حال ساخت‌وساز با مُسکن‌های مقطعی خوب نمی‌شود
محمدجواد عرفانیان‌جم از زوایای پیدا و پنهان اختلافات نهادهای متولی ساخت‌وساز کشور می‌گوید
محمدجواد عرفانیان‌جم می‌گوید: قبل از هر اقدامی باید ابتدا قانون جامع مهندسی کشور در حوزه ساخت‌وساز و مدیریت شهری تدوین و اصلاح شود و پس از آن وارد جزئیات شویم. البته در این راستا وزیر راه‌و‌شهرسازی اقداماتی جدی را انجام داده‌اند که قابل تقدیر است، لیکن نقدهایی نیز بر آن وارد است.
تقابل وزارت راه‌و‌شهرسازی با سازمان نظام مهندسی ساختمان کشور بر سر اصلاح آیین‌نامه کنترل ساختمان همچنان ادامه دارد به طوری که وزیر راه‌و‌شهرسازی به‌تازگی گفته؛ شیوه‌نامه‌های قبلی، مهندسی ایران را به خاک سیاه نشانده است. از طرف دیگر اختلافات بین وزیر راه‌و‌شهرسازی با وزیر کشور بر سر قبول کردن مسوولیت کنترل ساختمان توسط شهرداری به وجود آمده، اگرچه عباس آخوندی به‌تازگی در نامه‌ای به رحمانی‌فضلی به ابهامات موجود در این زمینه پاسخ داده، اما سرانجام این اختلافات به کجا ختم خواهد شد؟ و از آن مهم‌تر آیا این مقاومت‌ها که تاکنون مدیران سازمان نظام مهندسی ساختمان برای اصلاح ساختارها و رویه‌های موجود قانون از خود بروز داده‌اند، نشانه‌ای از دشواری حل و فصل مساله تعارض منافع در اقتصاد ایران است؟ به این بهانه با محمدجواد عرفانیان‌جم کارشناسی که سال‌ها در عرصه معماری و ساخت‌وساز کشور فعالیت می‌کند به گفت‌وگو پرداختیم.
♦♦♦
ریشه اصلی اختلافات بین نهادهای متولی در حوزه ساخت‌وساز چیست و چرا اصلاح آیین‌نامه کنترل ساختمان تا این حد ابعاد پیچیده‌ای پیدا کرده است؟
همان‌طور که می‌دانید مساله تقابل وزارت راه و شهرسازی با سازمان نظام‌مهندسی ساختمان موضوع تازه‌ای نیست و به زمان تدوین آیین‌نامه کنترل ساختمان از سوی وزارت راه‌و‌شهرسازی برمی‌گردد. در واقع از زمانی که آقای دکتر آخوندی اقداماتی را در جهت اصلاح ساختارها و رویه‌های موجود قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان آغاز کرد مخالفت‌های مدیران نظام مهندسی ساختمان آغاز شد و هنوز هم دامنه این تقابلات ادامه دارد. اینکه دلیل و ریشه‌های این اختلافات چیست و چرا انجام اصلاحات ساختاری در این عرصه به مساله دردسرساز و پیچیده‌ای تبدیل شده را به‌طور کلی می‌توان در نبود ادبیات مشترک گفت‌وگو، تغییر عادات و رویه‌هایی که تاکنون سازمان‌ها با آن فعالیت کرده‌اند، محدود شدن منابع درآمدی و مالی سازمان‌ها، به خطر افتادن منافع افراد و گروه‌ها و تا حدودی شفاف شدن وظایف و مسوولیت‌ها، ضعف ساختاری قانون که تلاش می‌شود با آیین‌نامه یا شیوه‌نامه آن را جبران کرد، ابهام و اشکالات بدون پاسخ در متون مورد اختلاف تهیه‌شده از سوی وزارت راه‌و‌شهرسازی، ابهام در