راه عبور از بحران

اسماعیل گرجی‌پور، مدیرکل بیمه‌های اجتماعی وزارت رفاه و تعاون، راه‌حل عبور از بحران از صندوق‌های بازنشستگی را استفاده از یک الگوی ترکیبی شامل اصلاحات ساختاری، سیستمی، پارامتریک، فنی- اجرایی- فرآیندی می‌داند که در چارچوب الگوی نظام چندلایه تامین اجتماعی و استقرار این نظام قابلیت عملیاتی و اجرایی را دارد. او در گفت‌وگو با تجارت فردا ضمن تشریح وضعیت کنونی صندوق معتقد است: «اولویت اصلاحات از اصل شفافیت و استقرار نظام گزارش‌دهی شفاف صندوق‌ها باید شروع شود.»

گزارش‌ها حاکی از آن است که موضوع صندوق‌ها در کنار آب و محیط زیست، سه چالش اصلی کشور در سال‌های آتی است و پیش‌بینی می‌شود با افزایش سن متوسط جامعه وضع بدتر شود، اصولاً به چه دلایلی صندوق‌های بازنشستگی با تنگناهای مالی روبه‌رو شده‌اند؟ آیا می‌توانید یک تصویر کلی از صندوق‌های بازنشستگی ارائه کنید؟

بیمه‌های اجتماعی بر مبنای تعادل بین منابع و مصارف اداره می‌شوند. صندوق‌های بازنشستگی ایران در مسیر پایداری مالی قرار ندارند. این مشکل فقط با مشکل سالمندی جمعیت ارتباطی نداشته، بلکه به‌طور ساده ناشی از نرخ بازگشت ضمنی (implicit rate of return) (IRR) پرداختی به حق بیمه‌های واریزشده است که بیشتر از سطح پایداری هستند. نرخ پایدار که نظام توازن هزینه با درآمد می‌تواند روی حق بیمه‌ها پرداخت کند، تابع پیچیده‌ای روی نرخ رشد دستمزد، الگوهای بازنشستگی و احتمالات بقا در سطوح مختلف است.

بر اساس قاعده‌ سرانگشتی، نرخ بازگشت ضمنی پایدار نباید از نرخ رشد بلندمدت اقتصادی بیشتر باشد (سه تا چهارصد درصد در سال). در صندوق‌های بازنشستگی ایران، مثل سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری، نرخ بازگشت ضمنی واقعی پایدار نیست و اغلب، معادل شش‌ درصد در سال است و حتی به هشت‌ درصد در سال هم رسیده است. در این حالت، حتی بدون در نظر گرفتن سالمندی جمعیت، طرح در نهایت به مشکل برخواهد خورد. سالمندی جمعیت در طی دهه‌های آتی مشکل مالی طرح را تقویت خواهد کرد. ارتباط بین این سه متغیر (نرخ تعلق مستمری، نرخ حق بیمه و سن بازنشستگی) به وسیله متغیر دیگری به نام «امید به زندگی» در هنگام بازنشستگی برقرار می‌شود. بنابراین، انتخاب دو متغیر، سطح متغیر سوم را تعیین می‌کند. از این‌رو، اگر امید به زندگی افزایش یابد، برای ثابت نگه‌داشتن سطح مزایا (برای نمونه، نرخ تعلق مستمری)، سن بازنشستگی یا نرخ حق بیمه باید افزایش یابد. به‌طور کلی، اگر مردم عمر طولانی‌تری داشته باشند، به‌منظور حفظ سطح ثابت مزایا، یا باید مدت طولانی‌تری کار کنند یا اینکه حق بیمه‌ بیشتری پرداخت کنند. این قواعد متاسفانه در صندوق‌های بازنشستگی ایران به دلایل مختلف رعایت نمی‌شود. از سوی دیگر، ذخایر سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری کفاف مستمری‌ها و بدهی‌های آنها را نخواهد داد. در سال 1376 صندوق بازنشستگی کشوری با دارایی‌های خود از توان پرداخت حداقل هشت سال حقوق مستمری‌بگیران برخوردار بود؛ در حالی که این میزان در سال 1392 به هفت ماه و در سال 1393 به حدود پنج ماه کاهش یافت. در سال 1392، حدود 43 درصد از منابع سازمان تامین اجتماعی را منابع غیرنقدی تشکیل می‌داده که بخش عمده آن مربوط به تعهدات دولت بوده است. اگر درآمدهای نقدی را مد نظر قرار دهیم، سازمان تامین اجتماعی در سال 1392 با حدود 12 درصد کسری منابع روبه‌رو بوده است. پیش‌بینی می‌شود در صورت تداوم روند فعلی فقط سازمان تامین اجتماعی در سال 1415 مبلغ 482 هزار میلیارد تومان (188 میلیارد دلار) کسری داشته باشد. در کنار این موارد، برآورد می‌شود صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی، بدهی‌های مستمری انباشته‌شده‌ زیادی داشته باشند. این رقم به‌ترتیب به 60 و 70‌ درصد تولید ناخالص داخلی خواهد رسید که با این احتساب جمع بدهی‌های دو سازمان مزبور معادل یک سال تولید ملی خواهد بود.

