نقشه دولت برای ملت

نظریه‌پردازان بودجه معتقدند: بودجه آیینه حکمرانی است که به مردم سیمای یک سال آینده را نشان می‌دهد. در دولت‌های برخوردار از نفت به دلیل آنکه بودجه کانال اصلی انتقال منابع به اقتصاد است رمزگشایی از سیمای پشت این تصویر بیش از دیگر اقتصادها اهمیت می‌یابد. در ایران به دلیل دست بالای نفت در نظام مالی این اهمیت جایگاه خود را دارد. از این منظر باید به بودجه به عنوان یک سند مالی نگریست و کارکردهای آن در زندگی و کسب و کار را بحث کرد. در گفت‌و‌گو با محمد قاسمی معاون اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درخصوص جایگاه بودجه بحث شده و از این منظر اثر بودجه 93 بر کسب‌و‌کار و زندگی مردم بررسی شده است.

در بررسی بودجه معمول این است که تمرکز بر اعداد و ارقام است. آیا اثر‌گذاری بودجه بر وضعیت و زندگی مردم نیز از زاویه همین ارقام است یا قبل از توجه به ارقام، باید خطوط نانوشته را دنبال کرد که در آن برای کسب و کار و زندگی مردم تعیین تکلیف شده است؟
زمانی که درباره سند بودجه صحبت می‌کنیم صرفاً در مورد یک سند مالی صحبت نمی‌کنیم بلکه راجع به یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت بخش عمومی کشور که هم حقوق مردم در آن باید تامین شود و هم حقوق دولت صحبت می‌کنیم. این ابزار چند کارکرد مشخص دارد. ابتدا اینکه دولت چگونه مسائل کشور را رتبه‌بندی کرده است. دولت درک خود را از مسائل کشور و اولویت‌بندی‌های آنها می‌گوید. این اولویت‌بندی خود را در اختصاص اعتبارات نشان می‌دهد. علاوه بر این درباره شیوه‌های انجام وظایف خود و اینکه چگونه قرار است آنها را با هدف افزایش کارایی و کاهش هزینه‌ها تغییر دهد در این سند باید صحبت شود. علاوه بر این بودجه باید همز مان چند کارکرد اساسی دیگر هم داشته باشد. از جمله اینکه زمینه را برای بررسی مسوولیت فردی وزرا و وظایف و مسوولیت جمعی وزرا مشخص کند. با آمار و ارقام حساب‌های ملی کشور قابل ارتباط باشد و پاسخگوی نیازهای نظارتی هم باشد. کارکرد مهم دیگر بودجه دادن این اطمینان به مردم است که منابع کشور در خدمت مصالح آنها به کار گرفته خواهد شد تا مردم را قانع کند که سهم خود را برای تامین منابع دولت بپذیرند. این کارکرد به دلیل وجود منابع حاصل از نفت تضعیف شده است اما برای تقویت آن دولت باید طی فرآیند تهیه بودجه و مجلس طی فرآیند بررسی و تصویب بودجه اطلاعات لازم را در اختیار کارشناسان و عامه مردم قرار دهند و زمینه بحث و گفت‌وگو را فراهم کنند.

با توجه به این تاثیر‌گذاری مردم از چه کانالی در این فرآیند مشارکت می‌کنند؟
از طریق مجلس.

