سازوکار یک تغییر تجاری
مزایا و نگرانی‌های حذف ثبت سفارش در گفت‌وگو با حمید صافدل
حمید صافدل می‌گوید: تا زمانی که قانون تکلیف به حذف ثبت سفارش نکند تغییراتی که اتفاق می‌افتد، بر اساس سلیقه‌های مدیریتی حوزه ذی‌ربط است. یعنی هرگونه حذف کامل یا حتی حذف تدریجی ثبت سفارش نیاز به تکلیف قانونی دارد.
حمید صافدل، رئیس پیشین سازمان توسعه تجارت در بررسی ضرورت حذف ثبت سفارش برای واردات ابتدا به کارکرد ثبت سفارش در حوزه تجارت کشور می‌پردازد و می‌گوید: در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی شاید به عنوان اولین انگیزه‌هایی که موضوع ثبت سفارش جایگاه قانونی به خود گرفت ضرورت ثبت آماری و رصد کردن اطلاعات مربوط به واردات در کشور بود. اما رفته‌رفته تکالیف دیگری مانند مدیریت ارز و مدیریت واردات هم در موضوع ثبت سفارش مدنظر قرار گرفت. سپس وی به آسیب‌های وجود سیستم ثبت سفارش اشاره می‌کند که از جمله آنها کند شدن روند تجارت، ایجاد رانت و ظهور امضاهای طلایی است. صافدل در ادامه یادآور می‌شود که اگر بر اساس ضرورت‌هایی در جهت تسهیل و آسان‌سازی تجارت بناست ثبت سفارش حذف شود، بهتر است این فرآیند یک‌شبه نباشد و بعد از این توضیح می‌دهد: برای شروع کار می‌توان ابتدا گروهی از کالاهای با حساسیت کمتر را از انجام فرآیندهای ثبت سفارش معاف کرد تا شاهد اثرات این تصمیم بود. باید اولاً سیستم به صورت کاملاً هوشمند شود که امکان هرگونه رانت را حذف کند. بعد از آن، سیستم کاملاً شفاف‌سازی شود و موضوع حذف به صورت تدریجی اتفاق بیفتد و همچنین حمایت از حقوق مصرف‌کننده مدنظر قرار بگیرد.
♦♦♦
ثبت سفارش واردات در اقتصاد ایران چه کارکردی دارد و در زمان راه‌اندازی آن قرار بوده به عنوان ابزار اجرایی چه سیاست‌هایی مدنظر قرار بگیرد؟
موضوع ثبت سفارش برای واردات در ماده 8 قانون مقررات صادرات و واردات آمده که طبق آن، لازمه واردات هرگونه کالا در حجم تجاری به کشور انجام ثبت سفارش است. طبق این قانون، هرگونه ورود کالا به کشور در حجم تجاری، قانوناً باید نزد وزارت صنعت، معدن و تجارت یا وزارت بازرگانی سابق ثبت سفارش شود. ثبت سفارش برای واردات تا زمانی که قانون تغییر نکند کماکان به عنوان یک تکلیف و الزام قانونی وجود دارد. در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی شاید به عنوان اولین انگیزه‌هایی که موضوع ثبت سفارش جایگاه قانونی به خود گرفت ضرورت ثبت آماری و رصد کردن اطلاعات مربوط به واردات در کشور بود. اما رفته‌رفته تکالیف دیگری هم در موضوع ثبت سفارش مدنظر قرار گرفت. از جمله این موارد مدیریت ارز یا مدیریت فنی بر کالاهای وارداتی و تکالیفی از این دست بود که برای ثبت سفارش در نظر گرفتند. در سال‌های پس از انقلاب اسلامی تمرکز تجارت در بخش واردات، در مراکز تهیه و توزیع به عنوان بخشی از مجموعه بزرگ وزارت بازرگانی سابق بود که این موضوع در این بخش مدیریت می‌شد. در آن مقطع با توجه به شرایط سال‌های اوایل انقلاب اسلامی و بعد هم فضای جنگ تحمیلی و دفاع مقدس موضوع مدیریت ارز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بود. بنابراین لازم بود سیستمی وجود