اگر بخواهیم تقسیم‌بندی در صندوق‌های بازنشستگی داشته باشیم باید چه معیارهایی را در نظر بگیریم؟ در این تقسیم‌بندی سیستم‌های تامین مالی چگونه عمل می‌کنند؟

صندوق‌های بازنشستگی از دو جنبه مهم دارای اهمیت و قابل توجه هستند: نخست از آن جهت که ابزاری برای تامین آتیه بخش عمده‌ای از جمعیت هر کشور محسوب می‌شوند و دوم از آن جهت که نقش تعیین‌کننده‌ای در بازارهای مالی به‌ویژه بازارهای سرمایه دارند. به‌طور کلی صندوق‌های بازنشستگی از نظر «سیستم تامین مالی»، «نحوه پرداخت مزایا» و «ورودی جدید و حوزه تحت پوشش صندوق» قابل طبقه‌بندی هستند. نظام‌های تامین مالی صندوق‌های بازنشستگی از طیف نظام اندوخته‌گذاری کامل تا نظام توازن هزینه درآمد (PAYG) را شامل می‌شود. در نظام تامین مالی PAYG، مزایای طرح از حق‌بیمه‌های جاری پرداخت می‌شود و هیچ بودجه‌ای از قبل برای پوشش مزایا ذخیره و کنار گذاشته نمی‌شود. در این روش حق بیمه‌های جاری، هزینه‌های اداری را پوشش می‌دهد و شامل یک اندوخته احتیاطی برای حفظ سطح مناسب مزایا نیز است.

در روش‌های مبتنی بر اندوخته‌گذاری، نقش سرمایه‌گذاری‌ها و منابع حاصل از آن در تعادل مالی صندوق اهمیت بسیار دارد. در این نوع نظام، هنگام وقوع کسری، از طریق دریافت حق‌بیمه‌های تکمیلی در طول یک دوره کوتاه این کسری مستهلک می‌شود و هنگامی که مازاد وجود دارد از آن می‌توان برای کاهش حق‌بیمه‌های آتی استفاده کرد. در این روش همه یا قسمتی از مجموع وصولی حق بیمه، سرمایه‌گذاری می‌شود و سود حاصل برای پرداخت مزایای آتی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در این نظام تامین مالی اگر طرح خاتمه یابد (صندوق تعطیل شود) اندوخته کافی برای پرداخت مزایا و همه هزینه‌های دیگر آن وجود دارد. صندوق‌های «دی بی» می‌توانند به روش «بدون اندوخته» یا با «اندوخته‌گذاری جزیی» فعالیت کنند اما صندوق‌های «دی‌سی» لزوماً از نوع اندوخته‌گذاری کامل هستند.

