دایره تقاعد

رفاه و تامین اجتماعی از پدیده‌های عصر مدرن است. تا پیش از دوران مشروطیت و شکل‌گیری دولت مدرن در ایران، برنامه‌های رفاهی و تامین اجتماعی جزو برنامه‌های حمایتی حکومت‌ها نبود و عموماً مقولات حمایتی در حیطه نهادهای مدنی قرار داشت و دولت کمتر به این عرصه وارد می‌شد. بخش‌های مختلف جامعه، خصوصاً صنوف در جوامع شهری، از طریق سازوکارهای خاص به مدد اقشار آسیب‌پذیر و آسیب‌دیده اجتماعی می‌شتافتند. بازنشستگی به مفهوم امروزی آن وجود نداشت و پدران به مقتضای موقعیت، یا جایگاه خود را به پسران می‌سپردند و ناظر بر امور می‌شدند، یا تا پایان عمر به کار و فعالیت ادامه می‌دادند یا از کار‌افتاده می‌شدند و توان ادامه نداشتند. اگرچه دولت نسبت به رسیدگی برخی امور از قبیل دستگیری نسبت به کارکنان و کارگران به هنگام حوادث ناشی از کار، از‌کارافتادگی، بیماری و مرگ دیده می‌شود، ولی این اقدامات موردی، سلیقه‌ای، غیرپایدار و سازمان‌نیافته بود و عمدتاً جنبه حمایتی داشت و حقی برای دیگر کارکنان و در موارد مشابه ایجاد نمی‌کرد.

با تاسیس دولت به سبک مدرن در عصر مشروطیت، همان‌طور که ساخت نظام سیاسی و ساختار تشکیلات اجرایی کشور مطابق سرمشق اروپایی بنا شد، در حوزه رفاه و تامین اجتماعی نیز از سرمشق اروپایی الگوبرداری شد و رفاه و تامین اجتماعی، جزو تکالیف دولت به شمار آمد. از جمله وظایفی که بر پایه ارزش‌های نوین دولت می‌بایست متکفل آن شود، حمایت از کارکنانش به هنگام پیری و وراث آنان پس از مرگ بود. سرمشق حمایتی‌-‌بیمه‌ای سبک مدرن، تحت تاثیر دو مقوله اساسی یعنی انقلاب صنعتی و انقلاب کبیر فرانسه شکل گرفت که بر تعداد نیروی کار افزوده شد و استفاده از ابزارآلات صنعتی، حوادث و بیماری‌های ناشی از کار را به یکباره افزایش داد و به ناچار، کارکنان و کارگران در قبال پرداخت درصدی از دستمزد خود، از حقوق و مزایایی برخوردار می‌شدند. معماران جدید ایران نیز پس از مشروطه و به‌خصوص در دوران سلطنت رضاشاه، به تاسی از الگوی مدرن به برنامه‌ریزی امور رفاهی پرداختند، اگرچه این الگوبرداری هم مشابه آنچه در عرصه سیاست رخ داد، گرته‌برداری ابتدایی از سرمشق اروپایی محسوب می‌شد.

قانون وظایف

موضوع لزوم حمایت سازمان‌یافته از کارکنان دولتی، به مثابه یک ارزش، برای نخستین بار به هنگام تصویب قانون «وظایف» در اول اردیبهشت‌ماه 1287، تجلی پیدا کرد. برابر این قانون امر دستگیری و مساعدت دولت نسبت به وراث کارکنان متوفی از شکل پراکنده و غیرمنظم به صورت قاعده‌مند درآمد. وظیفه، حقوقی بود که می‌بایست به بازماندگان ارباب حقوق دیوانی پرداخت شود. از قانون وظیفه، تحت عنوان قانون متوفیات نیز یاد شده است. هدف اساسی دولت از تصویب این قانون تامین بازماندگان کارکنان متوفای دولت بود. قانون وظایف در 26 ربیع الثانی 1328 قمری / 1289 شمسی، مورد تجدید نظر قرار گرفت و متمم آن از تصویب نمایندگان گذشت و سرانجام در قانون استخدام کشوری به طرز جامع‌تری مورد رسیدگی و تصمیم‌گیری واقع شد. پیش از این، دولت در قبال کهولت و از کارافتادگی ناشی از آن و همچنین در قبال وراث متوفی مسوولیتی بر عهده نداشت. البته باید توجه داشت که پیش از مشروطیت نیز دولت به وراث برخی از کارکنان وظیفه پرداخت می‌کرد، ولی این امر قاعده‌مند نبود. به‌طوری که در هنگام تصویب متمم این قانون یکی از نمایندگان در صحن علنی مجلس گفت: «در زمان مرحوم مظفرالدین‌شاه اعلی‌الله مقامه‌الشریف تقریباً هشت کرور به اسم وظیفه داده شده است که معلوم نیست به چه استحقاق داده شد» (روزنامه رسمی کشور، 1325، ص 222).