منابع و مآخذ استخراج مبانی نظری مباحث مطروحه، که اینرسی قوی‌ای در مقابل این تغییرات به وجود آورده است ریشه‌یابی کرد. قبل از اینکه به بررسی ابعاد این موضوع بپردازیم باید این نکته را تاکید کنم که هرقدر آتش این اختلافات تندتر و گسترده‌تر شود بیشترین آسیب را مردم به عنوان بهره‌برداران نهایی می‌بینند. برگردیم به بحث اصلی در مورد ریشه بروز این اختلافات که در اصل ناشی از ضعف قانون موجود است. در یک قیاس پدیدارشناسانه می‌توان قانون را به لباسی تشبیه کرد که باید بر تن فردی به نام صنعت ساختمان کشور پوشاند. در این خصوص از نظر اینجانب این لباس به هیچ عنوان قواره تن صنعت ساختمان کشور نیست و اساساً همین موضوع ریشه بروز تمامی این اختلافات است. جالب‌تر آنکه خیاط‌ها به جای آنکه به اصلاح مساله اصلی یعنی قواره کردن آن لباس بپردازند، مشغول بحث و جدل بر سر جزئیات آن لباس هستند و بر سر دکمه‌ها یا دوخت آستر آن دعوا می‌کنند. این مثال را زدم که نشان دهم؛ دعوای بین سه طیف وزارت راه‌و‌شهرسازی، سازمان نظام مهندسی ساختمان و وزارت کشور که همان خیاط‌ها هستند بر سر مساله اصلی یعنی قانون نیست بلکه بر سر جزئیات و حواشی آن قانون است. اساساً اگر قانون مشکل نداشت خروجی صنعت ساختمان کشور با وضعیت نابسامان فعلی مواجه نبود. نمونه آن فرسودگی بافت‌های نوساز شهری، ایمنی پایین ساختمان‌های کشور، ضعف مدیریت شهری و عدم پاسخگویی مسوولان درزمان بروز حوادث و بحران‌هاست، که هریک انگشت اتهام را به‌سوی دیگری نشانه می‌گیرد. تمام این مقدمات را بیان کردم که بگویم قبل از هر اقدامی باید ابتدا قانون جامع مهندسی کشور در حوزه ساخت‌وساز و مدیریت شهری تدوین و اصلاح شود و پس از آن وارد جزئیات شویم. البته در این راستا وزیر راه‌و‌شهرسازی اقداماتی جدی را انجام داده‌اند که قابل تقدیر است، لیکن نقدهایی نیز بر آن وارد است.
آنچه مشخص بوده؛ هدف وزیر راه‌و‌شهرسازی از تدوین آیین‌نامه کنترل ساختمان انجام اصلاحات ساختاری و اداری نظامات مهندسی ساختمان است اما حتی بر سر این مساله که مسوول کنترل ساختمان چه نهادی باشد اختلاف‌نظرها بالا گرفته است. با توجه به این امر و تجربه شما، در کشورهای توسعه‌یافته مسوول کنترل ساختمان چه نهادی باید باشد؟
مشکل اصلی سه نهاد وزارت راه‌و‌شهرسازی، سازمان نظام مهندسی و وزارت کشور در گفت‌وگوهای فی‌مابین یا در استناد، تعریف و تفسیر محتوای قانون، مقررات پشتیبان آن، نبود یک ادبیات مشترک و ترمولوژی تدوین‌شده در این گفت‌وگوها و تفاسیر است. از این‌رو هریک از این نهادها از دیدگاه خود به تعبیر موضوعات پرداخته و اعلام موضوع می‌کند، و از آنجا‌که هرکدام خود را برحق و صالح در تفسیر موضوعات می‌دانند، این اختلافات هیچ‌گاه به نتیجه منطقی