داشته باشد که این سیستم ارتباطی بین سه بازیگر اصلی تجارت خارجی کشور یعنی بانک، گمرک و وزارت بازرگانی به وجود آورد. به عبارتی در آن سال‌ها، مجموعه سیستم ثبت سفارش این تکلیف را انجام می‌داد. از آنجا که این فرآیند به صورت سنتی انجام می‌شد و کارها دستی انجام می‌گرفت، در مجموعه اقدامات لازم برای انجام ثبت سفارش، ایجاد امضای طلایی و ایجاد رانت محتمل بود. تا سال 1387 عملاً انبوهی از مبادلات اطلاعات کاغذی در سیستم ثبت سفارش ردوبدل می‌شد که اینها تماماً به صورت دستی انجام می‌گرفت و قرار بود موضوع ثبت سفارش به عنوان یک پیش‌آگاهی برای اطلاع از کالاهایی که بناست در آینده وارد کشور شوند، در اختیار مدیران ذی‌ربط در کشور برای تصمیم‌گیری قرار بگیرد. اما از آنجا که این آمارها با تاخیر استخراج می‌شد، خیلی از این آمارها کارکردهای واقعی خود را نداشت. از سال 1387 که به‌کارگیری سیستم‌های هوشمند به عنوان یک تکلیف قانونی آغاز شد و موضوع کاغذ و مراجعه حضوری به حداقل خود رسید، در این حوزه تغییراتی رخ داد که آن تغییرات، فرآیند ثبت سفارش را نسبت به گذشته متفاوت می‌کرد. با این حال، کماکان موضوع ثبت سفارش موافقان و مخالفان جدی‌ای داشته و دارد. یعنی هم‌اکنون کسانی هستند که معتقدند ثبت سفارش به عنوان یک مانع غیرتعرفه‌ای قوی در تجارت کشور ما محسوب می‌شود و از سوی دیگر بعضی هم بر این باورند که اساساً اگر بنا بر مدیریت واردات داریم، مدیریت واردات متکی بر ثبت سفارش می‌تواند اتفاق بیفتد و لازمه مدیریت واردات هم اقداماتی مانند مدیریت ارز، مدیریت کیفیت، مدیریت فنی و داشتن یک پیش‌آگاهی از کالاهای وارداتی است که همه اینها در ثبت سفارش اتفاق می‌افتد. اگر با این نگاه، قرار باشد ما به موضوع ضرورت وجودی و استمرار یا عدم استمرار ثبت سفارش بپردازیم، پیشنهاد من این است که به موضوع با یک نگاه واقع‌بینانه بنگریم. چراکه خیلی اوقات در حوزه تجارت خارجی به دنبال آسان‌سازی بوده‌ایم اما وقتی خواسته‌ایم فرآیندی را حذف کنیم، اقدام بهینه و مطلوبی انجام نداده‌ایم و در آینده مجبور به بررسی بیشتر آن شدیم. مثل اتفاقی که برای ایران‌کد و طرح شبنم افتاد. یعنی موافقان و مخالفان جدی داشت اما در آن مقطع یعنی چهار سال پیش، بنا بر ضرورت و تشخیصی که داده شد، این سامانه‌ها حذف شدند و حال در قانونی دیگر یعنی در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز این سامانه‌ها دو مرتبه برگشتند و با شرایط خیلی سختگیرانه‌تری هم قرار است مدنظر قرار بگیرند. بنابراین پیشنهاد من این است که به این مسائل نگاه صفر و صدی یا نگاه سیاه و سفید نداشته باشیم و بررسی کنیم که بر اساس کارکردهای واقعی که این سیستم دارد، چه مزایایی را می‌توان از این سیستم استخراج کرد. من موافق این هستم که ثبت سفارش را هوشمندسازی کنیم تا کار آن تسهیل و روان شود. چون اکنون که بنای کل سیستم واردات و مدیریت واردات کشور ما بر اساس ثبت سفارش شکل گرفته، اگر بنا باشد ناگهان این سیستم حذف شود، ممکن است شوکی به مجموعه تجارت کشور وارد شود. بنابراین توصیه من این است که اگر بر اساس ضرورت‌هایی در جهت تسهیل و آسان‌سازی تجارت