با تصویب قانون وظایف، دولت در قبال کارکنان، فارغ از مرتبه اداری و وابستگی‌های خاندانی و اشرافی و موقعیت سیاسی، مسوولیت پیدا کرد. بدین منظور دولت در تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت که در 21 رجب 1331 ق به تصویب رسید، بخشی از دستگاه اجرایی وزارت مالیه را برای رسیدگی به امر وظایف در نظر گرفت. این بخش اجرایی، نخستین نهاد اجرایی دولتی در حوزه تامین اجتماعی محسوب می‌شود و از نظر نهادی وظیفه رسیدگی به امور «موظفین» را عهده‌دار بود.

از جمله مهم‌ترین تصمیماتی که مجلس شورای ملی، طی 12 دوره قانونگذاری اتخاذ کرده‌اند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

■ قانون وظایف: مجلس اول

■ قانون متمم وظایف: مجلس دوم

■ قانون اجازه تاسیس موسسه رهنی از محل وجوه تقاعد: مجلس ششم

■ قانون متمم بودجه یک‌ساله 1311 مملکتی: مجلس هشتم

■ قانون راجع به تقاعد ارتش شاهنشاهی: مجلس دهم؛

■ قانون بیمه: مجلس دهم.

اداره تقاعد کشوری

مسوولیت با تصویب قانون استخدام کشوری در 22 آذر 1304 صورت کامل‌تری به خود گرفت. برابر این قانون، کارکنان دولت از حقوق و تکالیف قانونمندی برخوردار شدند و کشور از شکل اداره ملوک‌الطوایفی خارج شد و ساختار اداری-‌‌ حقوقی یکدست و یکسانی در سراسر کشور برقرار شد. کارکنان دولت برابر این قانون، به‌طور یکسان و مساوی در قبال پیری و مرگ مورد حمایت قرار گرفتند. مخبر کمیسیون مربوط به قانون استخدام کشوری، نکاتی را در توضیح خود متعرض شد که به وضوح بنیاد ارزشی مورد نظر دولت در زمینه بازنشستگی و حقوق وراث کارکنان دولت را عیان می‌سازد. وی در بخشی از گزارش خود خطاب به نمایندگان می‌گوید:

موافق این قانون هرکسی که مستخدم شده، قبول کرده است که باید آن کسور را بدهد، اعم از اینکه بعد چیزی ببرد یا نبرد و کسانی که در سر خدمت می‌مانند یا به حد تقاعد [بازنشستگی] می‌رسند یا اینکه جوان بوده و مرده است از اول در زمان حیات وی به او می‌گویند به تو صدی پنج در زمان تقاعد می‌دهیم. این قانون او را ملزم کرده و حقوق او را صدی پنج کسر قرار داده، از اول به او می‌گویند به او صدی پنج کسر خواهیم داد. اگر به سن تقاعد رسیدی، آن وقت حقوق تقاعد به تو خواهیم داد. همین‌طور برای اینکه ورثه‌ات در احتیاج نباشند، ثلث حقوق تو را تا 21 سال به ورثه‌ات خواهیم داد. در هر حال این صندوقی است که باید خودش را اداره کند و نمی‌تواند تحمیلی به خزانه دولت باشد، زیرا دولت خودش علیحده خرج دارد و از این قبیل صندوق‌ها در ممالک خارجه زیاد است و کارگران برای تامین آینده خودشان این صندوق را تاسیس می‌کنند برای اینکه در موقع تنگدستی و فقر برای آنها تامین باشد. حالا ما تازه می‌خواهیم یک صندوقی برای تامین آینده مستخدمین و وراث آنها تشکیل بدهیم و در سایر قوانین هم چیزی به ورثه آنها از این پولی که می‌دهند، پرداخت نمی‌شود. منتها با در نظر گرفتن وضعیات فعلی مملکت ما این ماده را وضع کرده‌ایم (روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی، مشروح مذاکرات مجلس دوره دوم، ص 1275).