با این اوصاف، در حال حاضر در ایران چه سیستمی در مدیریت منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی به کار می‌رود و این صندوق‌ها از چه شاخص‌هایی تاثیر می‌گیرند؟

صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما از نوع «مزایای معین» هستند که دارای سازوکارهای بازتوزیعی و انتقال بین‌نسلی است. این نوع صندوق‌ها، در مقابل متغیرهای جمعیتی حساسیت بالایی دارند و تغییر در نسبت‌های جمعیتی تاثیرات عمیق و پایدار بر این صندوق‌ها می‌گذارد. اما اگر احکام قانونی (مبنی بر افزایش سالانه دستمزدها و مستمری‌ها معادل نرخ تورم) به‌طور دقیق رعایت شود، انتظار می‌رود که در بلندمدت آثار تورم بر این صندوق‌ها کم‌اثر یا خنثی شود چراکه تغییرات نرخ تورم بر منابع و مصارف این صندوق‌ها به یک نسبت اثرگذار خواهد بود. شاخص‌های مربوط به نظام بیمه‌ای مانند ضریب نفوذ بیمه‌های اجتماعی، نسبت شاغلان بیمه‌شده، نسبت فعالان اقتصادی بیمه‌شده، نسبت پشتیبانی صندوق‌های بیمه، نرخ جایگزینی، تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بیمه، نرخ مشارکت دولت در حق بیمه‌ها، ثبات قانونگذاری در بیمه‌ها و... مورد بررسی قرار خواهند گرفت. صندوق‌های دی‌بی نسبت به شاخص‌های جمعیتی حساسیت بالایی دارند. به همین دلیل، تعادل این صندوق‌ها بیش از هر چیز متاثر از نسبت پشتیبانی است. نسبت پشتیبانی نشان می‌دهد به ازای هر یک نفر مستمری‌بگیر (دریافت‌کننده حقوق از صندوق) چند نفر بیمه‌شده اصلی (پرداخت‌کننده حق بیمه) وجود دارد. نسبت پشتیبانی دارای دو جزء «تعداد بیمه‌شده اصلی» و «تعداد مستمری‌بگیر» است. در نتیجه، هر عاملی که بر هریک از این دو جزء به صورت افزاینده یا کاهنده اثر بگذارد، بر این شاخص تاثیرگذار خواهد بود. عوامل اثرگذار بر نسبت پشتیبانی به شرح زیر است:

نرخ رشد اشتغال، دوره پایداری مشاغل و دوره بیکاری؛ سهم اشتغال رسمی در بازار کار (میزان مشاغل غیررسمی، پاره‌وقت، اشتغال پنهان و...)؛ سن ورود به بازار کار، متوسط دوره اشتغال و ساعات کار رسمی؛ سن قانونی بازنشستگی (بازنشستگی عادی، پیش از موعد، سخت و زیان‌آور و...)؛ نرخ وقوع حوادث و بیماری‌های منجر به معلولیت و از کارافتادگی یا فوت؛ شرایط قانونی برقراری مستمری و مزایای ازکارافتادگی و بازماندگان؛ دوره زمانی برخورداری بازماندگان از مزایای بیمه‌ای و...؛

شاخص مهم دیگر، نرخ جایگزینی است. این شاخص بیانگر نسبت حقوق زمان بازنشستگی (دریافتی از صندوق) به حقوق زمان اشتغال (مأخذ پرداخت حق بیمه به صندوق) است و نشان می‌دهد صندوق تا چه در حمایت از بازنشستگان خود سخاوتمندانه یا سختگیرانه برخورد می‌کند. نرخ جایگزینی و نسبت پشتیبانی بر تعادل صندوق تاثیر معکوس دارند. در نتیجه، هرچه نرخ جایگزینی بالاتر (صندوق سخاوتمندتر) باشد، برای حفظ تعادل صندوق لازم است که نسبت پشتیبانی را نیز بالاتر در نظر بگیریم. به عنوان مثال، اگر نرخ جایگزینی را به‌طور میانگین حدود 85 فرض کنیم، با در نظر گرفتن نرخ 18‌درصدی بیمه‌های بلند‌مدت (بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت)، برای حفظ تعادل صندوق لازم است نسبت پشتیبانی حداقل برابر 2 /5 باشد تا صندوق در نقطه سربه‌سری بتواند تعهدات جاری خود را انجام دهد.