بناست که ثبت سفارش حذف شود، بهتر است این فرآیند ابتدا به صورت کاملاً تدریجی اتفاق بیفتد و مثلاً گروهی از کالاها از انجام فرآیندهای ثبت سفارش معاف شوند و بعد ببینیم اثرات این تصمیم چه بوده است. منظورم کالاهایی است که اثری در روند تهیه مواد اولیه بخش تولید کشور ما ندارند یا کالاهایی که حساسیتی در تنظیم بازار ندارند یا کالاهایی که در نوسان‌های ارزی خیلی موثر نیستند. در واقع باید یک گروه از این کالاها را جدا کنیم و اینها از ثبت سفارش معاف شوند و بعد بر اساس عملکردی که در مورد این گروه از کالاها می‌بینیم می‌توانیم این اقدام را به بقیه کالاها تسری بدهیم. به یاد دارم در سال 1388 که موضوع پذیرش ایران در سازمان تجارت جهانی (WTO) یک مرحله نسبت به گذشته با عکس‌العمل جدی‌تری مواجه شد و از ایران تقاضا کردند رژیم تجاری خود را معرفی کند، ما مجموعه کلی از همه قوانین، مقررات، پیمان‌های دوجانبه و چندجانبه، سیستم نظام تعرفه‌ای، کدبندی و ضوابط فنی حاکم بر کالا را برای WTO ارسال کردیم. دبیرخانه سازمان WTO این اطلاعات را برای کشورهای مختلف ارسال کرد که سایر اعضای WTO نسبت به رژیم تجاری ایران نظر دادند. بیشترین ابهامی که در میان اعضای سازمان تجارت جهانی مطرح شد، مکانیسم ثبت سفارش بود. آنها ثبت سفارش را به عنوان یک مانع غیرتعرفه‌ای بزرگ استنباط کردند و در دفاع و پاسخ‌هایی که به سازمان توسعه تجارت ارسال شد، کشور ما این مساله را مطرح کرد که موضوع ثبت سفارش به عنوان یک موافقت کلی و یک کنترل اتوماتیک است و به عنوان یک کنترل ابزاری توام با رانت نیست. گویا این دفاع را پذیرفته بودند. یعنی با فرض اینکه موضوع کنترل، یک موضوع عام است و کلیت ثبت سفارش به عنوان یک موافقت کلی با ورود کالاست و صرفاً یک کنترل آماری بر واردات محسوب می‌شود، این مساله را پذیرفته بودند. با این حال اکنون در حوزه‌های مختلف تجارت خارجی، کماکان به رغم تلاش‌هایی که در طول یکی دو دهه گذشته همواره بوده و تقاضای روان‌سازی تجارت خارجی که همیشه وجود داشته اما در مقاطع مختلف به دلیل حساسیت‌های ارزی و تاثیر سیاست‌های ارزی بر سیاست‌های تجاری و در مواقعی حتی غلبه سیاست‌های ارزی بر سیاست‌های تجاری محدودیت‌هایی اعمال شده که این محدودیت‌ها بالاخص در حوزه تجارت خارجی کشور تحمیل شده است. اگر بنا باشد موضوع ثبت سفارش را ساماندهی کنیم پیشنهاد من این است که اولاً سیستم به صورت کاملاً هوشمند شود که امکان هرگونه رانت را حذف کند. بعد از آن، سیستم کاملاً شفاف‌سازی شود و موضوع حذف به صورت تدریجی اتفاق بیفتد و همچنین حمایت از حقوق مصرف‌کننده مدنظر قرار بگیرد. منظورم از مصرف‌کننده، می‌تواند مصرف‌کننده صنعتی یا مصرف‌کننده خانگی باشد. تقویت انجمن‌هایی که از حقوق مصرف‌کننده حمایت کنند هم باید مدنظر قرار گیرد و علاوه بر این، از ورود هرگونه کالای فاقد کیفیت باید جلوگیری شود و نظارت‌های مردمی در یک شبکه مردم‌نهاد نهادینه شود. در این راستا سازمان‌های ارائه‌دهنده خدمت هم شرایط فنی کالا را به صورت شفاف و پیش‌آگاهی در اختیار همه متقاضیان قرار دهند و امکان یکسانی را برای همه واردکنندگان فراهم کنند.