در این فرآیند توازن میان مجلس و دولت به چه طریق صورت می‌گیرد؟
مساله اصلی این است که بودجه چگونه باید باشد تا هم حقوق مجلس به نمایندگی مستقیم از مردم و هم حقوق دولت تامین شود. بودجه سیمای مدیریت بخش عمومی کشور را نشان می‌دهد. در این عرصه هر کدام از ارکان قوه مجریه و مقننه طبق قانون اساسی باید وظایف خود را انجام دهند و قرار نیست قانون اختلالی در این مورد ایجاد کند. در حال حاضر این مساله مخدوش است. اگر قرار باشد زمانی به سمت اصلاح نظام مدیریت بخش عمومی برویم باید تک‌تک این عناصر تعریف شود. اول اینکه حقوق و صلاحیت‌های قوه مجریه چیست؟ فرض ما بر این است که حقوق قوه مجریه در مرحله اول تشخیص و اولویت‌بندی مسائل کشور است و در مرحله بعد در اختیار داشتن تمام ارکان اجرایی کشور برای دستیابی به اهداف تعیین‌شده. وقتی این سند تنظیم و به مجلس ارائه شد قانونگذار حق اظهارنظر دارد اما نه به گونه‌ای که دخالت در مدیریت‌های اجرایی باشد. بخش دوم صلاحیت قوه مقننه که بسیار مهم است، صلاحیت‌های نظارتی است که هم دوره اجرای بودجه و هم دوره پس از اجرا را شامل می‌شود. برای تامین این حقوق بودجه باید تبدیل به سند مالی و عملیاتی شود و به جای اینکه صرفاً جداول درآمدی و هزینه‌ای در اختیار مجلس قرار گیرد، اعتبارات بر اساس حوزه فعالیت‌های دولت و تاثیری که هزینه‌های دولت بر متغیرهای اقتصادی و اجتماعی می‌گذارد همراه با اطلاعات مستند و قابل اتکا در اختیار مجلس و عامه مردم قرار گیرد. اگر چنین سندی در اختیار مجلس قرار گیرد مجلس می‌تواند به جای اینکه ورود به جزییات کند، شاخص‌هایی را که برایش مهم است هدف‌گذاری کند و نحوه و ترتیب دسترسی به اهداف را بر عهده دولت گذارد.

متر این برخورد و بررسی چیست. تجربه کشور‌های دیگر چه می‌گوید؟
مطالعات فراوانی در این باره انجام شده است از جمله کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) مطالعه مفصلی تحت عنوان «چارچوب‌های حقوقی نظام‌های بودجه‌ای» انجام داده‌اند که مرکز پژوهش‌ها آن را ترجمه کرده است. علاوه بر این چهار کنفرانس بین‌المللی درباره حقوق قوه مقننه در بودجه برگزار شده است. روشن است که پیچیدگی اداره جامعه به گونه‌ای است که دولت‌ها به مجموعه‌های متعددی از راهبردهای اجرایی و اختیارات برای حل مسائل احتیاج دارند. نمود این را در بودجه می‌بینیم که هرچه پیش می‌رویم بودجه پیچیده‌تر می‌شود. قوه مقننه هم نگرانی‌های خاص خود را دارد. در دوره‌ای دولت‌ها از این پیچیدگی‌های فنی سوءاستفاده کردند و به دنبال گسترش اختیارات خود برای دستیابی به خواسته‌های سیاسی خود بودند که ممکن است منافع عمومی را تامین نکند. پس بین قوه مقننه و قوه مجریه همواره چالشی وجود دارد.
رویکرد کلی در سطح جهانی این است که قوه مقننه مختارانه صلاحیت‌های تصویبی خود را در یک چارچوب قرار داده و محدود کرده‌اند، اما در مقابل صلاحیت‌های نظارتی خود را افزایش داده‌اند. یعنی به جای اینکه در مباحث تصویب بودجه دخالت بیش از حد شود، صلاحیت‌ها در مرحله نظارت گسترش یافته است. بدین ترتیب اگر مجالس با برخی از پیشنهادهای بودجه‌ای دولت موافق نباشند، خودشان اقدام به تغییر لایحه بودجه دولت نمی‌کنند بلکه بودجه را به قوه مجریه پس می‌دهند تا تغییر دهد. نمود روشن این تحول فرآیند در افغانستان بوده است که طی چهار سال اخیر همواره مجلس افغانستان کلیات لایحه بودجه را رد کرده است، دلایل عمده‌ای در سال‌های مختلف ذکر شده از این قبیل که به عدالت بین ایالت‌های مختلف توزیع نشده است یا اینکه این ایراد گرفته شده بود که چرا در یک بودجه حدود چهار میلیارد‌دلاری، حدود 80 میلیون دلار بودجه در اختیار نهاد ریاست‌جمهوری قرار داده شده است. نکته مهم این بود که در تمام این سال‌ها مجلس افغانستان بودجه دولت را دستکاری نکرد بلکه پس داد تا دولت اصلاح کند. در کشور ما نیز در مجلس شورای اسلامی از همین قبیل مباحث مطرح می‌شود. با این تفاوت که خود نمایندگان وارد تغییر بودجه می‌شوند، در نتیجه دولت مسلماً اعتراض می‌کند. تجربه جهانی به این سمت رفته که اختیارات قوه مجریه و مقننه و صلاحیت‌هایی که چه در بخش تصویب و چه در بخش نظارت دارند تصحیح شده است. این اصول در قانون بودجه‌ریزی تصریح شده است و در هر کشور مطابق با نظام سیاسی، اقتصادی، حقوقی و پیشرفت‌های فنی آن کشور اقدام به طراحی فرآیند بودجه‌ریزی کرده‌اند.