نخواهد رسید و کار به جایی می‌رسد که شاهد آن هستیم. به عنوان مثل برمی‌گردم به بحث کنترل ساختمان. اساساً موضوع کنترل همواره مترادف با پذیرش مسوولیت حقوقی انجام آن کنترل تعریف می‌شود. مطابق معیارهای بین‌المللی مهندسی و مدیریت شهری، موضوع کنترل از دو بخش کنترل درون‌سازمانی نهادهای تولید ساختمان از سوی مشاوران و پیمانکاران؛ و کنترل بیرونی محصول ساختمانی در تطابق با ضوابط و مقررات بالادستی شهرسازی از سوی نهاد مدیریت شهری تشکیل شده است. بخش کنترل درونی مشاوران و پیمانکاران ساختمانی زمانی محقق خواهد شد که ابزار اجرایی آن در قانون پیش‌بینی شده باشد. این ابزار شامل اجباری بودن بیمه مسوولیت حرفه‌ای مشاوران به‌صورت مادام‌العمر در ارائه خدمات، توصیه‌ها و قضاوت‌های حرفه‌ای ایشان است که آثار آن تا سالیان متمادی برای مصرف‌کننده و بهره‌بردار کماکان باقی است؛ و همچنین ارائه گارانتی با مدت معلوم بر روی محصول نهایی و اجزای آن که ساختمان است. در این دو حوزه ناظر بر مسائل تکنیکال ساختمان در مرحله طراحی و اجرا هیچ شخص ثالثی اعم از حقیقی و حقوقی اجازه ورود و دخالت ندارد، مگر اینکه همه مسوولیت‌های مربوطه به همراه ضمانت‌های پیش‌گفته به وی منتقل و واگذار شود. از این‌رو در این حوزه صددرصد مسوولیت کنترل بر عهده مشاوران و پیمانکارانی است که دست‌اندرکار تولید پروژه هستند. صنعت ساختمان ما در این حوزه نقصان جدی دارد چراکه در قانون فعلی هیچ پیش‌بینی در خصوص نظام مسوولیتی و ضمانت‌نامه‌های مربوطه به آن نشده است، و به‌جای آن مسوولیت این افراد بر مبنای ظرفیت متراژی اشتغال تعریف شده، که بدعتی عجیب و مبهم در مفهوم مسوولیت‌پذیری است. مسوولیت بخش کنترل بیرونی ساخت‌وسازها بدون هیچ شکی بر عهده نهاد مدیریت شهری است. به این منظور همواره مقررات این حوزه در قانون شهرداری‌ها، قانون مدیریت شهری یا به‌صورت یک قانون مستقل در کشورهای توسعه‌یافته از سوی مدیریت شهری اجرا می‌شود. این بخش از مقررات کنترل همواره ناظر بر رعایت یک اصل مشترک است، و آن تطابق همه ضوابط و مقررات شهرسازی با مشخصات پروژه‌های ساختمانی اعم از ساختمان‌های موجود یا نوساز شهری فارغ از نوع کاربری و مالکیت آنهاست. این حوزه اساساً ناظر بر مدیریت کالبدی توسعه شهری (ساختمان‌سازی و شهرسازی)، محیط زیست شهری و حفظ و نگهداری آن به‌صورت دائم می‌شود. با این توضیح به نظر واضح است که چرا موضوعی که به راحتی و به صورت روزمره در تمام کشورهای توسعه‌یافته در حال انجام است، در کشور ما تبدیل به یک چالش جدی پرهزینه در بین نهادهای مزبور شده است. ابهام در تعریف و ادبیات مشترک موضوع کنترل، ضعف قانون در تعریف نظام مسوولیتی و ضمانت‌های اجرایی آن در حوزه کنترل درونی تولید پروژه‌های ساختمانی