تبصره کارگشا؟

 رامتین درخشنده: کمبود منابع مالی یا ضعف مدیریت؟ کدام‌یک را می‌توان عامل اصلی نیمه‌تمام باقی ماندن حدود 71 هزار طرح دانست؟ اگر از تقسیم‌بندی عوامل به اصلی و فرعی عبور کنیم، احتمالاً همه بر سر اینکه ضعف در تامین مالی یک عامل مهم به شمار می‌رود اجماع دارند. مشکل تامین مالی با توجه به محدودیت‌های سرمایه‌گذاری خارجی، مشکلات نظام بانکی و کاهش درآمدهای دولتی، در سال‌های اخیر تشدید نیز شده است. با فرض اهمیت این مساله، شاید بتوان گفت تبصره 19 لایحه بودجه 1397 راه‌حلی برای مشکل پروژه‌های نیمه‌تمام باشد. اگرچه قبلاً مشابه این تبصره در قوانین مطرح شده بود، شکل فعلی پرداختن به آن در کنار انتشار جدول چندده‌صفحه‌ای که در پیوست اول لایحه بودجه آمده است، اقدامی نسبتاً کم‌سابقه در به‌کارگیری راه‌حل‌های مشارکت بخش خصوصی به شمار می‌رود.

راه‌حل رفع محدودیت مالی

همان‌قدر که تعریف طرح‌های فاقد توجیه یا مدیریت نامناسب پروژه‌ها به عنوان عوامل مهم نیمه‌تمام باقی ماندن پروژه‌های عمرانی مطرح می‌شوند، کمبود منابع مالی دولت و شیوه‌های ناکارآمد قراردادی نیز در این میان حائز اهمیت هستند. دولت در سال‌های اخیر با محدودیت‌های مالی مواجه شده که فاصله طرح‌های نیمه‌تمام را با نقطه پایان هر روز بیشتر از گذشته می‌کند. بر اساس اعلام سازمان برنامه و بودجه، حدود 71 هزار طرح نیمه‌تمام وجود دارد که شش هزار مورد آنها ملی هستند. اتمام این طرح‌ها به گفته وزیر امور اقتصادی و دارایی به بیش از 500 هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد؛ رقمی که هر روز بیشتر می‌شود و البته امید به تامین آن کمتر. بر اساس گزارش بانک مرکزی، عملکرد اعتبارات عمرانی کل سه سال منتهی به پایان 1395، حدود 100 هزار میلیارد تومان بوده است و این یعنی اگر هیچ طرح جدیدی تعریف نشود، روند این سه سال ادامه یابد و قیمت‌ها نیز هیچ تغییری نکنند، اتمام طرح 15 سال به طول می‌انجامد. در عالم واقع اما شاید دو تا سه دهه و حتی بیشتر زمان نیاز باشد تا این طرح‌ها پایان یابند. تا آن زمان احتمالاً بسیاری از طرح‌ها فاقد توجیه کافی خواهند بود البته اگر فرض کنیم در ابتدا نیز با توجیه تعریف شده باشند.

به عنوان معیاری از وضعیت مالی دولت، می‌توان «تراز عملیاتی و سرمایه‌ای» را در نظر گرفت. این تراز تفاوت جمع درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً فروش نفت) با جمع هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مشهور به بودجه عمرانی) است. در سال 1393 این رقم منفی 8 /12 هزار میلیارد تومان بود که در سال 1394 به منفی 1 /19 هزار میلیارد تومان افزایش یافت و در سال گذشته به منفی 8 /28 هزار میلیارد تومان رسید. این تفاوت به وسیله خالص واگذاری دارایی‌های مالی جبران می‌شود و در نتیجه طی سال گذشته این رقم به حدود 29 هزار میلیارد تومان رسید. واگذاری دارایی‌های مالی برای تامین کسری تراز عملیاتی و همچنین تراز عملیاتی و سرمایه‌ای، چیزی جز به تعویق انداختن بدهی نیست آن هم در حالی که چشم‌اندازی برای رشد درآمدها وجود ندارد. چنین اقدامی آن هم برای تامین هزینه‌های جاری، با انتقادات فراوانی مواجه بوده است. در سال 1396 تا پایان مهرماه، خالص واگذاری دارایی‌های مالی به 4 /22 هزار میلیارد تومان رسیده که قریب به ارقام سال گذشته است. در سال 1397 قرار است این رقم به حدود 8 /36 هزار میلیارد تومان افزایش یابد. در چنین وضعیت نامساعد مالی، چندان عجیب نیست که دولت به دنبال راه‌حل‌های بدیع برود که تبصره 19 لایحه بودجه یکی از آنهاست. در واقع این تبصره شاید بیشتر حاصل جبر باشد و آن را بتوان توفیق اجباری دولت دانست.