نرخ جایگزینی در کشور ما چگونه است؟

ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی در دنیا را دارا است. این نرخ در سازمان تامین اجتماعی حدود 85 درصد آخرین دستمزد و در صندوق بازنشستگی کشوری برابر 87 درصد در سال 1393 بوده است. مقدار نرخ انباشت (تعلق مستمری) به عنوان یکی از پارامترهای موثر در نرخ جایگزینی برابر با 3 /3‌درصد برای صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تامین اجتماعی بالاترین مقدار در دنیاست.

در این شرایط بالا بودن این نرخ چه تاثیری در صندوق‌های بازنشستگی دارد؟

اولاً نرخ جایگزینی بالا نظام مستمری را مجبور به اخذ نرخ‌های حق بیمه بالاتر می‌کند در حالی که نرخ حق بیمه در ایران جزو نرخ‌های بالا در دنیاست؛ جهت پرداخت مستمری طی سال 2030 در سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی بایستی نرخ‌های حق بیمه به ترتیب به 40 و 96 درصد دستمزد افزایش یابد. ثانیاً مانع توسعه صندوق‌های مستمری اختیاری خصوصی می‌شود که اغلب موجب بهبود توسعه بخش مالی می‌شوند (انگیزه‌ها را برای تنوع بخشیدن به پس‌انداز خارج از نظام مستمری عمومی را کاهش می‌دهد). ثالثاً انگیزه برای استخدام کارگران را کاهش می‌دهد و موجب تشویق به استفاده از کارگران غیررسمی می‌شود (نرخ حق بیمه به عنوان مالیات روی نیروی کار عمل می‌کند).

به نظر می‌رسد یکی از مشکل‌های دیگر، جمعیت بالای تحت پوشش نظام‌های تامین اجتماعی است، این موضوع چه تاثیری در تنگناهای مالی صندوق‌ها دارد؟

بله، یکی دیگر از مهم‌ترین شاخص‌های نظام بیمه‌های اجتماعی کشور ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی بوده که یکی از معیارهای مناسب برای بررسی و تحلیل وضعیت موجود بیمه‌های اجتماعی است و از نسبت جمع بیمه‌‌شدگان و مستمری‌بگیران اصلی و تبعی به جمعیت کل کشور حاصل می‌شود. بر اساس آخرین اطلاعات موجود اکنون 70 درصد جمعیت فعال کشور تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی قرار دارند که از این مقدار 56 درصد سهم سازمان تامین اجتماعی، پنج درصد صندوق بازنشستگی کشوری و حدود 9 درصد سهم بقیه صندوق‌هاست. به منظور برآورده شدن تعهدات قانونی در قبال مستمری‌بگیران باید منابع کافی و متناسب با هزینه تعهدات وجود داشته باشد. شاخص نسبت مصارف به منابع بخش بیمه‌ای در واقع به این موضوع می‌پردازد و وضعیت پایداری سازمان را از نظر مالی بیان می‌کند. این شاخص بیان‌کننده این واقعیت است که چه بخشی از منابع صرف برآورده کردن هزینه‌های مربوط به تعهدات بلندمدت و کوتاه‌مدت بیمه‌ای می‌شود. به‌طور مثال متوسط این شاخص طی برنامه چهارم توسعه برای سازمان تامین اجتماعی برابر 78 /0 محاسبه شده است در حالی که طی برنامه پنجم توسعه متوسط شاخص برابر 63 /0 رسیده است.

با توجه به اینکه وضعیت هر یک از صندوق‌های بازنشستگی در چالش‌ها یکسان نیست، کدام یک از صندوق‌ها بیشتر با مشکلات مالی دست و پنجه نرم می‌کنند؟

نگاهی اجمالی به وضعیت صندوق‌های بیمه بازنشستگی در کشور بیانگر این واقعیت است که تقریباً همه آنها با مشکلات مالی روبه‌رو هستند و در صورت تداوم روند فعلی ادامه حیات آنها و به‌طور کل پایداری آنها با ابهام و مخاطره روبه‌رو خواهد بود. نرخ حق بیمه بالا امکان افزایش آن را با تردید مواجه ساخته است و در صورت پیشنهاد افزایش نرخ قطعاً مقاومت به‌ویژه از سوی نیروی کار یا کارفرمایان مشاهده خواهد شد. از طرف دیگر عدم استفاده بهینه از سرمایه‌های تشکیل شده و ناتوانی در حفظ ارزش ذخایر صندوق‌ها، تعهدات بدون پشتوانه عظیمی را پیش روی این نظام قرار داده است؛ ضمن اینکه وضعیت نابسامان اقتصادی کشور و در نتیجه کاهش فرصت‌های شغلی از یک‌سو و افزایش مداوم تعداد مستمری‌بگیران فشار مضاعفی بر ساختار بیمه‌های اجتماعی کشور وارد ساخته است.

