مردم در تردید و حیرت فرو رفته‌اند
گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی درباره توان سیاستگذاری دولت در حل بحران‌ها
علی‌اصغر سعیدی می‌گوید: دولتمردان ایرانی به درستی درک نکرده‌اند که در جهان جهانی‌شونده امروز، هر تصمیم‌گیری به معنای قرار گرفتن بر سر یک دوراهی است: مشکلات را با مردم در میان بگذاری و ریسک ایجاد دلهره اجتماعی را به جان بخری، یا مشکلات را از مردم پنهان کنی و فرصت اصلاحات را از دست بدهی.
با کاهش اعتبار نهاد سیاستگذار نزد مردم، شانس موفقیت تصمیمات دولت روزبه‌روز کمتر شده و این موضوع به نگرانی‌ها درباره آینده اقتصاد ایران دامن زده است. به اعتقاد علی‌اصغر سعیدی، عضو هیات علمی دانشگاه تهران علت اصلی کاهش سرمایه اجتماعی دولت، ناتوانی سیاستگذار از اخذ تصمیمات فوری و ضروری است. سعیدی البته می‌گوید: «سرمایه اجتماعی یک مقوله ژله‌ای است» و «اگر تصمیمات دولت طوری باشد که اقتدارش را نشان دهد، این اعتبار به سرعت تقویت می‌شود.» به گفته او «زمانی که وضعیت بحرانی می‌شود، مردم انتظار دارند دولت تصمیم بگیرد و از این تصمیم با هر هزینه‌ای حمایت می‌کنند».
♦♦♦
اقتصاد ایران به فهرست بلندبالایی از اصلاحات عمیق در زمینه‌های مختلف نیاز دارد. این‌گونه اصلاحات در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی دارد، اما منافع آن با تاخیر ظاهر می‌شود. بنابراین انجام آنها نیاز به تجهیز سرمایه اجتماعی و اعتبار داشتن دولت در نظر مردم دارد؛ اعتبار به این معنا که دولت «می‌داند، می‌تواند و می‌خواهد». شما نگاه مردم به دولت را در شرایط امروز چگونه ارزیابی می‌کنید؟
به نظر من امروز دولت حتی در اخذ تصمیمات ضروری با مشکل مواجه شده است. با توجه به برنامه‌هایی که دولت داشته و توانایی‌ای که از او انتظار می‌رفته، این مساله مردم را به تردید و حیرت انداخته است. فراموش نکنید که تقریباً همه اعضای کابینه، باتجربه‌ترین تکنوکرات‌های حوزه خود هستند. شایسته‌ترین افراد در پست‌هایی مثل وزارت نفت و وزارت راه یا دیگر بخش‌های مهم مثل حوزه مشاوران اقتصادی رئیس‌جمهور حاضرند. پس می‌توان گفت توانایی دولت بیش از چیزی است که در عمل نشان داده و در واقع دولت کمتر از حد انتظار ظاهر شده است. اینکه چرا دولت به اینجا رسیده، یک معمای مهم است. شاید با یک مطالعه فراتحلیلی بتوان نام آن را «مدیریت ضعیف» گذاشت؛ مدیریتی که نتوانسته بین این تیم هماهنگی ایجاد کند. اینجا جایی بوده که انتظار می‌رفته رئیس‌جمهور یا یک عضو توانای دولت مثل معاون اول نقش ایجاد هماهنگی در سطح کابینه را بازی کنند، اما این کار انجام نشده است.