فصل چهارم این قانون به موضوع تقاعد [بازنشستگی] و وظایف [متوفیان دولتی] اختصاص دارد. برابر ماده چهل و سوم، عموم مستخدمین دولتی حق دارند با رعایت یکی از دو شرط ذیل، بازنشستگی خود را درخواست کنند: پس از 30 سال خدمت و 60 سال عمر؛ در صورت داشتن 55 سال عمر و 25 سال خدمت مشروط اینکه 20 سال آن را متصدی شغل بوده باشند. دولت نیز برابر همین ماده، می‌تواند با شرایط (1) و (2) مستخدمی را بازنشسته کند. در ماده بعد تصریح شد که هر یک از مستخدمین بازنشسته شوند، حق اخذ حقوق بازنشستگی از دولت را خواهند داشت. میزان حقوق بازنشستگی برابر با یک‌شصتم حد متوسط حقوق سه‌ساله اخیر مستخدم، ضرب در عدد سنوات خدمت وی خواهد بود. به علاوه در ماده چهل و ششم این قانون مقرر شده بود مستخدمینی که علیل یا به واسطه حادثه ناقص شده و از کار‌افتاده شده‌اند، بدون رعایت مدت خدمت، ثلث بلاکسر حقوق آخرین خدمت دولتی خود را به‌طور وظیفه دریافت می‌دارند. چنانچه کارکنان دولت که به سن بازنشستگی رسیده‌اند، فوت کنند، نصف حقوق بازنشستگی آنان به ورثه قانونی داده می‌شود و هرگاه در نتیجه ایفای وظیفه کشته شوند یا فوت نمایند، دو ثلث آن حقوق در حق ورثه برقرار می‌شود (ماده 47). همچنین آن دسته از کارکنان دولت که قبل از رسیدن به سن بازنشستگی، فوت کنند، معادل یک ثلث از اصل کسوراتی که به صندوق تقاعد و وظایف وراث مستخدمین داده‌اند، به ورثه آنها به‌طور یکجا و مساوی پرداخت خواهد شد (ماده 48). ماده پنجاه و هفتم اشعار می‌دارد که از حقوق کارکنان موظف دولتی -‌ بدون استثنا‌-‌ وجوهی کسر و به «صندوق تقاعد و وظایف وراث مستخدمین» تحویل می‌شود. به این ترتیب نهادی برای تصدی امور بازنشستگی و وظایف کارکنان دولتی به نام «صندوق تقاعد و وظایف وراث مستخدمین» تاسیس شد (مذاکرات مجلس شورای ملی). ماده شصت و دوم این قانون وزارت مالیه را مکلف می‌کند نظامنامه صندوق تقاعد و وظایف کشوری را تهیه کند. در راستای اجرای این قانون هیات وزیران در سال 1302، نظامنامه «حقوق تقاعدی متقاعدین کشوری» را به تصویب رسانید (اسناد ملی، 31 /19 /187-240) اداره محاسبات کل وزارت مالیه، دفاتر مخصوصی برای انجام امور مربوط به بازنشستگی و وظیفه تهیه می‌کند و کلیه حقوق تقاعد و وظایفی را که تصویب می‌شود و همچنین تادیه و پرداخت حقوق مزبور را در آنها ثبت خواهد کرد. به این ترتیب مسوولیت اداره صندوق تقاعد و وظایف به اداره محاسبات کل وزارت دارایی واگذار شد. وزارت مالیه برای تصدی وظایفی چون نظارت در امور استخدامی کارمندان و خدمتگزاران از حیث پرداخت اضافه حقوق و ترفیع، دریافت کسور بازنشستگی، صدور سند خدمت و مراقبت در پرداخت حقوق وظیفه به مستخدمین و وراث آنها دایره‌ای را تحت نظارت اداره کل کارگزینی به نام «دایره تقاعد» تاسیس کرد. این دایره در آغاز دارای چهار شعبه بود:

1- شعبه تصدیق و صدور خدمت سند خدمات

2- محاسبات

3- دفتر

4- بایگانی [مجید یکتایی، تاریخ دارایی ایران، 1340، ص 274].

