دو چالش صندوق‌ها

در حال حاضر نظام بازنشستگی ایران با مسائل و چالش‌های متعددی مواجه است اما آنچه بیش از دیگر مسائل ذهن سیاستگذاران را به خود مشغول کرده، از بین رفتن تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی است، به نحوی که در برخی موارد از آن با عنوان «بحران» نیز یاد می‌شود. در بررسی ریشه‌های بحران صندوق‌های بازنشستگی، با دو چالش عمده مواجه می‌شویم که پیامد آن، تاکنون چیزی جز تنگنای مالی برای صندوق‌های بازنشستگی نبوده است؛ اول، اداره دولتی صندوق‌های بازنشستگی در ایران و دوم، سیستم توازن درآمد با هزینه و مزایای معین بودن صندوق‌های بازنشستگی در ایران. در ادامه سعی می‌شود هر یک از این دو مورد و تاثیرات آنها بر نظام بازنشستگی تبیین شود.

اداره دولتی صندوق‌های بازنشستگی در ایران

یکی از مشکلات نظام بازنشستگی ایران در حال حاضر آن است که همه محصولات تامین اجتماعی از نوع کالاهای عمومی تلقی می‌شود. کالای عمومی، کالایی است که جلوگیری از مصرف آن توسط یک فرد منوط به محرومیت دیگران از مصرف همان کالا باشد. چنین کالایی لزوماً باید در اختیار عموم مردم قرار گیرد (مریدی و نوروزی،‌ 1373). باید با توجه به شرایط کشور، محصولات تامین اجتماعی و رفاه عمومی به کالاهای عمومی و کالاهای قابل واگذاری به بخش خصوصی تقسیم شود و نقش بخش خصوصی در عرصه طراحی و عرضه پاره‌ای از این محصولات تبیین شود. بر این اساس افرادی که می‌توانند کالاهای خود را از بخش خصوصی خریداری کنند، از بدنه دولت جدا خواهند شد و تمرکز دولت بر شهروندانی خواهد بود که نمی‌توانند محصولات تامین اجتماعی و رفاه عمومی را از بخش خصوصی در بازار خریداری کنند (عبده‌تبریزی و رادپور،‌ 1390).

بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی: دولت بابت سهم کارفرمایی خود مبالغ کلانی را به غالب صندوق‌های بازنشستگی بدهکار است. در حال حاضر در ایران صندوق‌های بازنشستگی از دولت مطالبات قابل توجهی دارند. رئیس‌جمهور در گزارش 100‌روزه (پایگاه اطلاع‌رسانی ریاست‌جمهوری، 1392) بدهی دولت به تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری را 60 هزار میلیارد تومان و در جای دیگر بدهی دولت به صندوق‌های بازنشستگی را بالغ بر 200 هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. در سال‌های اخیر سیاست دولت بر آن بوده که با واگذاری شرکت‌های دولتی به صندوق‌ها بدهی خود را کاهش دهد. هر چند بانک جهانی در گزارش خود به واگذاری سهام دولتی به صندوق‌ها به شدت مخالفت کرده است اما در حال حاضر راهکار دیگری برای صندوق‌های بازنشستگی برای وصول مطالبات خود از دولت وجود ندارد.

عدم مدیریت سرمایه‌گذاری کارآمد: سرمایه‌گذاری منابع و ذخایر صندوق‌ها از مولفه‌های بسیار موثر در پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی است. تاثیر سرمایه‌گذاری منابع به ویژه در کشورهایی که تورم بالا دارند دوچندان است. در سیستم‌هایی که به شکل مزایای معین اداره می‌شوند، معمولاً تا چند دهه پس از تاسیس صندوق،‌ درآمدها نسبت به هزینه‌ها فزونی دارد و بدیهی است که اگر با درآمد مازاد بر مصارف، سرمایه‌گذاری مناسب انجام شود به گونه‌ای که سود حاصل از سرمایه‌گذاری بالاتر از نرخ تورم و نرخ افزایش حقوق باشد در این صورت ثبات صندوق برای مدت طولانی‌تری تضمین می‌شود. بررسی‌های انجام شده روی صندوق‌های ایران نشان می‌دهد که برای بیشتر صندوق‌ها در غالب دوران سرمایه‌گذاری مناسب نشده و این فرصت از دست رفته است (روغنی‌زاده،‌ 1387).

کسری بودجه دولت و تاثیر آن بر صندوق‌های بازنشستگی: در حال حاضر بخش قابل توجهی از منابع صندوق بازنشستگی کشوری از محل بودجه دولت تامین مالی می‌شود. ساده‌ترین راه قابل تصور برای برطرف کردن کسری بودجه دولتی، استقراض از بانک مرکزی خواهد بود که در اصطلاح به آن پولی کردن کسری بودجه می‌گویند. این مساله منجر به بروز تورم در اقتصاد می‌شود که در نتیجه درآمدهای واقعی و قدرت خرید افراد کاهش می‌یابد. یکی از گروه‌هایی که دارای دریافتی ثابت بوده و قدرت خریدشان در نتیجه تورم کاهش می‌یابد، مستمری‌بگیران هستند. این گروه برای حفظ قدرت خود انتظار دارند دریافتی‌شان با شاخصی از تورم تعدیل شود. با توجه به تامین مالی بخش عمده‌ای از این پرداخت‌ها از محل بودجه عمومی دولت، این مساله خود بر گسترش کسری بودجه موجود دامن زده و چرخه بالا مجدداً تکرار خواهد شد. در واقع شرایط بالا دوری را ایجاد خواهد کرد که با گذشت زمان ناپایدارتر شده و هزینه‌های آن نیز افزایش خواهد یافت (قاسمی، 1388).

