بررسی ریشه‌ها و راهکارهای مسائل شهر تهران در گفت‌وگو با مرتضی الویری
«تهران بی‌نقشه»
مرتضی الویری می‌گوید: ما باید به دنبال توسعه پایدار برای شهر تهران باشیم. راه حلی که در این باره وجود دارد عبارت از این است که با توجه به محدودیت‌های بزرگی که شهر تهران را فراگرفته مانند محدودیت آب، محدودیت هوا و نبودن وزش باد و زمین‌گیر شدن آلاینده‌های هوا در شهر، محدودیت زمین و نظایر اینها، به دنبال طراحی یک برنامه جامع توسعه برای شهر تهران باشیم.
کیفیت زندگی در شهر تهران مناسب نیست. اینکه ساکنان این شهر در طول سال با نابسامانی‌های مختلفی مانند ترافیک، آلودگی هوا و ساخت‌وسازهای بی‌ضابطه درگیر هستند، بر مردم پوشیده نیست و مسوولان هم نمی‌توانند آن را انکار کنند. اما این مسائل که مسلماً حاصل سیاست‌های یک روز و دو روز نیستند، چگونه در طول سالیان انباشته شده‌اند تا وضعیت امروز این شهر را رقم بزنند؟ مرتضی الویری، شهردار پیشین تهران، سیاستمدار و نماینده دوره‌های اول و سوم مجلس شورای اسلامی، با بیان این جمله که «تهران در واقع یک ده بزرگ است»، ریشه‌های مسائل تهران را در نداشتن یک نقشه و برنامه از قبل طراحی‌شده برای این کلانشهر می‌بیند. الویری می‌گوید: «ما باید به دنبال توسعه پایدار برای شهر تهران باشیم. راه حلی که در این باره وجود دارد عبارت از این است که با توجه به محدودیت‌های بزرگی که شهر تهران را فراگرفته مانند محدودیت آب، محدودیت هوا و نبودن وزش باد و زمین‌گیر شدن آلاینده‌های هوا در شهر، محدودیت زمین و نظایر اینها، به دنبال طراحی یک برنامه جامع توسعه برای شهر تهران باشیم.»
♦♦♦
در حال حاضر شاهد هستیم که شهر تهران دچار مسائل متعددی است که زندگی در آن را برای شهروندانش دشوار میکند. در مواجهه مسوولان با این مسائل و نابسامانی‌هایی مانند آلودگی هوا، ساخت‌وسازها و تراکم‌فروشی‌ها و حتی ترافیک، دولت شهرداری را مقصر می‌داند و شهرداری دولت را به قصور متهم میکند. طبق قوانین موجود، متولی اصلی مسائل شهری در تهران کیست؛ دولت، شورای شهر یا شهرداری؟
پاسخ به این سوال در یک قالب مشخص ممکن نیست. توضیح اینکه برخی از مسائل بین دولت و شهرداری مشترک است و ضروری است دولت و شهرداری برای حل این مسائل با تفاهم با یکدیگر جلو بروند. به عنوان مثال در زمینه مبارزه با آلودگی هوا دولت موظف شده خودروسازها را در زمینه ساخت اتومبیل‌های باکیفیت تشویق کند و از تولید اتومبیل‌های با آلودگی بالا جلوگیری کند و درواقع این بخش از موضوع جزو وظایف دولت است، ولی در مقابل، در داخل شهر مسوولیت معاینه فنی خودروها به عنوان یکی از 35 پروژه‌ای که سال 1380 تصویب شده و شهرداری تهران باید به آن عمل کند، بر عهده شهرداری تهران است. موارد دیگری هم هست که به دولت ربطی ندارد و شهرداری تهران باید در مورد آنها پاسخگو باشد؛ به عنوان مثال در زمینه ساخت‌وسازهایی که صورت می‌گیرد، دولت هیچ‌گونه مسوولیتی ندارد، بلکه شهرداری تهران باید بر مبنای طرح جامع مصوب 1386 و همچنین طرح تفصیلی که پس از آن از سوی کمیسیون ماده 5 تصویب شد، ساخت‌وسازهای تهران را سامان دهد. اگر اجمالاً بخواهم به این موضوع بپردازم، شهرداری تهران در بسیاری موارد در انجام وظایف خود کوتاهی کرده و می‌خواهد دولت را شریک جرم و تخلف خودش جلوه دهد.