امکان دارد چالش‌های پیش روی صندوق‌ها را با جزییات بیشتری تشریح کنید؟

یکی از چالش‌های نظام مستمری صندوق‌های بیمه و بازنشستگی در ایران، روند افزایشی اتکا به بودجه عمومی است. «پایداری منابع مالی» نظام تامین اجتماعی در بلندمدت به عدم وابستگی آن به دولت بستگی دارد. عرف رایج در جهان این است که منابع مالی بیمه‌های اجتماعی از محل حق بیمه‌ها تامین شود و تعادل بین منابع و مصارف آن در بلندمدت، با بهره‌گیری از محاسبات بیمه‌ای برقرار بماند. راز مهم این اصل این است که منابع مالی دولت در شرایط بحران اقتصادی یا نابسامانی‌های اجتماعی و سیاسی افت جدی پیدا می‌کند و حمایت‌های اجتماعی دولت به تبع آن کاهش می‌یابد؛ در حالی که مردم در چنین شرایطی (به‌دلیل گسترش بیکاری، فقر و بیماری و...) نیاز بیشتری به حمایت دارند. اگر نظام تامین اجتماعی مستقل از دولت باشد، در چنین شرایطی دچار بحران نمی‌شود و می‌تواند به حمایت‌های خود ادامه دهد. سهم بودجه صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1387 (پیش از اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری) از کل بودجه فصل رفاه و تامین اجتماعی حدود 7 /15 درصد بوده که این نسبت در قانون بودجه 1394 به بیش از 31 درصد رسیده است. همین نسبت در مورد سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح در دوره یادشده از حدود 21 درصد به حدود 27 درصد افزایش یافته است. در مجموع سهم دو صندوق مورد بحث از بودجه فصل رفاه و اجتماعی در دوره یادشده از 6 /36 درصد به بیش از 58 درصد و در حدود 38 هزار میلیارد تومان رسیده است. مقایسه این رقم با 40 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی به 70 میلیون نفر نشان می‌دهد چه بار سنگینی بر بودجه کشور تحمیل می‌کنند. در سال 1384 سهم کمک دولت در تامین هزینه‌های صندوق بازنشستگی کشوری در حدود 46 درصد بوده که این میزان در سال 1394 به بیش از 80 درصد افزایش یافته است. در حال حاضر رقم کسری صندوق‌ها و کمک دولت از بودجه عمومی، از بودجه عمرانی کشور بیشتر است. بودجه عمومی لازم برای پشتیبانی بدهی‌ها و کسری‌های صندوق‌ها در سال‌های آتی (به عنوان در‌صدی از تولید ناخالص داخلی) به‌طور نمایی افزایش خواهد یافت و دولت مجبور خواهد بود رقمی بیش از بودجه عمومی کشور برای این منظور اختصاص دهد.

علت اصلی این وضعیت در مورد صندوق بازنشستگی کشوری، مصوبات قانونی سال‌های گذشته مبنی بر اجرای بازنشستگی پیش از موعد (با ارفاق پنج سال سنوات) برای مدتی طولانی، محدودیت استخدام‌های دولتی، مجاز دانستن کارکنان دولت به انتخاب سازمان تامین اجتماعی به‌جای صندوق بازنشستگی کشوری بوده است. این مصوبات موجب شد که از یک‌سو خروجی جمعیت از این صندوق تسریع شود و از سوی دیگر ورودی‌های آن به شدت کاهش یابد.