بنابراین شما با این دیدگاه موافقید که اعتبار نهاد سیاستگذار تضعیف شده است. اما دولت حسن روحانی در سال‌های ابتدایی روی کار آمدن، اعتبار بالایی نزد مردم داشت و مردم به این دولت خوش‌بین و امیدوار بودند. چه شد که این اعتبار کاهش یافت؟
من باز هم تمرکز را روی عدم تصمیم‌گیری دولت قرار می‌دهم. توجه داشته باشید که اعتبار دولت یک مقوله مستحکم و غیرقابل تغییر نیست. اگر تصمیمات دولت طوری باشد که اقتدارش را نشان دهد، این اعتبار به سرعت تقویت می‌شود و برعکس. هنوز در گفتمان عمومی جامعه ایران این تلقی وجود ندارد که اگر رقیب آقای روحانی در انتخابات ریاست‌جمهوری پیروز می‌شد، وضعیت بهتر می‌بود. هنوز عموم مردم از انتخاب خود پشیمان نیستند، چون معتقدند توانایی رقیب آقای روحانی به مراتب کمتر از او بود. مساله این است که مردم و نخبگان از بی‌عملی و عدم تصمیم‌گیری دولت متعجب‌اند و از خود می‌پرسند چرا دولتی با این سطح از توانایی نیروی انسانی نمی‌تواند ساده‌ترین تصمیمات را بگیرد؟ دولت در مساله نرخ ارز، در ساماندهی نظام بانکی، بازار سرمایه، بازار تولید، بازار نیروی کار، بازار مصرف، بازار توزیع و حتی در سیاستگذاری اجتماعی بسیار ضعیف ظاهر شده است. فرضیه من این است که دلیلی جز ضعف مدیریت برای این مساله متصور نیست؛ مدیریتی که مستقیماً وظیفه شخص رئیس‌جمهور بوده است. البته این مساله برای من بسیار مرموز و مشکوک است و احتیاج به تحقیق بیشتر دارد؛ چراکه شکل و شمایل دولت و طرز تلقی اعضای آن نسبت به دنیا، انتظار توفیق بیشتری را ایجاد می‌کند و به همین دلیل هم هست که این سطح از عدم توفیق، باعث تردید مردم شده است.
اشاره کردید که اغلب اعضای کابینه ژنرال‌های حوزه کاری خود هستند. آیا می‌توان نتیجه گرفت که دولتمردان در سه مولفه «دانستن، توانستن و خواستن» مشکلی ندارند و مشکل تنها در هماهنگی آنها و مدیریت عالی دولت است؟
فکر نمی‌کنم در سه مؤلفه یادشده مشکلی داشته باشیم. با توجه به مطالعات تاریخی‌ای که داشته‌ام، دوره کنونی را تا حد زیادی مشابه دهه 1340 می‌دانم که ابروزارتخانه اقتصاد از ادغام وزارت اقتصاد و دارایی و گمرک و بازرگانی و صنایع شکل گرفت. در آن دوره هم بعد ستادی استراتژی صنعتی شکل گرفت و هم بعد فکری آن. به نظر من آن دوره و دوره کنونی به لحاظ حضور افراد برجسته در دولت در تاریخ معاصر ایران بی‌نظیر است. تفاوت اینجاست که در دهه 1340 هماهنگی لازم میان افراد برجسته‌ای مثل آقایان عالیخانی، فرمانفرماییان، صفی اصفیا، یگانه و نیازمند شکل گرفته بود و آنها تحت مدیریت علینقی عالیخانی کارها را به خوبی پیش می‌برند، اما کابینه کنونی اگرچه مجموعه‌ای از افراد توانمند است، هماهنگی لازم را ندارد.
دلیل این ناهماهنگی چیست؟
دلایل مختلفی دارد. یکی می‌تواند این باشد که همه این افراد تجربه زیادی دارند و به همین دلیل ادعای زیادی هم دارند. ضمن اینکه تقریباً همه آنها شخصیت‌های دانشگاهی هستند. برای یک شخصیت دانشگاهی که وارد ساختار اجرایی می‌شود، تفکیک سه وظیفه تولید فکر (روشنفکری)، تکنوکرات بودن و بوروکرات بودن دشوار است. از آنجا که امکان انجام همزمان این سه وظیفه وجود ندارد، وقتی یک تکنوکرات بخواهد مشکلات بوروکراتیک حوزه مسوولیتش را حل کند، دیگر فرصتی برای تولید فکر نخواهد داشت. اینجا باید از توان روشنفکری نخبگان و دانشگاهیان استفاده کند، نه اینکه خود وارد این فضا شود. البته منفعل بودن روشنفکران و نخبگان هم در این زمینه موثر است، اما در نهایت نتیجه این خواهد بود که تکنوکرات‌های دولت -که ادعای دانشگاهی بودن هم دارند- مدام می‌گویند «ما می‌دانیم» و حرف نخبگان در حوزه عمومی و حوزه اجرایی شنیده نمی‌شود و رابطه آنها با فضای عمومی به رسانه‌ها محدود می‌شود.
