگر نمایندگان مجلس بخواهند گام‌هایی برای احیای اعتماد از دست رفته مردم بردارند، باید از کجا شروع کند؟ آیا تثبیت حقوق مقامات گامی در این راستا تلقی نمی‌شود؟
اولاً توجه داشته باشید که پوپولیستی بودن برخی اقدامات مجالس قانونگذاری غیرقابل اجتناب است و در همه نظام‌های دموکراتیک وجود دارد. حتی در آمریکا هم هفته گذشته دیدید که به دلیل اختلافات پوپولیستی دو حزب جمهوریخواه و دموکرات، دولت ایالات متحده برای چند روز تعطیل شد. اما این مساله در مجلس ما شدیدتر است به ویژه در تصمیمات برآمده از خود مجلس که کار کارشناسی خاصی در مورد آنها انجام نشده است چراکه رابطه بین تکنوکرات‌ها یا کارشناسان با بدنه دموکراسی یا فرآیندهای قانونگذاری در ایران ضعیف‌تر از غرب است. بنابراین چنین اتفاقاتی چندان غیرمعمول نیست.
اما در مورد مصوبه کمیسیون تلفیق هیچ کار کارشناسی‌ای انجام نشده و دولت هم در آن ورود نداشته است. البته دولت حتی وقتی لایحه یکسان‌سازی حقوق‌ها را به مجلس برد، انگیزه متناسب کردن کارایی سازمان‌ها با یکدیگر را داشت اما لااقل در آن مورد رویکرد درون‌سازمانی را مدنظر قرار داده بود. این در حالی است که مصوبه اخیر تنها با اهداف بیرون‌سازمانی یعنی تامین رضایت مردم گره خورده و صرفاً به دنبال اعتمادسازی با آنهاست. هرچند همان‌طور که عرض کردم، چنین اتفاقی هم رخ نخواهد داد.
اگر بخواهم به سوال شما وفادار باشم، به نظر می‌رسد برای جلب اعتماد مردم باید شیوه‌های دیگری برای کاهش هزینه‌های دولت پیدا کرد که اقتصاددانان بهتر می‌توانند در این باره اظهارنظر کنند. آنچه به نظر من می‌رسد، واگذاری بخش‌های بیشتری از بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی است که هزینه‌های دولت را به مراتب بیش از فریز کردن حقوق‌ها کاهش می‌دهد. هدفمند کردن واقعی یارانه‌ها هم احتمالاً یکی از این شیوه‌ها باشد.
به عنوان سوال پایانی اجازه دهید یکی دیگر از انگیزه‌های تصمیم کمیسیون تلفیق را بررسی کنیم. شما اثر کسری بودجه دولت بر این تصمیم را چگونه ارزیابی می‌کنید؟ آیا ممکن است با صعود قیمت نفت و افزایش درآمدهای دولت بار دیگر رویکرد سیاستگذاران تغییر کند و دست به گسترش سیاست‌های رفاهی برای کارکنان بخش عمومی بزنند؟
شکی نیست که افزایش درآمدهای نفتی باعث جهت‌گیری بودجه دولت به سمت هزینه بیشتر خواهد شد. مطالعات تاریخی نشان می‌دهد حتی دولت‌هایی که به تاثیر درآمدهای نفتی بر اقتصاد واقف بوده‌اند، در دوره‌های وفور منابع بیش از پیش به خرج کردن روی آورده‌اند. البته به نظر من در آینده نزدیک بودجه دولت چندان تحت تاثیر درآمدهای نفتی قرار نخواهد گرفت اما کارشناسانی هم هستند که از غیرشفاف بودن عملیات صندوق توسعه ملی سخن می‌گویند و نسبت به نحوه خرج کردن درآمدهای نفتی در آینده نگرانند. در هر حال درآمدهای نفتی ممکن است این برنامه را تغییر دهد اما اگر هم درآمدهای نفتی افزایش نیابد، دولت می‌تواند راه‌های دیگری برای کاهش هزینه‌های خود پیدا کند و دست از فریز کردن حقوق کارمندان متخصص و مجرب خود -که تخصص و تجربه آنها هم حاصل هزینه‌هایی است که قبلاً توسط دولت انجام شده- بردارد.