به نظر می‌رسد این مشکل‌ها در سازمان تامین اجتماعی نیز وجود دارد؟

بله، در مورد سازمان تامین اجتماعی نیز این مصوبات آثار مشابهی داشته است. از یک‌سو، با اجرای قوانین بازنشستگی پیش از موعد عادی، سخت و زیان‌آور، معلولان، کارکنان دولت و... از سوی این سازمان ورودی‌های این سازمان افزایش یافته و میانگین سال‌های بیمه‌پردازی به حدود 20 سال کاهش یافته است. از سوی دیگر، با تداوم نرخ بالای بیکاری در بخش خصوصی، رواج اشتغال پنهان و غیررسمی، محدودیت قانونی بازرسی از کارگاه‌ها و گسترش معافیت‌های بیمه‌ای، ورودی‌های این سازمان با محدودیت جدی مواجه شده است. نکته هشداردهنده این است که حدود 20 درصد از بیمه‌شدگان تامین اجتماعی، بیمه‌شدگان فاقد کارفرما یا مشمولان بیمه‌های حمایتی دولت هستند که عمدتاً در سنین بالای 40 سال بیمه شده‌اند یا بخش عمده‌ای از حق بیمه آنها در عهده دولت است که معمولاً وصول نمی‌شود. روند رشد فزاینده بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی در سال‌های اخیر در نتیجه تصویب قوانین تکلیفی، یکی از مهم‌ترین چالش‌های بیمه اجتماعی در حوزه قانونگذاری است. گزارش‌ها نشان می‌دهد مبلغ بدهی‌های دولت به این سازمان از حدود 60 هزار میلیارد ریال در سال 1384 به بیش از 900 هزار میلیارد ریال در سال 1393 رسیده است. از این تعهدات، حدود 30 درصد مربوط به معافیت حق بیمه بیمه‌شدگان حمایتی و 18 درصد مربوط به تعهدات دولت ناشی از بازنشستگی‌های پیش از موعد است. در حالی که هردو نوع این تعهدات قانونی بدون توجه به محاسبات بیمه‌ای و الزامات علمی بیمه‌های اجتماعی به تصویب رسیده است.

روند رشد این بدهی‌ها نشان می‌دهد طی دو سال آینده مبلغ آن به بیش از یکصدهزار میلیارد تومان خواهد رسید و به یک چالش جدی برای بودجه دولت تبدیل خواهد شد، مگر آنکه با اصلاح قوانین و کاهش تعهدات قانونی دولت، جلوی رشد آن گرفته شود. یکی دیگر از چالش‌ها، کاهش متوسط سن بازنشستگی و افزایش متوسط دوره مستمری‌بگیری؛ به‌رغم افزایش امید به زندگی از چالش‌های موجود نظام مستمری صندوق‌های بیمه و بازنشستگی در ایران است.

امتیازات بی‌حد و حصر موجب «کاهش سن بازنشستگی» از یک‌سو و «افزایش سنوات مستمری‌بگیری» از سوی دیگر شده است. «متوسط سن بازنشستگی» در ایران حدود 52 سال و در سایر کشورها حدود 65 سال است. پس از بازنشستگی به‌طور متوسط هر فرد 25 سال «مستمری» دریافت می‌کند؛ زیرا بعد از بازنشسته، «همسر و وراث اناث» وی سال‌ها از مستمری استفاده می‌کنند. در کنار این موارد، تصمیمات حوزه قانونگذاری موجبات ایجاد تعهدات جدید و انواع بازنشستگی پیش از موعد را در نظام مستمری صندوق‌های بیمه و بازنشستگی ایران فراهم کرده است.

به عنوان سوال آخر در شرایط کنونی راهکار برون‌رفت از بحران و اولویت اقدامی کدام است؟

برای برون‌رفت از بحران به‌طور کل یک الگوی ترکیبی همزمان شامل اصلاحات ساختاری، سیستمی، پارامتریک، فنی- اجرایی- فرآیندی پیشنهاد می‌شود که در چارچوب الگوی نظام چند‌لایه تامین اجتماعی و استقرار این نظام قابلیت عملیاتی و اجرایی را دارد. در هر صورت اولویت اصلاحات از اصل شفافیت و استقرار نظام گزارش‌دهی شفاف صندوق‌ها باید شروع شود.