در میزگرد سالنامه 96 «تجارت فردا»، مسعود نیلی، دستیار اقتصادی رئیس‌جمهور این ایده را مطرح کرد که دولت حسن روحانی در دوره یازدهم، جایگاه state را داشت و در نقش اصلی خود -که عرضه کالای عمومی صلح و امنیت است- مشغول به کار بود، بنابراین دولت موفقی بود؛ نمود این نقش، مذاکرات هسته‌ای بود که با سرعت قابل قبولی پیش رفت و به برجام انجامید. ولی وقتی این پروژه به اتمام رسید و تیم روحانی وارد نقش دولت به عنوان government شد، دخالت‌های بیجا در اقتصاد (قیمت‌گذاری و خرید تضمینی و...) را آغاز کرد و نه‌تنها قدرت خود را از دست داد، بلکه در زمینه سرمایه اجتماعی هم روند نزولی داشت. مساله امروز این است که ما همچنان نیازمند اصلاحات اقتصادی هستیم، اما سرمایه اجتماعی و سیاسی در سطح پایینی است. شما چقدر با این دیدگاه موافقید؟ آیا می‌توان توفیق یا عدم توفیق دولت را به این نقش‌ها نسبت داد؟
من با صحبت‌های ایشان موافقم، اما از زاویه دیگری هم به موضوع نگاه می‌کنم. همه دولت‌های امروز دنیا برای انجام هر نوع اصلاحات اقتصادی، سیاسی و اجتماعی با مشکلاتی مواجه هستند. یعنی همان مشکلی که در دولت ایران وجود دارد، در دولت‌های ارمنستان، آمریکا و حتی کشورهای اروپایی هم وجود دارد. این مشکل مربوط به ظرف جهانی جدیدی است که در دو سه دهه اخیر شکل گرفته است. مشکل اینجاست که دولتمردان ایرانی به درستی درک نکرده‌اند که در جهان جهانی‌شونده امروز، هر تصمیم‌گیری به معنای قرار گرفتن بر سر یک دوراهی است: مشکلات را با مردم در میان بگذاری و ریسک ایجاد دلهره اجتماعی را به جان بخری، یا مشکلات را از مردم پنهان کنی و فرصت اصلاحات را از دست بدهی. از سوی دیگر، دولت آقای روحانی همین پارسال از مردم رای گرفته و فرض می‌کند که سرمایه اجتماعی و اعتماد آنها را به دست آورده است. ولی این رای، یک رای کلی بوده و لزوماً به معنای موافقت مردم با هر اصلاحاتی نیست. اولین مساله‌ای که دولت یازدهم با آن مواجه شد، مذاکرات هسته‌ای بود. می‌توان گفت سرمایه اجتماعی در این مورد بالا بود و مردم پشت کار ایستاده بودند؛ چون اولین قولی که آقای روحانی داده بود، حل و فصل پرونده هسته‌ای بود و اغلب مردم می‌خواستند شرایط به گونه‌ای رقم بخورد که بتوانند در آرامش زندگی کنند. اما در مورد بقیه اصلاحات، دولت برنامه خود را اعلام نکرده تا میزان سرمایه اجتماعی حامی آن سنجیده شود. چرا؟ چون -مانند اغلب دولت‌های دیگر جهان- فکر می‌کند اگر همه‌چیز را بگوید، باید منتظر پیامدهای آن باشد. در ادبیات سیاسی ایران، این پیامدها تحت عنوان «تشویش اذهان عمومی» معرفی می‌شود و در کشورهای غربی با نام scaremongering. دولتمردان نگران‌اند که «اگر فلان مساله را مطرح کنیم، باعث ترس و نگرانی مردم می‌شود یا نه؟» یا «اگر فساد و بحران نظام بانکی را افشا کنیم، باعث هجوم مردم به بانک‌ها می‌شود یا نه؟» این نگرانی‌ها باعث می‌شود دولت مسائل را با مردم در میان نگذارد. در نتیجه مردم نیاز به اصلاحات را احساس نمی‌کنند و در نتیجه با آن همراهی نخواهند کرد. در حالی که اگر مسائل با مردم در میان گذاشته شود، دست‌کم این حسن را دارد که مردم می‌فهمند وضع خراب است و انجام اصلاحات، ضروری. آن‌وقت حتی اگر پرداختن هزینه اصلاحات را نپذیرند، توپ در زمین خودشان است.
البته مشکل دیگری که در ایران وجود دارد، این است که خیلی وقت‌ها برنامه دولت برای اصلاحات تکمیل و مشخص نیست. مثال این ماجرا، ایده انصراف از یارانه نقدی بود که در دولت اول آقای روحانی و در زمان اوج سرمایه اجتماعی دولت مطرح شد و به شکست انجامید. وقتی برنامه دولت مشخص نباشد و مردم ندانند در مقابل چیزی که از دست می‌دهند، چه چیز به دست می‌آورند، حاضر به همکاری با دولت نخواهند بود.
