هفت ویژگی متمایز بودجه ۹۳

بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه سال 1393، از جهاتی دارای تفاوت‌هایی با بودجه سال‌های پیشین است که این موضوع، تا حدودی آن را در تاریخچه بودجه‌ریزی کشور، متمایز می‌کند. این بودجه در «زمان مقرر» به مجلس ارائه شده، تکیه اصلی آن بر درآمدهای «نفتی و مالیات» است، با وجود احتمال بهبود تحریم‌ها با فرض «تداوم وضع موجود» بسته شده، بخشی از کسری آن با افزایش «نرخ رسمی ارز و پیش‌بینی بهای هر بشکه نفت» معادل 100 دلار (بیشترین قیمت نفت در تاریخ بودجه) جبران شده، با افزایش احتمالی قابل توجه قیمت حامل‌های انرژی و بدون کسری در «هدفمندی» تدوین شده، یکی از کمترین مقادیر «مصوب» هزینه‌های عمرانی در آن لحاظ شده و به صورت خوش‌بینانه‌ای روی افزایش درآمدهای مالیاتی آن، با فرض اجرای طرح‌های مالیاتی جدید، حساب باز شده است.

بودجه عمومی و بودجه دولت
بودجه از دو بخش «منابع» و «مصارف» تشکیل می‌شود که به ترتیب، معادل «درآمدها» و «هزینه‌ها»ی در نظر گرفته شده است. البته خود بودجه نیز، دارای دو عدد اصلی است که هر یک مربوط به یک مورد متفاوت است و بعضاً، تفاوت این دو مورد درک نمی‌شود. به عنوان مثال، ممکن است این سوال ایجاد شود که رقم بودجه کشور در سال آینده، بالاخره حدود 783 هزار میلیارد تومان است یا تقریباً 219 هزار میلیارد تومان؟ تفاوت این دو رقم، به ماهیت متفاوت «بودجه کل کشور» و «بودجه عمومی دولت» بازمی‌گردد. در واقع، رقم نخست یعنی بودجه کل کشور، دربر گیرنده بودجه عمومی دولت و «بودجه شرکت‌های دولتی» است. گفته می‌شود درج کردن رقم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه، حالتی «نمایشی» دارد؛ چون عملاً در مجلس بودجه این شرکت‌ها بررسی نمی‌شود و علاوه بر این، درآمدها و هزینه‌های این شرکت‌ها هم دخلی به «خزانه دولت» ندارد. یعنی توسط خود این شرکت‌ها منابع جمع‌آوری شده و در همان محل نیز به مصرف می‌رسد. بنابراین آنچه در بودجه‌های سالانه باید مورد توجه قرار بگیرد، نه رقم بودجه کل که رقم بودجه دولت است. در لایحه ارائه‌شده از سوی دولت به مجلس، رقم بودجه دولت به میزان 219 هزار میلیارد تومان مشخص شده بود؛ اما گفته می‌شود پس از تغییرات نهایی در مجلس، این رقم ممکن است به حدود 230 هزار میلیارد تومان برسد. این رقم، معادل هم طرف «منابع» و هم طرف «مصارف» بودجه است، یعنی در لایحه و قانون، بودجه بدون «کسری» بسته می‌شود. روش کار به این صورت است که ابتدا طرف «مصارف» یعنی هزینه‌های بودجه مشخص می‌شود که شامل هزینه‌های پرداخت حقوق و دستمزد، هزینه‌های عمرانی، پرداختی دولت به نهادها و همچنین بازپرداخت دیون و تعهدات پیشین است. وقتی این مصارف مشخص شد، معمولاً تلاش می‌شود منابع بودجه نیز، به شیوه‌ای با این مصارف معادل شود. مثلاً، در بخش منابع مربوط به درآمدهای مالیاتی یا درآمد حاصل از انتشار اوراق مشارکت از سوی دولت، «بیش‌برآورد» صورت می‌گیرد تا منابع با مصارف تراز شده و بودجه بدون «کسری» شود. البته در طرف «مصارف» نیز، ممکن است «کم‌برآورد» صورت بگیرد تا بودجه تراز شود. این موضوع باعث شده در همه سال‌های پیشین، بودجه‌های تصویب شده در ایران دچار «کسری بودجه ساختاری و پنهان» باشد.