تبصره نیمه‌تمام‌ها

تبصره 19 به دولت اجازه می‌دهد «به منظور جلب مشارکت هرچه بیشتر بخش خصوصی و تعاونی در اجرای طرح‌ها و پروژه‌های منتخب جدید و نیمه‌تمام (با اولویت طرح‌های نیمه‌تمام) و بهره‌برداری طرح‌ها و پروژه‌های تکمیل‌شده یا در حال بهره‌برداری، در قالب سازوکار مشارکت عمومی‌-‌ خصوصی، نسبت به انعقاد انواع قرارداد (از جمله واگذاری، مشارکت، ساخت و بهره‌برداری یا برون‌سپاری) با بخش خصوصی و تعاونی اقدام و تمام یا بخشی از وظایف و مسوولیت‌های خود در تامین کالاها و خدمات در حوزه‌هایی از قبیل پدیدآوری، طراحی، ساخت، تجهیز، نوسازی، بهره‌برداری و تعمیر و نگهداری» را به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند. در این طرح‌ها امکان ارائه تضامین حاکمیتی برای تامین مالی خارجی پیش‌بینی شده است و بر اساس آن قرار است در طرح‌های انتفاعی، «اعتبار پیش‌بینی‌شده از محل بودجه عمومی به صورت وجوه اداره‌شده یا یارانه سود تسهیلات در قالب قرارداد مشخص، به بانک‌های منتخب عامل تجاری یا توسعه‌ای» پرداخت شود. بانک‌ها نیز با استفاده از منابع دیگر همچون صندوق توسعه ملی و نیز منابع قابل تامین از طریق بازارهای پولی و مالی، منابع داخلی و منابع مالی خارجی، بسته‌های تامین مالی را اعلام می‌کنند تا قراردادها توسط دستگاه اجرایی مربوطه منعقد شوند.

سیاه و سفید تبصره

مهم‌ترین دلیل در دفاع از تبصره، استفاده اهرمی از منابع دولت برای به پایان رساندن طرح‌هایی است که شاید در شرایط عادی هرگز به نتیجه نرسند. از سوی دیگر با توجه به اینکه اصولاً بسیاری از بخش‌های دولت برای مدیریت پروژه طراحی نشده‌اند، انجام این اقدام توسط نهادهای تخصصی‌تر و با هدف انتفاع، می‌تواند در تسریع و کاهش هزینه موثر باشد. تبصره 19 همچنین گامی در جهت توسعه حضور بخش خصوصی به شمار می‌رود آن هم در شرایطی که دهه‌هاست حضور این بخش در بسیاری از صنایع و رشته‌ها کمرنگ است. طرح‌ها در حوزه‌های برق، آب، حمل‌ونقل، جهاد، شهری، احداث بیمارستان و مواردی از این دست معرفی شده‌اند. منابع عمومی تخصیص داده‌شده به طرح‌ها، حدود 4 /4 هزار میلیارد تومان است که با در نظر گرفتن 6 /31 هزار میلیارد تومان آورده مشارکت‌کننده، تسهیلات بانکی، تسهیلات صندوق توسعه ملی (بخش غیردولتی)، تامین مالی خارجی و بازار سرمایه، مجموعاً حدود 36 هزار میلیارد تومان پروژه در اختیار بخش خصوصی قرار می‌گیرد. این رقم می‌تواند تحرکی در اقتصاد نه‌چندان پویای کشور به وجود آورد به ویژه آنکه بخش قابل‌توجهی از آن در حوزه ساختمان تعریف می‌شود.

در نقد این تبصره نیز مواردی مطرح شده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در این باره می‌نویسد: «مجلس باید تصمیم بگیرد که آیا این امر چندبعدی و بلندمدت باید از طریق لایحه مجزا پیگیری شود یا اینکه با توجه به ظرفیت‌های قانون بودجه، الزامات و ابزارهای یک‌ساله اجرایی شدن آن لایحه را تصویب کند. از منظر کارشناسی برای استفاده از روش‌های مشارکت عمومی - خصوصی و واگذاری طرح‌ها صرف اتکا به تبصره‌های موقت بودجه‌ای نمی‌تواند راهگشا باشد. در این تبصره به‌رغم یک‌ساله بودن قانون بودجه، تعهداتی بلندمدت که شاید تا 30 سال ادامه یابند مطرح شده است.» انتقاد دیگر مطرح شده مربوط به عدم شفافیت در واگذاری است اگرچه مشخص نیست در شرایطی که هنوز هیچ واگذاری‌ای صورت نگرفته، چطور می‌توان درباره شفافیت آن اظهار نظر قاطعی داشت.

تحول بودجه‌ای؟

تبصره 19 بیش از 400 طرح را دربر می‌گیرد و به لحاظ رقم نیز اندازه‌ای در حدود رقم محقق بودجه عمرانی سال‌های گذشته را نشان می‌دهد. از این جهت می‌توان گفت این طرح گامی کم‌سابقه در ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام به شمار می‌رود چنان‌که می‌توان آن را یکی از اصلی‌ترین نقاط تمایز لایحه بودجه امسال دانست. از سوی دیگر با توجه به تعهد طولانی‌مدت طرح‌های تبصره 19 و حساسیت‌های همیشگی در واگذاری پروژه‌ها به بخش خصوصی، این تبصره به سادگی به مرحله اجرا نرسد و حتی اگر از پیچ قانون عبور کند، در مسیر اجرا با دست‌اندازهایی مواجه شود. از سوی دیگر با توجه به محدودیت شدید بودجه دولت و رشد روزافزون تعداد و ارزش طرح‌های نیمه‌تمام، این اراده در بدنه سیاستگذاری به وجود آید که از چنین راه‌حل‌هایی استقبال شود. در نهایت اینکه در کنار علاج پدیده طرح‌های نیمه‌تمام، اراده راسخ بر جلوگیری از تشدید آن نیز باید به وجود آید. تصویب و تعریف طرح‌ها بدون طی مراحل لازم به صورت تخصصی و بر مبنای تصمیم‌های سیاسی نمایندگان و چهره‌های محلی، شاید اصلی‌ترین عامل شکل‌گیری پدیده طرح‌های نیمه‌تمام باشد که انتظار می‌رود لااقل در دولت فعلی قدری مورد توجه بیشتر قرار گیرد.