آیا ضوابط و استانداردهای معین و مدونی برای بودجه‌ریزی در کشور داریم؟
بخش عمده‌ای از ضوابط فنی بودجه دارای ریشه‌های حقوقی است و در حال حاضر در این مورد خلاء زیادی وجود دارد و باید تصمیم‌گیری و اصلاح شوند. مثل اینکه معیار اساسی مجاز بودن یک خرج چیست. به لحاظ حقوقی دولت فقط با تصویب قانونگذار می‌تواند منابع عمومی را به یک امر اختصاص دهد. در حال حاضر در این‌گونه امور در هم ریختگی وجود دارد. مثلاً ردیفی در بودجه می‌آید تحت عنوان کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی اما مشخص نیست که واقعاً این اشخاص حقیقی و حقوقی کدام وظیفه از وظایف دولت را بر عهده دارند. به عنوان مثال دیگر، شورای نگهبان مشخص کرده که دیوان محاسبات کشور بر دستگاه‌هایی که در بودجه ذکر شده می‌تواند نظارت کند. در حال حاضر این سوال مطرح می‌شود که آیا برای ذکر شدن در بودجه قاعده جامع و مانعی وجود دارد؟ پاسخ منفی است، مثلاً سازمان تامین اجتماعی تا یک سالی در بودجه ذکر می‌شد و از دوره‌ای در بودجه نیامد. حال تکلیف چیست؟ مثال دیگر موضوع شرکت‌های دولتی است که بحث بسیار مهمی است. از یک طرف نظراتی وجود دارد که بودجه شرکت‌های دولتی باید حتماً به تصویب مجلس برسد در حالی که این پرسش مطرح است که آیا بودجه یک شرکت می‌تواند موضوع تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و با توجه به ماهیت شرکتی، آیا بودجه مصوب می‌تواند موضوع رسیدگی قرار گیرد؟ می‌دانیم که شرکت یک موجود زنده است و روزانه باید در شرایط متغیر تصمیماتی توسط مقامات صلاحیت‌دار اتخاذ کند.