اما بودجه امسال چه ویژگی‌هایی دارد و چه موضوعاتی آن را از بودجه‌های قبلی متمایز می‌کند؟
1- بودجه بدون تاخیر: بودجه 1393 پس از نزدیک به 70 روز بررسی در مجلس به شورای نگهبان رفت. این خبری بود که در اواخر هفته پیش منتشر شد. در وهله اول این خبر، نشانگر زمان‌بندی نسبتاً مناسبی در فرآیند کاری بودجه است که تضاد آن با روال سال‌های پیشین، بیشتر آن را برجسته می‌کند. برای نخستین بار در چند سال گذشته، دولت بودجه را سر وقت تحویل مجلس داده و این مجلس بوده که تا حدودی بررسی بودجه را به تعویق انداخته است. بر اساس قانون، دولت باید نهایتاً تا 15 آذر هر سال لایحه بودجه را به مجلس ارائه کند (به دلیل تعطیلی این مقطع، بودجه 17 آذر به مجلس تحویل داده شد). با وجود اینکه این موضوع باعث شد برخی بگویند دولت در تدوین بودجه «تعجیل» کرده، اما به نظر می‌رسد تعهد دولت به قانون، موضوع باارزشی باشد که در ارائه بودجه خود را نشان داد و در سال‌های قبل از بین رفته بود. البته قانون نهایتاً 45 روز به کمیسیون‌ها و کمیسیون تلفیق مجلس برای بررسی بودجه فرصت داده، که از این حیث این بار «مجلس» بوده که در این زمینه، کم‌کاری کرده است. هر چند با توجه به نوع «ویژه» بودجه امسال و مقارن شدن آن با رویکرد انضباطی مالی دولت و همچنین اجرای فاز دوم هدفمندی، عملاً امکان بررسی بودجه در مهلت قانونی، ممکن بود چندان عملی نباشد.
2- تکیه بر نفت و مالیات: بررسی درآمدهای بودجه در سال جاری نشان می‌دهد مشابه روال پیشین، عمده تکیه منابع بودجه به ترتیب بر دو بخش «نفت» و «مالیات» است. به طوری که 40 درصد از درآمدهای دولت در بودجه (تقریباً 78 هزار میلیارد تومان) در نتیجه سهم دولت از درآمد صادرات نفتی و در حدود 34 درصد نیز، حاصل از منابع مربوط به درآمدهای مالیاتی دولت (66 هزار میلیارد تومان) در نظر گرفته شده است. 26 درصد باقی‌مانده را نیز، اقلامی مثل واگذاری شرکت‌های دولتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت (مثل بهره مالکانه از معادن)، فروش اوراق مشارکت، درآمدهای حاصل از خسارت‌ها و جرایم و فروش کالا و خدمات از سوی دولت تامین می‌کند.
3- فرض «تداوم وضعیت موجود در خصوص تحریم‌ها»‌: مسوولان اقتصادی دولت اعلام کرده‌اند در تدوین بودجه، از سه سناریوی محتمل در خصوص تحریم‌ها در سال آینده، سناریوی «تداوم وضع موجود» در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، فرض ضمنی در بودجه سال 1393 این است که وضعیت تحریم‌های خارجی، چندان بهبود نخواهد یافت و محدودیت‌ها، تشدید نیز نخواهد شد. به نظر می‌رسد یکی از بهترین شاخص‌ها برای مشخص کردن این فرض، «پیش‌بینی بودجه از میزان تحقق درآمدهای نفتی کشور» در سال آینده باشد. بر اساس لایحه بودجه ارائه‌شده، صادرات نفتی کشور در سال آینده حدود یک میلیون بشکه در روز خواهد بود. این در حالی است که گفته می‌شود میزان صادرات نفتی در ماه‌های اخیر، بیش از یک میلیون بشکه در روز (حدود 2/1 میلیون بشکه) بوده است. البته در بودجه، میزان درآمدهای حاصل از نفت، به صورت مجموع درآمدهای بودجه‌ای حاصل از صادرات نفت خام (یک میلیون بشکه در روز)، صادرات میعانات گازی (297 هزار بشکه در روز) و همچنین فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌ها (120 هزار بشکه در روز) مشخص شده است. بنابراین به نظر می‌رسد با توجه به اینکه نفت، اصلی‌ترین منبع درآمدی دولت در بودجه است (حدود 40 درصد از درآمدهای پیش‌بینی‌شده دولت در لایحه بودجه سال آینده، از محل سهم بودجه از صادرات نفت و میعانات گازی در نظر گرفته شده است)، منابع نفتی بودجه سال آینده با توجه به فرض تداوم وضعیت فعلی صادرات و ادامه تحریم‌ها، تعیین شده است. این موضوع با توجه به صادرات نفتی بیش از دو میلیون بشکه‌ای در سال 1390 و سال‌های پیش از آن، نشان از فرض محتاطانه درآمدهای نفتی در بودجه 1393 است.