در زمینه پروانه‌های ساخت‌وساز و تراکم‌فروشی‌ها، شهرداری، وزارت راه و شهرسازی را متهم کرده است به صدور مجوز برای بلندمرتبه‌سازی‌های تهران. چنین اتهامی چه پایه و اساسی دارد؟
مجوزهایی که برای ساخت‌وساز داده می‌شود از سوی معاونت شهرسازی مناطق 22گانه شهر تهران یعنی در زیرمجموعه شهرداری صورت می‌گیرد و به موجب قانون بایستی این ساخت‌وسازها و میزان بارگذاری شهر از نظر فروش تراکم بر اساس مصوبه 1386 شورای عالی شهرسازی و طرح تفصیلی که پس از آن نوشته شد باشد. اما آنچه در شهرداری انجام شده این بوده است که در مناطق مختلف کمیسیونی به نام کمیسیون توافقات ایجاد کرده که بر تمام تخطی‌های متقاضیان ساخت‌وساز مهر تایید می‌زده است. به این ترتیب به عبارتی متولیان ساخت‌وساز کار خودشان را انجام می‌دهند. شهرداری هم بر تمامی تخلفاتی که این متولیان مرتکب شده‌اند چشم فرومی‌بندد و حتی می‌توان گفت به نوعی تخلفات را در عمل تشویق میکند برای اینکه بتواند درآمد بیشتری کسب کند. بعد از اینکه تخلفات انجام شد، کمیسیون توافقات بر تخلفات انجام‌شده صحه می‌گذارد و شهرداری‌ها یک مبلغ اضافی را وصول می‌کنند. در این فرآیند دولت هیچ‌گونه نقشی نداشته است. مورد دیگر در زمینه تغییر کاربری‌هاست که از سوی کمیسیون ماده 5 انجام می‌شود. رئیس کمیسیون ماده 5 شهردار تهران است که پرونده‌ها در آنجا مورد بررسی قرار می‌گیرد. خود این تغییر کاربری‌ها در آنجا قابل تعمق و بررسی است که چه میزان از فضای سبز تهران به فضای تجاری یا مسکونی تبدیل شده است. بنابراین به صورت قطعی به شما می‌گویم که دولت هیچ‌گونه دخالتی در ساخت‌وسازهای شهری ندارد و تمام مجوزهایی که صادر می‌شود، از سوی شهرداران مناطق است.
مساله حمل‌ونقل عمومی و سهم دولت از ساخت مترو از دیگر مسائل مورد اختلاف دولت و شهرداری است. سهم شهرداری و دولت از این موضوع چقدر است؟
دولت درواقع درباره حمل‌ونقل عمومی داخل شهر فقط یک بخش کمک‌کننده است وگرنه اصل انجام فعالیت‌های حمل‌ونقلی داخل شهر و سرمایه‌گذاری در این زمینه از سوی شهرداری تهران انجام می‌شود.
قانون در این زمینه چه وظیفه‌ای برای شهرداری و دولت تعریف کرده است؟
شهرداری تهران یک برنامه پنج‌ساله داشته که به موجب آن برنامه پنج‌ساله باید سهم حمل‌ونقل ریلی را به 30 درصد برساند. دولت و وزارت کشور نیز برای حمل‌ونقل ریلی کلانشهرها اعتباری دارد و مجبور است آن اعتبار را به شهرهای مختلف تخصیص دهد. در بودجه سال 96، جمعاً دو هزار میلیارد تومان برای توسعه و گسترش حمل‌ونقل ریلی کشور اختصاص یافته است.
ولی موضوع اصلی عبارت از این است که شهرداری تهران بسیاری از اعتبارات و بودجه‌هایش را صرف هزینه‌های جاری زیاد، نیروی انسانی که به کار گرفته و همچنین تبلیغات و هزینه‌های غیرمنطقی میکند و در مقابل برای انجام وظایف اساسی خود مثل گسترش مترو، اعتبار لازم را ندارد. به همین جهت با اینکه در برنامه پنج‌ساله دوم شهرداری تهران مقرر شده بود که سهم مترو در سال 95 به 30 درصد از حمل‌ونقل شهری برسد، در عمل این عدد از حد 13 درصد بالاتر نرفته است.