نظام توازن درآمد با هزینه

در حال حاضر تمام صندوق‌های بازنشستگی دولتی در ایران نوع مزایای معین هستند و سازوکار آنها مبتنی بر نظام پرداخت جاری است. افزایش طول عمر در دهه‌های اخیر و روند رو به رشد آن، منجر به تعهدات تامین‌نشده قابل توجهی در طرح‌های بازنشستگی مزایای معین شده است. طبق برآوردها، جمعیت سالمند ایران نیز سال به سال افزایش خواهد یافت به نحوی که در سال 1400 حدود 10 درصد و در سال 1415 حدود 15 درصد و در سال 1428 بیش از 25 درصد از جمعیت ایران بالای 60 سال خواهند داشت. از آنجا که نسل جوان وظیفه حمایت نسل مسن را بر عهده دارد، عدم تعادل ایجاد‌شده در سال‌های آتی یکی از بزرگ‌ترین مسائل پیش‌روی نظام بازنشستگی خواهد بود.

کاهش مستمر نرخ پشتیبانی: در حال حاضر برای بیشتر صندوق‌های بازنشستگی کشور، شاغل جدید وجود ندارد اما در عوض تعداد افرادی که هر سال بازنشسته می‌شوند رو به افزایش است. این دو ویژگی سبب شده است که نسبت پوشش حمایتی (تعداد شاغلان مشترک صندوق به تعداد بازنشستگان مشترک) به شدت کاهش یابد. از آنجا که صندوق‌های بازنشستگی در ایران بر اساس مزایای معین اداره می‌شوند روند کاهش پوشش حمایتی بسیار مشکل‌زاست. نرخ پشتیبانی نرمال نسبتی برابر هفت است در حالی که در حال حاضر بیشتر صندوق‌های بازنشستگی کشور نسبتی به مراتب پایین‌تر از این رقم دارند. به عنوان مثال در سال جاری نرخ پشتیبانی برای صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از یک است در حالی که این نسبت برای همین صندوق در سال 1370 معادل 1 /7 بوده است.

انتقال جمعیتی در ایران: فرآیند مسن شدن جمعیت یا همان انتقال جمعیتی، فرآیندی است که در آن کاهش مرگ و میر با کاهش باروری همراه می‌شود. انتقال جمعیتی (Demographic Transition) به حالتی اطلاق می‌شود که در آن نرخ‌های بالای باروری و مرگ و میر به نرخ‌های پایین‌تر تولد و مرگ و میر منتقل می‌شود. این وضعیت در کشورهایی اتفاق می‌افتد که از مرحله پیش‌صنعتی به اقتصادهای صنعتی در حال توسعه هستند (Demeny, McNicoll, 2003). بر اساس تئوری انتقال جمعیتی، ایران هم‌اکنون در مراحل سوم و چهارم از مراحل انتقال جمعیتی قرار دارد. ایران مرحله اول از رشد جمعیتی خود را در سال 1960 شروع کرده و در سال 1985 که پیک جمعیتی کشور است، در مرحله دوم قرار داشته و انتقال از مرحله دوم به سوم نیز بسیار کند و آرام صورت گرفته است. بنابراین با توجه به اینکه عموم صندوق‌های بازنشستگی در ایران از نوع مزایای معین هستند، انتقال جمعیتی در ایران بیانگر افزایش تعهدات صندوق‌های بازنشستگی (به علت افزایش سن مستمری‌بگیران) و کاهش منابع آنها (به دلیل کاهش نرخ باروری و کاهش تعداد شاغلان) است.

افزایش نسبت وابستگی سالمندی: برآیند کاهش نرخ‌های مرگ و میر و باروری، در نسبتی به نام نسبت وابستگی سالمندی (Old-Age Dependency Ratio) نمود می‌یابد. این شاخص عبارت است از نسبت جمعیت 65 سال و بالاتر به جمعیت 15 تا 64 سال که به صورت درصد بیان می‌شود. این نسبت تقریباً در تمام دنیا تا سال 2050 افزایش خواهد یافت (عطاریان، 1390). مطابق پیش‌بینی‌های سازمان ملل متحد، این نسبت در ایران تا دهه 1440 به سرعت به 60 سالمند به ازای 100 فرد 15 تا 64ساله افزایش و تا کمتر از 40 در دهه پایانی قرن بیست و یکم کاهش یابد (کوششی،‌ 1392). بدیهی است افزایش نسبت وابستگی سالمندی برای صندوق‌های بازنشستگی با مزایای معین، مطلوب نبوده و کسری منابع بیشتر را برای آنها در پی خواهد داشت.

جمع‌بندی

همان‌طور که ملاحظه می‌شود دو چالش اساسی پیش‌روی نظام بازنشستگی در ایران، اداره دولتی و ناکارآمد صندوق‌های بازنشستگی و برخورداری از سیستم تعهدی مزایای معین است. از آنجا که این مسائل در سایر کشورها نیز وجود داشته، مطالعه اصلاحات ساختاری و غیرساختاری سیستم‌های بازنشستگی در دنیا می‌تواند برای ایران راهگشا باشد. حرکت به سوی سیستم بازنشستگی خصوصی و پیاده‌سازی ساختار‌های مشارکت معین و ترکیبی از جمله راهکارهای بالقوه برای اصلاح نظام بازنشستگی در کشورهای پیشرفته است.