مثال غربی آن مساله برگزیت (Brexit) بود که به یک بحران برای بریتانیا تبدیل شد. سیاستمداران بریتانیایی به رای‌دهندگان نگفتند از ماندن در اتحادیه اروپا یا خروج از آن دقیقاً چه نفع و ضرری نصیبشان خواهد شد. آنها تنها منافع ماندن یا رفتن از اتحادیه اروپا را برشمردند. در نتیجه الان دو سال است که بریتانیا گرفتار این مساله شده و مردم، نخبگان و گروه‌های اجتماعی مختلف نگران آینده خود و فرزندانشان هستند.
درباره سیاست یارانه‌ای یا هر اصلاح اقتصادی دیگر در ایران هم باید به مردم گفته شود که اولاً چه نفعی می‌برند؟ ثانیاً چه ضرری می‌کنند؟ و ثالثاً کدام گروه‌ها منافع بیشتری خواهند داشت؟ آن‌وقت است که می‌توان انتظار داشت بخشی از سرمایه اجتماعی پشت سر تصمیمات دولت قرار بگیرد. هرچند، این احتمال هم وجود دارد که سرمایه اجتماعی ایجاد نشود و در نهایت سیاستمدار تصمیم بگیرد اصلاحات را انجام ندهد. اما وقتی دولت اصلاً به این روش عمل نکند، نتیجه این می‌شود که از ترس پیامدهای اجتماعی، هیچ اصلاحی را انجام نمی‌دهد و از طرف دیگر، واقعیت را هم به مردم نمی‌گوید و مردم این اطلاعات را از مجاری غیررسمی به دست می‌آورند.
دولتمردان یازدهم و دوازدهم بارها از موانع بیرونی (از جمله تکیه بر نقش «دولت قبلی» و «نمی‌گذارند»ها) به عنوان ریشه «نتوانستن»هایشان صحبت کرده‌اند. این روزها هم که جهت انتقادات به درون دولت برگشته و رئیس‌جمهور از «وزرای ناامید» یا «مسوولانی که از اخم و تلفن دیگران می‌ترسند» گله می‌کند. اما شما معتقدید مشکل اصلی نه در این موانع بیرونی و درونی، بلکه در قطع رابطه دولت با مردم است که به کاهش سرمایه اجتماعی‌اش انجامیده است. درست است؟
این مشکل در بسیاری از موارد وجود دارد. مردم باید مخاطرات تصمیم‌گیری‌های مختلف سیاسی-اجتماعی را در حوزه عمومی به بحث بگذارند، اما متاسفانه حوزه عمومی در ایران بسیار ضعیف است. حوزه عمومی جایی است که سرمایه اجتماعی ایجاد کرده و اجرای اصلاحات اقتصادی را تسهیل می‌کند. مثلاً در مورد سیاست یارانه‌ای، اگر قرار است یارانه یک عده حذف شود، این موضوع باید در حوزه عمومی با حضور نخبگان و گروه‌های مختلف اجتماعی به بحث گذاشته شود تا تصمیم سیاستگذار از درون این بحث‌ها استخراج شود. اگر این اتفاق بیفتد، مردم ریسک‌ها و فرصت‌ها را بهتر درک می‌کنند و احتمال همراهی‌شان با سیاستگذار بیشتر می‌شود. علاوه بر این، متوجه می‌شوند که نظرشان برای دولت مهم است. اما به نظر می‌رسد این مساله به کلی فراموش شده است.
زمانی محمود احمدی‌نژاد می‌خواست درباره یارانه‌ها رفراندوم برگزار کند، اما به جایی نرسید.
البته مساله رفراندوم با بحث در فضای عمومی متفاوت است. ضمن اینکه رفراندوم خطراتی دارد که ما آن را تجربه نکرده‌ایم. کشورهایی که رفراندوم برگزار کرده‌اند، با تجربه دوقطبی‌سازی شدید جامعه مواجه شده‌اند.
درباره گفت‌وگوی دولت با مردم هم این مشکل وجود دارد که بسیاری از مردم دیگر حرف دولتمردان را باور نمی‌کنند. یعنی صرف مطرح شدن برنامه‌ها از سوی دولتمردان کافی نیست، چون مساله باورپذیر بودن این حرف‌ها هم به یک نگرانی تبدیل شده است.