اختلافات دولت و شهرداری بر سر مسائل تهران از کجا نشأت می‌گیرد؟ اختلافات سیاسی در این زمینه موثر است یا اشکالات قانونی وجود دارد و به بازنگری در قوانین نیاز داریم؟
متاسفانه رابطه بین دولت و شهرداری در هیچ مقطعی شفاف نبوده است؛ خصوصاً از زمانی که شورای شهر به وجود آمد، رابطه شهرداری و شورای شهر مسائل را وارد فاز جدیدتری کرد. درواقع دولت و شهرداری با هم رقابت می‌کنند. اما در کنار اینها باید در نظر داشت که دولت هم دچار بحران مالی شدید بوده و به دلیل محدودیت‌های منابع دولتی و تعهدات زیادی که داشته، طبیعتاً نمی‌توانسته بیشتر به شهرداری تهران کمک کند. درواقع دولت موظف است هزینه پایتخت شدن شهر تهران را بپردازد. با این حال نباید نقش عملکرد پرهزینه آقای قالیباف در شهرداری را از نظر دور داشت. به عبارت دیگر در کمبودهای کنونی محدودیت‌هایی که دولت در تامین هزینه‌های کمک به شهرداری تهران داشته موثر است، اما دلیل دیگر را باید در هزینه‌های بالای شهرداری تهران جست‌وجو کرد که به دلیل پرهزینه اداره کردن شهر اعتبار کافی برای انجام پروژه‌های عمرانی باقی نمانده است.
در حال حاضر شرایط زندگی در تهران مناسب نیست و در زمینه‌های مختلف از ترافیک تا آلودگی هوا و تراکم‌فروشی‌ها، تهران دچار نابسامانی‌های بسیار است. این مسائل طی چه فرآیندی و چگونه در سال‌های گذشته روی هم انباشته شده و وضعیت امروز شکل گرفته است؟
تهران در واقع یک ده بزرگ است. به عبارت دیگر تهران در هیچ مقطعی با یک نقشه از قبل طراحی‌شده و یک برنامه از قبل تعیین‌شده شکل نگرفته است. اولین طرح جامع شهر تهران در سال 1348 تصویب شد و بعد از آن طرح، طرح تلفیقی نوشته شد، ولی ما به‌سرعت گرفتار سیل مهاجرت گسترده از شهرهای دیگر به تهران بودیم. با بازنگری دیگری که صورت گرفت، در سال 1375 طرح ساماندهی شهر تهران به تصویب شورای عالی شهرسازی رسید که این طرح جایگزین طرح جامع سال 1348 شد. از آن زمان به بعد تهران گرفتار کمبود منابع درآمدی و سیل مهاجرت‌ها شد و در پی هزینه‌های بالای شهرداری، گرفتاری فروش تراکم و دادن مجوزهای ساخت‌وساز بی‌رویه پدید آمد. بنابراین طرح کاربردی تهران قربانی تامین هزینه‌های این شهر شد و این حرکت ادامه داشت تا سال 1386 که ما در این سال شاهد تدوین طرح جامع راهبردی شهر تهران از سوی شورای عالی شهرسازی بودیم. با این حال بعد از آن هم به‌رغم تلفیق آن طرح و تلفیق طرح‌های تفصیلی، عملاً این چارچوب مصوب به مورد اجرا درنیامد و شهر تهران گرفتار روزمرگی شد. نتیجه آنکه به هیچ‌وجه تهران نتوانست به سند چشم‌اندازی که برای سال 1405 در طرح جامع راهبردی شهر تهران به تصویب رسیده نزدیک شود و وقتی بندهای هفت‌گانه سند چشم‌انداز را در طرح جامع راهبردی نگاه می‌کنیم می‌بینیم که در بسیاری از بندهای آن ما از این طرح جامع فاصله گرفته‌ایم.