برابر اسناد و مدارک موجود، «تقاعد کشوری» در سال 1305 بر پایه تقسیمات جدید وزارت مالیه ذیل «دوایر استخدام» قرار گرفت (اسناد ملی، 2 /40 /36-297). در دوایر استخدام نام موسسه تقاعد به اسم «دایره حقوق و تقاعد» تغییر داده شد. وزارت مالیه هدف از این تغییرات را تمرکز تمامی مسوولیت‌های امور پرسنلی و امور مربوط به اجرای قانون استخدام ذکر کرده است. دایره حقوق و تقاعد در سال 1307، از دوایر استخدام جدا شد و مستقیماً به نام «اداره تقاعد کشوری» درآمد (1 /15 /43- 297). وضعیت و تشکیلات اداره مزبور تا سال 1313 ادامه یافت. رسیدگی به امور استخدامی، ثبت اسناد و امور متقاعدین به قسمت «تصدیق» و شعب آن واگذار شده بود و وظیفه شعبه محاسبات، رسیدگی به محاسبات تقاعد و تعیین بدهی اشخاص به صندوق تقاعد و تهیه فهرست حقوق متقاعدین و امور محاسباتی اداره تقاعد در نظر گرفته شد. همچنین شعبه کابینه مسائل مربوط به امور کابینه و شعبه ضبط مسوولیت امور مربوط به ضبط و تشکیل دوسیه برای مستخدمین جدید را بر عهده داشت (اسناد ملی، 240-136 و 135 /19 /268). در اواخر سال 1314 تغییرات جزیی در تشکیلات اجرایی اداره تقاعد کشوری به وجود آمد و تشکیلات آن به این ترتیب اعلام شد: دایره کابینه و احصائیه، دایره اول تصدیق، دایره دوم تصدیق، شعبه ملزومات (اسناد ملی، 240- 345 و 344 /7 /190). از سوی دیگر به گفته مجید یکتایی، در سال 1313 در زمان وزارت دارایی علی‌اکبر خان داور و در دوره تصدی محمود سیاسی به کفالت اداره تقاعد کشوری، در نظر گرفته شده که به موسسه مزبور صورت قانونی داده شود تا کارکنان آن بتوانند به نحو شایسته وظایف خود را که مراقبت در اجرای قانون استخدام کشوری و نظارت در حساب کسور تقاعد کارمندان خدمتگزاران باشد، انجام دهند (یکتایی، ص 274). بنابراین در آن هنگام که قانون دانشگاه در دست تنظیم و تدوین بود، در تبصره 3 ماده 16، موضوع نظارت اداره تقاعد در امور استخدامی گنجانیده شده و وظیفه قانونی موسسه مزبور معلوم شد. تبصره 3 ماده 16 قانون اجازه تاسیس دانشگاه در تهران اشعار می‌دارد: «تشخیص رتبه و حقوق استخدامی (اعم از رسمی و کنتراتی و غیره) و استحقاق دریافت اضافه حقوق و ترفیع رتبه طبق این قانون و سایر قوانین موضوعه نسبت به کلیه اعضای وزارتخانه‌ها و ادارات مستقل با وزارتخانه یا اداره مستقل مربوطه و تصدیق «اداره تقاعد کشوری» خواهد بود و چنانچه مستخدمین شکایتی داشته باشند که راجع به تشخیص رتبه یا اضافه حقوق یا ترفیع آنها باشد، مرجع کلیه شکایات استخدامی، دیوان عالی تمیز خواهد بود (مجموعه قوانین موضوعه دوره نهم تقنینیه، ص 280 و 282). بر اساس این تصمیمات، اداره تقاعد کشوری وظیفه «رسیدگی و تصدیق سوابق خدمت مستخدمین کشوری و رسیدگی به احکام صادره راجع به استخدام‌های جدید و قراردادهای استخدامی، نگاهداری حساب وجوه تقاعد و تشخیص و تصدیق استحقاق تقاعد متقاعدین و موظفین» را بر عهده گرفت.

اداره بازنشستگی کشوری

اداره تقاعد کشوری در سال 1316 شاهد تصمیمات دیگری در ساختار تشکیلاتی خود بود. در سال 1317 بنا به تصویب فرهنگستان، کلمه تقاعد کشوری به «بازنشستگی» تبدیل شد و اداره تقاعد به نام «اداره بازنشستگی کشوری» نامیده شد. اداره بازنشستگی کشوری در سال 1318 در پاسخ به استعلام اداره اطلاعات و آمار وزارت دارایی تشکیلات سازمان فعلی خود را به این شرح اعلام کرد:

1- ریاست اداره

2- دایره دفتر (شعبه دبیرخانه)