رویکرد دولت‌ها هم متفاوت بوده است. در دولت قبلی رویکرد به گونه‌ای بود که شرکت‌های دولتی به اداره دولتی تبدیل شود. با این استدلال که شرکت‌ها ریخت و پاش می‌کنند. این سوال مطرح است که اگر قرار است با این شرکت‌ها مانند یک اداره دولتی رفتار شود چرا شرکت ایجاد شده است؟
مباحث فنی دیگری هم وجود دارد مثلاً اگر زمانی بخواهیم ببینیم که در سال 92 شرایط اقتصاد کلان کشور چیست طبعاً یکی از متغیرهای تاثیرگذار بودجه است. این بررسی‌ها نیاز به مدل‌سازی دارد. یکی از نشانه‌های غیر‌علمی بودن بودجه‌ریزی در کشور آن است که نیاز به این‌گونه مدل‌ها احساس نمی‌شود. هنوز دستگاه‌های اصلی ما مدل اقتصادی ندارند. بنابراین موضوعی تحت عنوان اثر بودجه بر اقتصاد ملی قابل بررسی نیست. موضوع مهم مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های دولت است. ما جزو معدود کشورهایی هستیم که وزارت امور اقتصادی و دارایی، مدیریت بدهی را انجام نمی‌دهد و سازوکاری برای تجمیع مجموعه تعهدات و بدهی‌های دولت ندارد. یکباره دیده می‌شود که موضوع بدهی پیمانکاران برجسته می‌شود. این پدیده دو دلیل مشخص دارد یکی اینکه دولت با توجه به اینکه هزینه‌های جاری عمدتاً اجتناب‌ناپذیر هستند وقتی منابع تحقق نمی‌یابد اولین جایی که کاهش می‌دهد بودجه عمرانی کشور است. دیگر اینکه مبنای بودجه ما نقدی است. بدین معنا که اگر یک طرح در طول سال عمرانی100 واحد اعتبار مصوب دارد، یعنی حداکثر تعهدی که می‌شود ایجاد کرد 100 واحد است، در حالی که این با ماهیت طرح عمرانی سازگار نیست. طرح عمرانی ماهیتاً نمی‌تواند با حسابداری نقدی کار کند و باید با حسابداری تعهدی کار کند. اینها ضعف‌های فنی است که وجود دارد که معمولاً سیاستگذاران و سیاستمداران از کنار آن به راحتی می‌گذرند اما ریشه مشکلاتی است که همه آنها قول به رفع آنها را می‌دهند.

اصلاحات بودجه‌ای چگونه می‌تواند انجام شود؟
مطالعات تطبیقی درباره بودجه‌ریزی در کشورها می‌تواند الگوهای عملی مفید باشد. یکی از راهکارها این است که در دو سطح سند بودجه تهیه شود. یک سطح اینکه قوه مجریه راهبردهای بودجه‌ای را برای حل مسائل کشور در حوزه‌های مختلف وظایف دولت تعیین کند و هزینه‌های هر راهبرد اجرایی و دستگاه‌های مسوول برای دستیابی به اهداف را تعیین کند. سپس مجلس این سند را بررسی و تصویب کند و دولت بر مبنای مصوبه مجلس بودجه تفصیلی را تهیه و اجرا کند. اینکه یک دولت بتواند مشخص کند که کارها را با چه راهبردی انجام می‌دهم و مبنای قانونی این راهبرد چیست و چقدر هزینه دارد و چه هدفی دارد و چه کسی هم مسوول پاسخگویی است یک سندی تهیه می‌شود که می‌تواند حقوق قوه مقننه را تامین کند. در حقیقت مجموعه اطلاعاتی را در بر دارد که مجلس باید راجع به این سطح تصمیم‌گیری کند. سپس نحوه تقسیم منابع بین دستگاه‌ها که اهداف را تامین می‌کند توسط دولت تهیه و برای اطلاع به مجلس داده می‌شود که مسوول آن نیز رئیس‌جمهور خواهد بود. پس دو سطح بودجه خواهیم داشت؛ سطح اول در سطح قوه مقننه و سطح دوم سند تفصیلی بودجه که تقسیم منابع و وظایف بین دستگاه‌ها مربوط به قوه مجریه است. اما برای اینکه قوه مجریه به مقننه اطمینان دهد که آنچه تصویب کرده با آنچه خودش تصویب کرده مغایر نیست محض اطلاع و انتشار به قوه مقننه می‌فرستند که در اینجا معیار بررسی‌های بودجه‌ای متفاوت می‌شود. همچنین بدین ترتیب وظیفه دیوان محاسبات کشور هم متفاوت می‌شود و وظیفه آن تهیه گزارش سالیانه‌ای خواهد بود مبنی بر اینکه آیا به اهداف تعیین‌شده دست یافتیم یا خیر.