نابسامانی‌هایی که در حال حاضر در شهر تهران وجود دارد اساساً قابل حل‌وفصل است؟ از چه طریقی می‌توان این مسائل را حل کرد؟
ما باید به دنبال توسعه پایدار برای شهر تهران باشیم. راه حلی که در این باره وجود دارد عبارت از این است که با توجه به محدودیت‌های بزرگی که شهر تهران را فراگرفته؛ مانند محدودیت آب، محدودیت هوا و نبودن وزش باد و زمین‌گیر شدن آلاینده‌های هوا در شهر، محدودیت زمین و نظایر اینها، به دنبال طراحی یک برنامه جامع توسعه برای شهر تهران باشیم. در این زمینه ایجاب میکند که طرح جامع راهبردی که سال 1386 تصویب شده و افق آن طرح یک افق 20ساله است که الان تقریبا 10 سال از آن را سپری کرده‌ایم، با توجه به اینکه به تناسب این 10 سال نتوانسته‌ایم به یک‌دوم این اهداف دست یابیم، شورای عالی شهرسازی باید در این طرح بازنگری کند و مجدداً آن را مورد تصویب قرار دهد تا بتوانیم متناسب با آن مصوبه قوانین زیردستی آن را هم آماده کنیم برای تصمیم‌گیری و شورای شهر هم متناسب با آن، قانون نظارت خود را بر فعالیت‌های شهرداری اعمال و شهرداری را از کارهای روزمره دور کند.
به نظر شما تجدید نظر در وظایف شهرداری‌ها و دولت تا چه حد ضروری است؟ به عنوان مثال آیا لازم است بخشی از وظایف دولت به شهرداری‌ها محول شود؟
ما نباید چرخ را دوباره اختراع کنیم. در دنیا متداول است که تمامی امور شهری از دولت منفک و به شهرداری‌ها واگذار می‌شود. به عبارت دیگر دولت‌ها فقط امور حاکمیتی نظیر سیاست خارجی، مسائل دفاعی و قضایی و نظایر آن را انجام می‌دهند، اما اداره امور شهرها در همه مسائل اعم از آموزش، فرهنگ، ورزش، هنر، حمل‌ونقل و ترافیک، شهرسازی، مخابرات، برق، آب و فاضلاب و تمامی امور این‌چنینی در اختیار شهرداری‌ها قرار دارد. اگر در ایران هم این اتفاق رخ دهد، شورای شهر تهران نیز طبیعتاً از یک شورای 21نفره محدود که بایستی نظاره‌گر تخلفات احتمالی شهرداری باشد و تنها کارش تصویب بودجه‌ای باشد که به آن هم عمل نمی‌شود، خارج شود و به یک پارلمان محلی تبدیل شود که مانند یک مجلس محلی تمامی امور شهر را اعم از آنچه امروز بر عهده شهرداری است و سایر اموری را که در شهر در جریان است، بر عهده بگیرد. ما تا رسیدن به چنین مرحله‌ای کار سنگینی در پیش داریم چراکه اگر بخواهیم به چنان نقطه‌ای برسیم، هم باید اصلاحاتی در قانون اساسی ایجاد شود در زمینه اختیارات شوراها، هم قانون شوراها اصلاح شود و هم قانون شهرداری‌ها که مصوب 1334 است، به بازنگری اساسی نیاز دارد. اما کاری که امروز فعلاً می‌توان انجام داد عبارت از این است که دست‌کم با هماهنگی که بین دولت و شورای شهر به وجود می‌آید، بخش‌هایی از کارها و امور تصدی‌گرانه دولت به شهرداری‌ها واگذار شود.