از سوی مشاوران و پیمانکاران و نهایتاً ضعف قانون شهرداری‌ها در انعکاس مقررات کنترل عوامل به وجود آمدن مشکلات مطروحه است. به دلیل ابهام در تعریف موضوع کنترل و تصور وزارت کشور و شهرداری‌ها از اینکه ایشان موظف به کنترل فنی کار مشاوران و پیمانکاران است، با انجام این موضوع مخالفت می‌کنند و مستند به قانون نظام مهندسی و آیین‌نامه اجرایی آن، مبحث کنترل را وظیفه نظام مهندسی‌ها می‌دانند. سازمان‌های نظام مهندسی هم به دلیل دریافت پنج درصد حق‌الزحمه ارائه خدمات مهندسی از میان تمامی اهداف و وظایفشان، بیشترین تاکید را بر انجام همین موضوع دارند، البته بدون پذیرش کوچک‌ترین مسوولیت حقوقی. این موضوع باعث به وجود آمدن بسیاری مشکلات، ابهامات، اتهامات و بی‌اعتمادی نسبت به آن سازمان‌ها شده است. در این میان وزارت راه‌و‌شهرسازی نیز با تدوین قانون، آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های اجرایی آن از یک‌سو، تدوین مقررات ملی از سوی دیگر و همچنین نظارت عالیه خود در تحقق این قانون، بازیگردان آن در طول 22 سال گذشته بوده است. لیکن ضعف مبانی نظری تهیه و تنظیم آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های تکمیلی آن که منجر به تغییرات مکرر این متون طی سالیان گذشته بوده، نشان از انعکاس برداشت‌ها و تفاسیر شخصی نویسندگان آن بدون در نظر گرفتن هزینه این سعی و خطاها برای کشور دارد. این موضوع متاسفانه تبدیل به یک رویه عادی مدیریتی در کشور شده که گروهی یک روز بانی تدوین یک مبحث، فصل یا فراز مهمی هستند و همان گروه مجدداً به اصرار و بدون هیچ‌گونه توضیحی درصدد لغو آن. این بی‌ثباتی مبانی نظری و رفتاری خود یکی از اصلی‌ترین عوامل اختلافات و هرج و مرج‌های پیش‌آمده است.
سازمان نظام‌مهندسی ساختمان، مسوولیت کنترل ساختمان را حق خود می‌داند و حاضر نیست بخشنامه‌های وزیر راه و شهرسازی را اجرایی کند. علت چیست؟
یادتان باشد انجام وظیفه کنترل همواره توام با پذیرش مسوولیت حقوقی آن خواهد بود. حال سوال اینجاست که این سازمان‌ها چه مسوولیت حقوقی را در قبال انجام این کنترل بر عهده دارند؟ آیا هنگام وقوع حادثه سازمان‌ها مسوولیت تایید یا رد مدارک فنی خود را بر عهده دارند؟ چه کسی این صلاحیت را به افراد کنترل‌کننده داده؟ تفاوت فرد کنترل‌کننده با شخص طراح پروژه چیست که حرف کنترل‌کننده حجت است؟ آیا این کنترل‌ها به دلیل حفاظت از حقوق مردم است یا پنج درصد حق‌الزحمه؟ چند عدد از سازمان‌های نظام مهندسی ساختمان کشور و حتی شورای مرکزی، مقررات ملی ساختمان را در ساختمان‌های خود لحاظ کرده‌اند؟ کنترلی که سازمان نظام‌مهندسی ساختمان انجام می‌دهد و بابت آن حق‌الزحمه پنج‌درصدی دریافت می‌کند به نوعی دخالت در امور تکنیکال مهندسی است.