4- افزایش قیمت نفت و دلار رسمی: نکته دیگر در خصوص درآمدهای نفتی بودجه، افزایش «پیش‌بینی قیمت نفت صادراتی» و همچنین «قیمت رسمی دلار در بودجه» است. در بودجه سال 1392، پیش‌بینی قیمت 95 دلاری برای هر بشکه نفت صادراتی در نظر گرفته شده بود که این رقم، برای سال آینده به 100 دلار افزایش یافته است (تقریباً پنج درصد زیاد شده است). همچنین نرخ رسمی ارز نیز، از 2450 تومان به 2650 تومان (حدود هشت درصد) افزایش یافته است (نرخ رسمی ارز میزان معادل ریالی است که از طرف بانک مرکزی به دولت به ازای هر دلار نفتی، داده می‌شود). این موضوع باعث می‌شود حتی در صورتی که میزان صادرات نفتی (تعداد بشکه‌های صادراتی) ثابت بماند، درآمد ریالی حاصل از نفت در بودجه دولت، تقریباً به میزان 18 درصد بیشتر شود. قیمت نفت در بودجه در سال‌های گذشته با توجه به افزایش بهای نفت در بازارهای جهانی، روندی افزایشی را طی کرده است. این در حالی است که کارشناسان، استفاده از درآمدهای نفتی برای تامین هزینه‌های جاری را راهکار مناسبی نمی‌دانند. چرا که نفت، متعلق به یک نسل نیست و باید در جهت توسعه کشور از آن استفاده شود و علاوه بر این، گفته می‌شود وابستگی اقتصاد به نفت، باعث تضعیف سایر بخش‌های اقتصادی نیز می‌شود. آمارها نشان می‌دهد قیمت پیش‌بینی‌شده برای هر بشکه نفت در بودجه، از 19 دلار در بودجه سال 1381، به 100 دلار در لایحه بودجه کنونی رسیده است.
البته افزایش نرخ رسمی ارز، با توجه به تمایل دولت به یکسان‌سازی نرخ رسمی ارز با نرخ بازار در سطوح نزدیک به قیمت فعلی ارز، تا حدودی قابل توجیه است (دولت اعلام کرده که احتمالاً تا پایان سال آینده، مجدداً اقدام به یکسان‌سازی نرخ ارز خواهد کرد و سیستم چندنرخی فعلی، به پایان خواهد رسید).
5- اجرای فاز دوم هدفمندی: شاید بتوان مهم‌ترین ویژگی بودجه سال آینده را، پیش‌بینی اجرای فاز دوم اصلاح قیمت‌ها در اقتصاد ایران دانست. بر اساس لایحه بودجه‌ای که از سوی دولت به مجلس ارائه شد، مجموع درآمد حاصل از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را تقریباً 52 هزار میلیارد تومان پیشنهاد کرده بود که نسبت به رقم 28 هزار میلیارد تومانی حاصل از این محل در سال 1392، تقریباً 86 درصد بیشتر بود. در هفته گذشته و در بررسی‌های صورت‌گرفته در کمیسیون تلفیق مجلس، این رقم به 48 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرد و در صحن علنی مجلس نیز، این موضوع تصویب شد. بنابراین در صورتی که فرض کنیم قیمت اقلام مشمول در هدفمندی، یعنی «بنزین (سوپر و معمولی)، گاز فشرده، نفت سفید، نفت گاز، نفت کوره، گاز مایع، گاز طبیعی (نیروگاهی و غیرنیروگاهی) و برق» به طور «یکسان» در سال آینده تغییر می‌کند، برای تحقق درآمد پیش‌بینی‌شده (با مقداری ساده‌سازی)، لازم است که قیمت این محصولات حدود 71 درصد در سال آینده افزایش پیدا کند. در مقابل هم، قرار شده دولت مکانیسمی را برای شناسایی اقشار نیازمند و حذف اقشار برخوردارتر، از یارانه‌های نقدی به اجرا بگذارد. بنابراین، رویکرد بودجه در هدفمندی را می‌توان از لحاظ کلیات «منابع» و «مصارف»، در سه محور بیان کرد: با اجرایی شدن فاز دوم هدفمندی، قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای مشمول هدفمندی، به طور متوسط نزدیک به 70 درصد افزایش پیدا می‌کند؛ برخی از گروه‌های برخوردار از دریافت یارانه کنار گذاشته می‌شوند و گروه‌های باقی‌مانده (اقشار نیازمند)، به طور متوسط یارانه بیشتری خواهند گرفت. بر اثر این تغییرات، کسری بودجه 14 هزار میلیارد تومانی کنونی در بودجه امسال، به بودجه سال بعد منتقل نخواهد شد. چرا که در سال جاری گفته می‌شد با وجود درآمد 28 هزار میلیارد تومانی دولت از هدفمندی، پرداختی هدفمندی نزدیک به 42 هزار میلیارد تومان بود که تامین این کسری بودجه، یکی از عوامل رکود تورمی موجود در کشور عنوان شده است.