به نظر شما هنوز هم ثبت سفارش آن کارکرد گذشته خود را دارد و می‌تواند ابزاری برای مدیریت مصرف ارز و مدیریت واردات کشور باشد؟
ببینید درست است که گفتم محور اصلی واردات کشور بر پایه سه نهاد اساسی وزارت صنعت، معدن و تجارت (به عنوان هماهنگ‌کننده دستگاه‌های مربوطه)، بانک (به عنوان شبکه جابهجاکننده پول) و گمرک (به عنوان مجموعه دریافت‌کننده کالا و جابهجاکننده اسناد و کالا) است اما در موضوع تجارت خارجی و واردات نزدیک به 32 دستگاه دیگر هم نقش دارند. ما تا زمانی که بستر و زیرساخت جایگزینی برای سیستم ثبت سفارش تعریف نکنیم، حذف ناگهانی ثبت سفارش می‌تواند یک شوک به مجموعه تجارت خارجی کشور وارد کند. همین الان هم تعدادی از کشورهایی که عضو سازمان تجارت جهانی هستند مثل ترکیه به دلیل حساسیتی که در مورد اقلام کشاورزی و کالاهای صنایع غذایی دارند، شرایط سخت‌گیرانه‌ای را در قالب خارج از تعرفه اعمال می‌کنند. مثلاً اگر شما بخواهید در ترکیه شیرینی صادر کنید، بر اساس آنالیزی که از شیرینی شما دارند و مواد ترکیب‌دهنده این شیرینی تعرفه متفاوتی به محصول شما تعلق می‌گیرد. یعنی نرخ تعرفه محصول شما بر اساس آنالیزی است که از آزمایشگاه کشور مقصد بیرون می‌آید. بنابراین پیشنهاد من این است که هرگونه تغییر و حذف ناگهانی در فرآیندهای ثبت سفارش می‌تواند به جای آسان‌سازی و تسهیل تجارت، باعث بی‌نظمی و آشفتگی تجاری شود و البته لازمه هرگونه تغییری هم این است که الزامات قانونی آن رعایت شود.
چگونه می‌توان بستر تجاری را برای حذف ثبت سفارش واردات کالا فراهم کرد؟
ببینید ما اگر بخواهیم مثلاً کالای فرهنگی وارد کنیم الزاماً باید نظر وزارت ارشاد را رعایت کرده باشیم. یا اگر بخواهیم اسباب‌بازی وارد کنیم باید در نهاد مربوطه آن، مثلاً کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان نظر آنها رعایت شود. یعنی هر کالا و خدمتی یک نهاد مربوطه دارد که نظر فنی آن نهاد باید رعایت شود. می‌توان این موارد را در یک بستر نرم‌افزار به صورت هوشمند مدنظر قرار داد تا رعایت شوند اما اگر در بعضی از کالاها در مورد ارز یا حجم واردات آنها بی‌دقتی صورت بگیرد، ممکن است این بی‌دقتی تبعاتی به همراه داشته باشد. مثلاً در مورد خودرو یا برخی کالاهای خاص که مواد اولیه صنایع مهم تلقی می‌شوند هرگونه بی‌انضباطی در این تصمیم می‌تواند تبعاتی را به همراه داشته باشد.
در مورد بستر قانونی چطور؟ چگونه باید بستر قانونی حذف ثبت سفارش را آماده کرد؟
اصلاحی که در این مورد نیاز است به ماده 8 قانون صادرات و واردات مربوط می‌شود. در این مورد یا باید ماده 8 قانون صادرات و واردات فعلی را لغو کنند یا اینکه به جای الزام در ثبت سفارش، اجازه دهند بر اساس تصمیمی که دولت می‌گیرد یا تنفیذ اختیاری که به وزارت صنعت، معدن و تجارت داده می‌شود، در مورد گروهی از کالاها وزارتخانه یا مجموعه دولت اجازه اعمال ضوابط جدید یا معافیت از ثبت سفارش را داشته باشد. در غیر این صورت تا زمانی که ماده 8 وجود دارد، انجام ثبت سفارش یک تکلیف قانونی است.
در کشورهایی که ثبت سفارش برای واردات ندارند، وضعیت چطور است؟
در بسیاری از کشورها چون انجام تجارت در بستری بر اساس مبادله اسناد تجاری اتفاق می‌افتد، کنترل‌های لازم در تعهد واردکننده است. یعنی واردکننده ملزم است قوانین را با علم و اشراف خودش بداند و کالایی را که وارد می‌کند، با ضوابط قانونی تطبیق بدهد و هرگاه این کالای او با ضوابط قانونی تطبیق داده نشد، یا باید این کالا را برگرداند یا آن کالا معدوم می‌شود. منتها در ایران، طی چهار دهه اخیر روالی شکل گرفته که مشابه این روال هم در برخی از کشورها وجود دارد اما در کشورهای پیشرفته و کشورهای اروپایی و کشورهایی که متکی بر تجارت آزاد هستند، در واقع بر اساس یک پیش‌آگاهی، سازمان‌ها اطلاعات عمومی خود را اعلام می‌کنند و تاجر یا واردکننده موظف است خود را با این شرایط تطبیق دهد و الزامات قانونی را رعایت کند. اگر این مدل را بپذیریم، قانون باید تغییر کند و بر اساس تغییر قانون می‌توان این مدل را اجرایی کرد.