به نظر می‌رسد؛ مقوله‌هایی چون شهرفروشی، امضافروشی و عدم تعهد به قانون و مقررات در این‌گونه دستگاه‌ها، تبدیل به باور عمومی شده و در نتیجه اصلاح ساختار در امر ساخت‌وساز را با چالش‌های جدی مواجه می‌کند. بنابراین آیا این مقاومت‌ها نشانه‌ای از دشواری حل و فصل مساله تعارض منافع در اقتصاد ایران است؟
از نظر من اصلاح ساختارهای بیمار موجود با مسکن‌های مقطعی امکان ندارد. صنعت ساختمان شامل زنجیره‌ای از فعالیت‌ها، بازیگران، پیش‌نیازها، زیربناها و پشتوانه‌های قانونی، حقوقی و مالی است که میزان رشد کمی و کیفی آن به عنوان یکی از شاخصه‌های اقتصادی، صنعتی و توسعه‌یافتگی کشورها شناخته می‌شود. اصلاحات در این حوزه نه یک انتخاب که یک اجبار استراتژیک برای کشور است. عدم توان حضور در بازارهای جهانی صنعت ساختمان و عدم پاسخگویی سطح کیفی این صنعت با نیازمندی‌های روز کشور را می‌توان گواهی بر این ادعا دانست. موضوعی که نمود آن معمولاً در آسیب‌های جانی و مالی ناشی از زلزله‌ها مشهود است. قطعاً مخالفت و مقاومت تفکر سنتی و محافظه‌کار افرادی که تغییرات بنیادی را تضعیف منافع شخصی یا گروهی خود می‌بینند، امری واضح و عادی در جوامع است. ابهام در تعریف و ادبیات مشترک موضوع کنترل، ضعف قانون در تعریف نظام مسوولیتی و ضمانت‌های اجرایی آن، عدم تفکیک حوزه کنترل درونی (تولید پروژه‌های ساختمانی از سوی مشاوران و پیمانکاران) و کنترل بیرونی نهاد مدیریت شهری و ضعف قانون شهرداری‌ها در انعکاس مقررات کنترل عوامل به وجود آمدن مشکلات مطروحه است، که از نظر بنده شیوه جاری حل این موضوعات به هیچ نتیجه پایداری نخواهد رسید. از این‌رو بازهم تاکید می‌کنم برای خروج از این بحران باید قانون جامع مهندسی و مدیریت شهری کشور کاملاً مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاح شود. قانون باید به گونه‌ای بازنویسی شود که سلسله مراتب مسوولیتی و نظام مسوولیتی در آن تعریف شود. متاسفانه در قانون فعلی نظام مسوولیتی تعریف شده است و آن‌وقت انتظار داریم اگر حادثه‌ای رخ می‌دهد نهادهای متولی مسوولیت آن را بپذیرند و از پاسکاری و فرافکنی بپرهیزند. از طرفی سیستم ظرفیت اشتغال یکی از مسائل مهمی است که به‌شدت به حوزه ساختمان آسیب وارد کرده است. در قانون، مسوولیت بر اساس متراژ بین مهندسان تقسیم می‌شود. مسوولیت امری کیفی است نه کمی. متاسفانه چنین بدعتی در بخش ساختمان گذاشته‌ایم که در هیچ کجای دنیا سابقه ندارد. تا زمانی که متراژ پشتوانه توزیع کار و فعالیت مهندسان در کشورمان بر اساس قانون قرار گیرد هر ابلاغیه‌ای در جهت اصلاح از سوی متولی امر داده شود راه به جایی نخواهد برد. معتقدم ضعف اصلی پروانه اشتغال به کار مهندسی اساساً ریشه در عنوان، تعریف و ماهیت آن دارد و تا زمان برطرف نشدن ابهامات آن، هرگونه مانوری در این حیطه، به نظر نقض غرض در ماهیت وجودی آن است. از دیگر راه‌ها برای رفع تناقضات می‌توان به تغییر عنوان و ماهیت پروانه اشتغال به کار مهندسی به پروانه صلاحیت حرفه‌ای مهندسی، تبیین و جایگزینی مفهوم صلاحیت حرفه‌ای با ماهیتی کیفی؛ به جای موضوع ظرفیت اشتغال با ماهیت کمی و حذف حق ایجادشده ناشی از موضوع ظرفیت اشتغال از موضوع پروانه صلاحیت حرفه‌ای مهندسی، اشاره کرد. معتقدم در این شرایط است که دستگاه‌های دولتی، اجرایی و نظارتی می‌توانند دارا بودن پروانه صلاحیت حرفه‌ای مهندسی را به عنوان پیش‌شرط الزامی آن دستگاه‌ها در استفاده از مهندسان صلاحیت‌دار، مسوول و مستقل از موضوع تعارض منافع تعریف کنند.