شورای شهر در چهار دوره گذشته برای شهر چه کرده و چه کارهایی از وظایفش بوده اما آنها را انجام نداده است؟
ماده 34 قانون شوراها، در واقع شرح وظایف و اختیارات شورای شهر را احصا کرده است. عمده اختیارات شورای شهر در این ماده از قانون شوراها عبارت است از انتخاب شهردار، تصویب بودجه سالانه و نظارت بر فعالیت‌هایی که شهرداری انجام می‌دهد. اما اول اینکه این اختیارات محدود است و به هیچ‌وجه با اختیاراتی که مرسوم است شورای شهر در شهرهای پیشرفته دنیا داشته باشد، هیچ‌گونه تشابهی ندارد. نکته دیگر این است که حتی در همین حد اختیارات محدودی که در ماده 34 قانون شوراها برای شورای شهر لحاظ شده، در این حوزه هم شورای شهر نتوانسته وظایفش را به صورت کامل و به‌درستی انجام دهد. به عنوان مثال می‌توان گفت در حوزه نظارت، فعالیت شورای شهر بسیار محدود بوده و معمولاً به این صورت بوده است که بر عملکرد نادرست شهرداری مهر تایید و صحت زده است. به عنوان مثال در سال 1393 شهرداری تهران پنج هزار میلیارد تومان از مصوبه شورای شهر تخطی داشته است، اما در اسفندماه همین بحث را به شورای شهر می‌آورند و به تصویب شورای شهر می‌رسانند. درواقع در آن سال که بودجه شهرداری 15 هزار میلیارد تومان بود، چنین تخلفی رخ داد و شهرداری اسفندماه لایحه‌ای را به شورای شهر برد و تا سالی پنج هزار میلیارد تومان تغییر در بودجه 15 هزار میلیارد‌تومانی خود ایجاد کرد. به عبارت دیگر می‌توان گفت در آن سال شهرداری در عمل یک‌سوم بودجه را به نحو دیگری اجرا کرده بود. شورای شهر نیز به‌رغم اعتراض افرادی مانند دکتر حافظی و برخی اعضای دیگر، آن را به تصویب رساند.
علاوه بر این شاهد بوده‌ایم که در مقاطعی شهرداری اقدام به اجرای پروژه‌های بزرگی کرده که درباره آنها مطالعه‌ای وجود نداشته و شورای شهر هم در جریان آنها نبوده است. یکی از نمونه‌های این اقدامات ساخت پل طبقاتی صدر بود که بدون مطالعه فرآیند ساخت آن آغاز شد و بعد هم مورد اعتراض بسیاری از اعضای شورای شهر قرار گرفت.
در واقع از نظر شما شورای شهر نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا نکرده است.
بله، همین‌طور است. متاسفانه شورای شهر نقش نظارتی را که در قانون برایش ذکر شده، به خوبی و به درستی ایفا نکرده است. مساله عدم ایفا و عدم اجرای دقیق نقش نظارتی شورای شهر دو دلیل دارد؛ یکی اینکه برخی از اعضای شورای شهر تخصص و تجربه لازم در کار شورای شهر را نداشتند و به همین دلیل نمی‌توانستند با این مفاهیم و مسائل به نحوی مناسب و فعال مواجه شوند. دلیل دومی که در این زمینه می‌توان به آن اشاره کرد عبارت از این است که به نظر می‌رسد در مقاطعی برخی اعضای شورای شهر تطمیع یا نمک‌گیر شدند و چشم فروبستند در مقابل تخلفاتی که انجام می‌شد و وظیفه نظارتی خود را به‌درستی انجام ندادند.
درواقع گاهی شورای شهر به جای رویکرد نظارتی بر شهرداری، رویکرد حمایتی از شهرداری را اتخاذ کرده و در مقابل انتقادهای سایر نهادها و رسانه‌ها از این نهاد نیز رویکرد دفاعی در پیش گرفته و در عمل در کنار شهرداری ایستاده است. این مسائل به ضمانت اجرایی نظارت شوراها هم مربوط می‌شود؟ اساساً بر اساس قوانین موجود نظارت شورای شهر بر رفتار شهرداری تا چه حد موثر و برخوردار از ضمانت اجرایی است؟
وقتی نظارت مردمی به صورت دائم روی شوراها وجود نداشته باشد و در عمل اعضای شوراهای شهر پس از انتخاب شدن، ارتباط‌شان با مردم قطع شود، رخ دادن چنین مسائلی به صورت طبیعی محتمل است به ویژه اگر مردم در دوره انتخابات و هنگام گزینش اعضای شورا دقت کافی درباره پاکدستی و سلامت آنها به خرج نداده باشند. به این معنی که ممکن است بی‌توجهی در این زمینه موجب شود برخی اعضای شورا ترجیح دهند برای حفظ منافع خاص یا گرفتن برخی امتیازات در مقاطعی برخی تخلفاتی را که در شهرداری انجام می‌شود نادیده بگیرند.