6- کاهش میزان «مصوب» اعتبارات عمرانی: یکی از قسمت‌های بحث‌برانگیز بودجه سال بعد، کاهش قابل توجه هزینه‌های عمرانی در آن است که دولت گفته به دلیل اجتناب از کسری بودجه بالا، ناگزیر به این اقدام بوده است. البته در بودجه‌های پیشین، با وجود اینکه حجم «مصوب» برای هزینه‌های عمرانی از بودجه سال آینده بالا بود، اما در عمل بیشتر این مصارف، خرج ردیف‌های دیگری می‌شد و برای مقابله با کسری بودجه نیز، اولین قسمتی از مصارف که حذف می‌شد، هزینه‌های عمرانی بود. به همین دلیل در عمل در برخی از سال‌ها، هزینه‌های عمرانی «محقق»‌شده به اندازه رقم نسبتاً کم و «مصوب» سال 1393 نبوده است. به هر طریق، دولت اعلام کرده در سال بعد، فقط به پروژه‌هایی که بالای 80 درصد پیشرفت دارند بودجه تعلق خواهد گرفت. به این ترتیب، حجم عمده‌ای از بودجه سال بعد صرف هزینه‌های «جاری» دولت مثل مخارج جاری سازمان‌ها و پرداخت‌های حقوق و دستمزد کارمندان دولتی خواهد شد. این بخش به دلیل اینکه قابل تعدیل نیست و در اصطلاح، «انعطاف» چندانی ندارد، با کاهش در بودجه سال بعد مواجه نشده است.
در لایحه بودجه ارائه‌شده از سوی دولت، نزدیک به 73 درصد هزینه‌ها مربوط به امور جاری است، نزدیک به 20 درصد صرف هزینه‌های عمرانی می‌شود و هفت درصد نیز، صرف سایر پرداخت‌ها و بازپرداخت‌های دولتی خواهد شد. مقدار مصوب اعتبارات عمرانی در سال 1392، معادل 4/56 هزار میلیارد تومان بود و در بودجه سال آینده، به حدود 33 درصد کاهش یافته است. البته گفته می‌شود در سال جاری، نزدیک به 20 درصد از این اعتبارات، تامین شده و به این پروژه‌ها اختصاص یافته است. میزان تحقق اعتبارات عمرانی در سال گذشته نیز در حدود 25 درصد برآورد شده بود.
7- خوش‌بینی به «تحقق» درآمدهای مالیاتی: در بودجه سال آینده درآمدهای مالیاتی نزدیک به 66 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که در مقایسه با منابع مصوب بودجه سال 1392، افزایشی تقریباً 18درصدی را داراست. این در حالی است که از درآمدهای مالیاتی سال 1391، نزدیک به 13 درصد آن محقق نشد و پیش‌بینی می‌شود در سال جاری نیز، 25 درصد از درآمدهای مالیاتی محقق نشود.
یکی از منابع اصلی که در لایحه بودجه برای افزایش درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده، از ناحیه «قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم» است که هنوز لایحه آن در مجلس تصویب نشده است و پیش‌بینی می‌شود اجرای آن، به سال آینده نرسد و منابع آن از سال 1394 محقق شود. بر چنین اساسی، گفته می‌شود درآمدهای مالیاتی سال آینده نزدیک به 16 درصد «بیش‌برآورد» دارد. با توجه به اینکه کل درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده در بودجه سال بعد، حدود 66 هزار میلیارد تومان است، می‌توان گفت احتمال دارد نزدیک به 10هزار میلیارد تومان از این درآمدها تحقق پیدا نکند.