به نظر شما اجرای این فرآیند در کوتاه‌مدت میسر است؟
اصلاح فرآیند بودجه به سمت این الگو یک‌ساله امکان‌پذیر نیست. اما می‌توان الگوی اجرایی طراحی کرد که ظرف پنج سال قابل انجام باشد و به تدریج انجام شود. شاید، نیاز باشد که مخارج بودجه به دو بخش تقسیم شود یکی مخارج اجتناب‌ناپذیر است که بر مبنای مجموعه‌ای از قوانین ایجاد شده است و بخش دیگر بخش منابع قابل تصمیم‌گیری است. ممکن است سالی 5 تا 10 درصد بودجه قابل تصمیم‌گیری باشد اما با استفاده از مثلاً تکنیک‌هایی مثل بودجه‌ریزی بر مبنای صفر تعدیل‌شده می‌توان به تدریج زمینه بررسی بودجه دستگاه‌ها را به شیوه فوق فراهم کرد. علاوه بر این حرکت به سمت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد هم به این ترتیب قابل تحقق خواهد بود.

اگر تعریف درست و منطقی از بودجه داشته باشیم می‌توانیم انتظار یک فرآیند موثر نظارت را داشته باشیم، به نظر شما این ساختار چگونه باید باشد؟
متاسفانه در حوزه نظارت‌های عمومی از جمله نظارت بر بودجه ادبیات نظری غنی در کشور نداریم. در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 51 قرار بود نظام نظارتی چه در بخش بودجه جاری و چه در بخش بودجه عمومی طراحی شود. در حوزه بودجه عمرانی قرار بود بر نحوه اجرای طرح‌های عمرانی نظارت عملیاتی انجام شود، متاسفانه در زمانی که سازمان برنامه و بودجه وجود داشت نتوانست نظام نظارتی ایجاد کند. در حال حاضر مفهوم نظارت در دنیا متفاوت شده است و پاسخگویی مقامات از سمت پاسخگویی در مقابل مقامات بالاتر یا حتی مجلس به سمت پاسخگویی به مردم رفته است. مرحله گزارش‌دهی درباره بودجه در ایران مفقود است. گزارش‌دهی منظم و با قاعده مقدمه نظارت است. در کتاب‌های درسی دانشگاهی درباره بودجه می‌گویند که بودجه پنج مرحله دارد: تهیه، تصویب، اجرا، گزارش‌دهی و نظارت. اما در ایران گفته می‌شود بودجه‌ریزی چهار مرحله دارد: گزارش‌دهی را نادیده می‌گیرند. وقتی گزارش‌های دوره‌ای تهیه و منتشر می‌شود، جامعه کارشناسی و جامعه مدنی نسبت به آنها واکنش نشان می‌دهند. این مرحله اگر جدی گرفته شود یکی از نقایص اساسی مدیریت بخش عمومی در کشور که آثار سیاسی هم دارد رفع می‌شود.