با توجه به اینکه پای وزیر کشور هم به این ماجرا باز شده آیا این موضوع مساله کنترل ساختمان‌ها را پیچیده‌تر نمی‌کند؟
اول اجازه بدهید وظایف دستگاه‌ها را در مدیریت شهری بررسی کنیم. وزارت راه‌و‌شهرسازی متولی تهیه طرح‌های بالادستی، جامع، تفصیلی و توسعه شهری است اما مجری آن وزارت کشور است. مشکل از همین‌جا شروع می‌شود. در تمام دنیا مجریان طرح‌های بالادستی شهری زیر نظر دستگاه تهیه‌کننده آن هستند، به همین خاطر شهرداری‌ها زیر نظر وزارت مربوطه هستند. این مدل در کشور ما متفاوت است چراکه شهرداری‌ها زیرمجموعه وزارت کشور هستند. به این صورت در کشور ما عامل سومی به نام وزارت کشور یا وزیر کشور به معادلات حوزه کنترل ساختمان وارد می‌شود. از نظر اینجانب مخالفت وزارت کشور هم از آنجا ناشی می‌شود که تصور می‌شود شهرداری‌ها باید در مقوله تکنیکال مشاوران و پیمانکاران با عنوان کنترل وارد شوند. از این‌رو به نظر می‌رسد در صورت تعریف و تدوین نظام مسوولیتی در قانون و تفکیک کنترل‌های درونی مشاوران و پیمانکاران در حوزه‌های تکنیکال، با کنترل بیرونی شهرداری‌ها، وزارت کشور با موضوع کنترل مشکلی ندارد، چراکه این امر نیز هم‌اکنون در حال انجام است.
برای کاهش اختلاف‌نظر بین نهادهای متولی در ساخت‌وساز چه باید کرد؟
قطعاً همان میزان که مذاکرات، تعارفات و گفت‌وگوهای مماشات‌گونه در حل مسائل پاسخگو نیست، اقتدار یکسویه نیز پاسخگو نخواهد بود. به نظر می‌رسد ابهام و نامشخص بودن اهداف، استراتژی تحقق اهداف و تعریف ابزار اجرایی تحقق استراتژی دستیابی به اهداف وزارت راه‌و‌شهرسازی به عنوان کنشگر اصلی این اصلاحات مهم‌ترین ضعف این مجموعه است. معتقدم در شرایط فعلی هر تصمیمی هم از طریق دستگاه‌های نظارتی و ثالث چون دیوان عدالت اداری گرفته شود بازهم پس از مدتی در این عرصه دچار مشکل خواهیم شد. پس اگر قانون با توجه به واقعیت‌ها و استانداردهای روز جهانی بازنویسی شود قطعاً این مسائل حل خواهد شود چراکه مقوله ساخت‌وساز و مدیریت شهری در تمام دنیا مدل‌ها و الگوهای یکسانی دارد و لازم نیست به خودمان سختی و زحمت بدهیم دوباره چرخ را از اول اختراع کنیم. از نظر بنده تنها راه پایان دادن به مناقشات و اختلافات پیش‌آمده در تدوین و ارائه قانون جامع مهندسی کشور، انعکاس مقررات حوزه کنترل در قوانین مدیریت شهری، تبیین نظام مسوولیتی و مهیاکردن پیش‌نیازهای حقوقی و ضمانتی ارائه خدمات مهندسی، یکی شدن نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان است.