پس نیاز است که حتماً لایحه‌ای از سوی دولت آماده و پس از ارسال به مجلس، از سوی نمایندگان تصویب شود.
بله، باید به مجلس برود و مجلس این پیشنهادها را تصویب کند و بعد این تغییرات مربوط به ثبت سفارش اعمال شود.
برای متقاعد کردن سیاستگذاران به حذف ثبت سفارش، می‌توان به کدام آسیب‌ها و تبعات فرآیند ثبت سفارش اشاره کرد؟
یکی از آسیب‌ها، کندی روال تجارت کشور است و به هر حال در نظام‌های اداری و به ویژه در تجارت هرگونه نظام مجوز، صف، نوبت و امضای طلایی می‌تواند باعث مفسده شود اما من می‌گویم صرفاً به این دلیل نمی‌توان کل این مجموعه را یک‌شبه به هم زد. یعنی حتماً نیاز به یک سیستم جایگزین دارد. اگر ما یک‌شبه، فرآیندی را که حاصل چهار دهه تجربه است حذف کنیم، به آسان‌سازی تجارت نمی‌رسیم و یک بنایی را برمی‌داریم در حالی که جایگزینی هم به جای آن معرفی نکرده‌ایم. من معتقدم شرایط فعلی، شرایط مطلوب و ایده‌آلی نیست اما برای گذر از این شرایط نیاز به یک سیستم جایگزین داریم که بخشی از آن سیستم جایگزینی هوشمندسازی، فعال‌سازی نهادهای مردم‌نهاد برای حمایت از حقوق مصرف‌کننده، کاهش فرآیندهای انجام کار و اعمال ضوابط قانونی جدید است.
گویا از سال 1393 روند حذف تدریجی ثبت سفارش آغاز شده اما تاکنون به نتیجه کامل نرسیده است. به نظر شما این روند زمانی، قابل قبول است؟
ببینید تا زمانی که قانون تکلیف به حذف ثبت سفارش نکند این تغییراتی که اتفاق می‌افتد، بر اساس سلیقه‌های مدیریتی حوزه ذی‌ربط است. یعنی هرگونه حذف کامل یا حتی حذف تدریجی نیاز به تکلیف قانونی دارد. در حال حاضر تکلیف قانون بر انجام ثبت سفارش و بودن این فرآیند است. اگر بنا بر حذف این فرآیند داریم، حتماً باید بستر قانونی آن را فراهم کنیم. بر اساس آن می‌توان در یک دوره مثلاً دو تا سه‌ساله به صورت تدریجی ثبت سفارش برای واردات کالا را حذف کرد.
به نظر شما ممکن است در روند جریان حذف ثبت سفارش چه مقاومت‌هایی بروز کند؟
فکر می‌کنم اکنون شرایط به گونه‌ای است که مقاومت خاصی وجود ندارد، منتها بعضی از دستگاه‌های حامی تولید، مثلاً وزارت جهاد کشاورزی، نگران واردات بی‌رویه کالای کشاورزی باشند. یا در مجموعه واحدهای صنعتی، واحدهایی مثل خودروسازان یا فولادی‌ها حساسیت‌هایی دارند. به همین دلیل حتماً باید به گونه‌ای این اتفاق بیفتد که اگر ضرورتاً بنا بر حذف فرآیند ثبت سفارش واردات است، این اقدام منجر به واردات بی‌رویه نشود.
به نظر شما دولت به جز ثبت سفارش، ابزار دیگری برای کنترل واردات دارد؟
هوشمندسازی می‌تواند ابزاری برای این کار باشد یا افزایش کیفیت محصول داخلی یا کاهش انگیزه واردات کالای خارجی و واقعی کردن نرخ ارز هرکدام می‌توانند ابزارهایی باشند که در کاهش میزان واردات نقش موثری را ایفا کنند.