اینجا جایی است که نقش نخبگان به عنوان حلقه واسط دولت و مردم نمایان می‌شود. منظور از نخبگان، افراد باتجربه و حرفه‌ای و اعضای گروه‌های مختلف اجتماعی است؛ مثلاً قضات، دانشگاهیان، معلمان و... دولت باید در حوزه عمومی این گروه‌های نخبه را بین سطوح تصمیم‌گیری و مردم وارد کند. به عنوان مثال زمانی که درباره نرخ ارز بحث در می‌گیرد، ممکن است اول مردم حرف‌هایشان را بزنند، اما این نخبه‌ها هستند که چشم‌انداز برنامه‌ها را مشخص می‌کنند و می‌توانند مردم را قانع کنند.
برای من بسیار حیرت‌آور است که دولت آقای روحانی این‌قدر کم از نخبگان استفاده می‌کند و نخبگان هم -گرچه دولت فعلی را نسبت به سایر گروه‌های سیاسی حاضر در فضای سیاسی ایران، گروه موجه‌تری می‌دانند- این‌قدر کم از دولت انتقاد می‌کنند. مدتی پیش آقای روحانی گلایه کرده بود که چرا دانشگاهیان از دولت حمایت نمی‌کنند؟ به نظر من این گلایه درستی نیست. رئیس‌جمهور نباید از نخبگان انتظار حمایت داشته باشد. بلکه باید از آنها انتظار گفتمان داشته باشد و به آنها امکان مشارکت بدهد. یک مثال دیگر بزنم: امروز یکی از پایین‌ترین سطوح دخالت متخصصان در سیاستگذاری در حوزه‌های رفاهی مشاهده می‌شود. وزارت رفاه، تعاون و کار اجتماعی در حالی تنها با چند کارشناس و مشاور کار خود را پیش می‌برد که برنامه‌ریزی و تصمیم‌سازی‌های این حوزه نیازمند جمع‌آوری اطلاعات بسیار از گروه‌های مختلف اجتماعی و تحلیل داده‌های فراوان است. نتیجه این می‌شود که تغییرات بزرگی مثل سیاست‌های تحول سلامت بدون هیچ بحث عمومی به اجرا گذاشته می‌شود و بلافاصله هم شکست می‌خورد. البته شاید هم یکی از علل این مساله انفعال نخبگان و همین‌طور رسانه‌ها باشد.
با توجه به موقعیت خطیر امروز که هم با تهدیدات خارجی مواجهیم، هم با ابرچالش‌های داخلی و هم دولت سرمایه مردمی لازم برای انجام اصلاحات اقتصادی را ندارد، چه گزینه‌هایی پیش روی ما وجود دارد؟ آیا دولت می‌تواند اعتبار خود را بازسازی کند؟
به نظر من اوضاع بحرانی‌تر از بحث سرمایه اجتماعی است. ضمن اینکه سرمایه اجتماعی یک مقوله ژله‌ای است. زمانی که وضعیت بحرانی می‌شود، مردم انتظار دارند دولت تصمیم بگیرد و از این تصمیم با هر هزینه‌ای حمایت می‌کنند. از سوی دیگر دولت‌های ما نشان داده‌اند که در وضعیت بحرانی تصمیمات قاطع‌تری می‌گیرند. در وضعیت بحرانی کنونی، دولت باید تصمیم بگیرد و اگر این تصمیم قاطعانه باشد، چون تشویش مردم را کم می‌کند و این اعتماد را به مردم می‌دهد که یک دولت مقتدر وجود دارد، حمایت اجتماعی را خواهد داشت. البته این مساله مربوط به تصمیمات فوری است، نه تصمیمات ساختاری. الان وقت تصمیمات ساختاری نیست. مثلاً در ماجرای ارز، عموم مردم از تحولات اخیر راضی نبودند و منتظر بودند دولت وارد عمل شود. با اینکه تصمیم دولت مورد انتقاد کارشناسان قرار گرفت، اما باز هم از تصمیم نگرفتن بهتر بود. ولی اینکه دولت اعلام کرده برای خروج احتمالی آمریکا از برجام برنامه دارد، برای مردم کافی نیست. چون تجربه گذشته به آنها نشان داده که برنامه‌ای در کار نخواهد بود. مردم زمانی این حرف را قبول خواهند کرد که آن را از زبان نخبگان بشنوند. اگر نخبگان بگویند دولت برنامه قابل قبولی دارد، احتمال پذیرش آن زیاد می‌شود. ولی نخبگان هم به دلیل انفعالی که به آن اشاره کردم، لزوماً دست به تایید موضع دولت نمی‌زنند. در نهایت، قضاوت اصلی مردم امروز مشخص نمی‌شود. آنها در زمان‌هایی مثل انتخابات نظر واقعی خود را به گوش مسوولان خواهند رساند.