اگر از این بحث پلی به بودجه 93 بزنیم لایحه بودجه 93 را به عنوان انعکاس اولین آزمون عملی دولت جدید در عرصه مدیریت عمومی بر کسب و کار مختصات کلان جامعه چگونه می‌بینید؟
در لایحه بودجه ۱۳۹۳ کارکرد ارائه تصویری از دخل و خرج کشور کارکرد غالب بوده است و کارکرد سیاستگذاری مالی از طریق بودجه کمتر مورد توجه بوده است، در حالی که با توجه به وضعیت اقتصادی کشور و چالش‌ها و مشکلات کشور لازم بود تهیه یک بسته سیاستی منسجم و سازگار که در آن اهداف کوتاه‌مدت و میان‌مدت تعیین شده باشند مدنظر قرار گیرد و سپس بقیه ابزارها از جمله بودجه کشور در چارچوب آن تنظیم شوند. البته می‌توان گفت با توجه به اینکه فرصت زمانی تشکیل دولت جدید تا زمان تقدیم لایحه بودجه که سر موعد به مجلس ارائه شد اندک بوده این امر امکان‌پذیر نبوده است اگر‌چه در لایحه بودجه به صورت موردی درباره برخی از مسائل فوق احکام یا اعتبارات پیش‌بینی شده است. در خصوص مختصات کلان بودجه نیز باید گفت به‌رغم کاهش مقدار صادرات نفت، در عمل وابستگی منابع بودجه به نفت کاهش نیافته است. به عبارت دیگر، آنچه در بودجه دارای اهمیت است، حجم ریالی استفاده از منابع حاصل از نفت است که متاثر از سه متغیر قیمت نفت خام، مقدار صادرات و قیمت ارز است، در عمل کاهش مقدار صادرات با افزایش نرخ ارز و تا حدودی قیمت نفت مبنای محاسبه جبران شده است. در سال ۱۳۹۱، حدود ۴۲۶ هزار میلیارد ریال از منابع بودجه از فروش منابع نفتی تامین شد که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۳ به ۷۷۸ هزار میلیارد ریال رسیده است. حجم عظیم استفاده از منابع حاصل از نفت هم به لحاظ آثار آن بر متغیرهای اقتصاد کلان و هم از نظر شرایط پیش روی کشور به لحاظ تحریم‌های اقتصادی نیاز به بررسی دارد. نکته دیگر آنکه هر چند دولت برای جبران کسری اعتبارات مربوط به ردیف مابه‌التفاوت نرخ ارز کالاهای اساسی در سال جاری اصلاحیه داد و رقم پیش‌بینی‌شده در قانون را به دو برابر افزایش داد اما این ردیف را در لایحه سال آینده حذف کرده است. از این حیث سیاست دولت برای قیمت‌گذاری کالاهای اساسی در سال 1393 مبهم است. در کنار این مباحث یک بحث دیگر وجود دارد با عنوان شاخص کسری بودجه غیرنفتی (کسری بودجه به علاوه میزان استفاده از درآمد نفت در بودجه) که هر سال از سوی کارشناسان بررسی می‌شود. این شاخص تقاضای خالص دولت برای کالاها و خدمات در اقتصاد را نشان می‌دهد و می‌توان گفت مهم‌ترین شاخص بودجه است که شدت تاثیر‌گذاری بودجه بر اقتصاد را نشان می‌دهد. هر چه بالاتر باشد به معنای آن است که دولت تقاضای بیشتری برای کالاها و خدمات داشته و بر اساس ساز و کارهای مختلف اقتصادی سبب از دور خارج شدن بخش خصوصی از صحنه اقتصاد می‌شود. کسری بودجه غیر‌نفتی در سال آینده 860 هزار میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه امسال 11 درصد کاهش یافته اما این کاهش در پرتو رشد منفی 33 درصدی بودجه عمرانی اتفاق افتاده است. کاهش بودجه عمرانی به دلیل کاهش درآمدهای نفتی رخ داده. البته تفاوت بودجه سال آینده با بودجه قبلی این است که معمولاً دولت‌های قبلی در فرآیند اجرا میزان تخصیص را کاهش می‌دادند اما این دولت در مرحله تدوین دست به چنین کاری زده است. بنابراین اگر با افزایش درآمدهای نفتی دولت دست به سیاست‌های انبساطی بزند خود موجب بی‌ثباتی کسب‌و‌کار می‌شود، از طرفی کاهش شدید بودجه عمرانی نیز خود مختل‌کننده فضای کسب و کار می‌شود بنابراین ظرافت‌های این بخش باید در نظر گرفته شود.