3- دایره بایگانی (شعبه یک -‌ شعبه دو)

4- رئیس قسمت تصدیق (این قسمت به چهار دایره و 9 شعبه به ترتیب زیر تقسیم می‌شود):

■ دایره ترفیعات و استخدام خدمتگزاران رسمی (شعبه استخدام خدمتگزاران رسمی، شعبه ترفیعات)

■ دایره پیمان (شعبه استخدام اتباع خارجه، شعبه استخدام اتباع داخله، شعبه صدور سند خدمت، شعبه استخدام خدمتگزاران دون‌پایه و جزء)

■ دایره اصناف (شعبه اصناف، شعبه آمار)

■ دایره حسابداری (شعبه بازنشستگان).

از سال 1319 به بعد نیز مقرر شد صورتحساب‌های کسور بازنشستگی به جای دیوان محاسبات، مستقیماً به اداره بازنشستگی کشوری ارسال شود و نیز طی دستوری، رئیس اداره بازنشستگی موظف شد حوالجات مربوط به صندوق بازنشستگی را از طرف وزیر دارایی امضا کند و به این ترتیب گام‌های جدی در راه تجمیع امور مربوط به بازنشستگی و وظیفه در قالب یک نهاد اجرایی برداشته شد. سازمان و تشکیلات اجرایی بازنشستگی یا تقاعد کشوری برای آخرین تغییرات، صورت گرفت و تقریباً تا پایان دوره پهلوی اول این صورت سازمان حفظ شد.

درباره برقراری وظیفه تقاعد کشوری نیز از سال 1315 رویه اداری خاصی معمول شد. جریان گردش کار بدین صورت بود که مطابق فرم اعلام‌نامه وظیفه تقاعد کشوری «مشخصات فرد متوفی» درج می‌شد و سپس مشخصات ورثه در ستونی جداگانه می‌آمد، این اطلاعات می‌بایست در بخش خاصی از این فرم به تایید دو نفر می‌رسید. سپس مراتب به تایید رئیس اداره و وزیر مالیه می‌رسید و موضوع برای تصویب نهایی به هیات وزیران ارسال می‌شد. هیات وزیران، چنانچه پیشنهاد را با مقررات قانون استخدام منطبق می‌یافت، صحت برقراری آن را در پایین همان فرم تایید می‌کرد و مراتب برای اجرا به وزارت مالیه ایفاد می‌شد (اسناد ملی، 6149- 101012) همچنین برای انجام عملیات اجرایی مربوط به حقوق تقاعد (بازنشستگی) نیز رویه‌های خاصی از سوی این سازمان اجرایی طراحی و به موقع اجرا گذاشته شد. بر اساس اسناد و مدارک موجود، وزارت مالیه همه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی را موظف کرد که برای جلوگیری از بروز اختلافات و شکایات به هنگام برقراری حقوق تقاعد ضوابط و مقررات خاصی را معمول دارند. ضوابط و مقررات مورد نظر به این ترتیب معین شد.

1- فرم خاصی را که سازمان و تشکیلات بازنشستگی تهیه کرده است، در اختیار کلیه کارکنان دولت قرار داده شود.

2- کارکنان دولت موظفند فرم مربوطه را با دقت تکمیل کنند و به مسوولان ادارات خود تحویل کنند.

3- ادارات پس از تایید مراتب را به مقامات بالاتر و نهایتاً به اداره بازنشستگی ارسال می‌دارند.

4- ادارات دولتی می‌بایست احکام استخدامی هرکدام از کارکنان را به فرم مورد اشاره منضم کنند و به همراه دوسیه کارمند به بازنشستگی ارسال کنند.

5- اداره بازنشستگی پس از بررسی کارشناسی و تایید صحت مندرجات دوسیه، آن را ثبت و ضبط خواهد کرد.

6- به هنگام تقاعد یا برقراری وظیفه، تصمیمات بر اساس اطلاعات مندرج در دوسیه متقاضی که در اداره بازنشستگی است، صورت می‌پذیرد (اسناد ملی، 297- 4 /99 /38).

صندوق بازنشستگی در فاصله سال‌های 1301 تا 1320 مبادرت به برقراری حقوق بازنشستگی، حقوق وظیفه از‌کارافتادگی و وراث مستخدمین مشترک صندوق بازنشستگی کرد و کلیات این قوانین، تا زمان تصویب قانون جدید استخدام کشوری در سال 1345 مجری بود.