تاریخ انتشار:
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تا چه حد در مدیریت اقتصادی کشور نقش داشته است؟
موتور خاموش
منتقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، مخالف برنامه‌ریزی نیستند بلکه مخالف برنامه‌ریزی متمرکز و ستادی، آن هم فقط بر روی کاغذ هستند. روشی که هم‌اکنون در دولت وجود دارد بیشتر نوعی نمایش بوروکراتیک برنامه‌ریزی است.
نیما نامداری / تحلیلگر اقتصادی
بحث درباره نقش و جایگاه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در نظام تصمیم‌گیری اقتصادی کشور تا حدودی دشوار می‌نماید. این سازمان از یک‌سو، اهمیت نمادینی نزد طرفداران شیوه تصمیم‌گیری عقلایی و علمی دارد و از سوی دیگر ماهیت عملکرد کنونی سازمان ارتباط چندانی با سیاستگذاری اقتصادی به شیوه مدرن ندارد.
هنگامی که محمود احمدی‌نژاد در سال 1386 نسبت به انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه و بودجه سابق) تصمیم گرفت، به احتمال بسیار، انتظار نداشت با این حجم مخالفت مواجه شود. واقعیت آن است که تا پیش از انحلال، کمتر کسی از بدنه اجرایی کشور از عملکرد این سازمان رضایت داشت؛ بسیاری از مدیران و کارشناسان در بدنه دولت‌ها این سازمان را به چشم نهادی می‌نگریستند که کاری جز کند و پیچیده کردن روند اجرای امور ندارد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در تمام دوران فعالیتش نماد آن موجود ناخوشایندی بود که مردم عادی آن را نماد «کاغذبازی» می‌خواندند و روشنفکران نیز این سازمان را با تعبیر «دیوان‌سالاری» به باد انتقاد می‌گرفتند. این انتقادها البته چندان بیراه نبود. نفس وجود چنین دستگاه عریض و طویلی، محصول رویکردی به شدت دولت‌گرا و متمرکز به مدیریت اقتصادی است.
نگرشی که مبتنی بر این گزاره است که عده‌ای کارشناس مرکز‌نشین بهتر از کارشناسانی تصمیم می‌گیرند که در گوشه و کنار مملکت درگیر مستقیم مشکلات واقعی هستند. این تفکر، سال‌هاست در دنیا منسوخ شده و اکنون در کمتر کشوری، چنین تشکیلات عظیمی برای برنامه‌ریزی متمرکز وجود دارد. اساساً نفس تدوین برنامه‌های سالانه که در خصوص همه چیز در آنها تصمیم‌گیری می‌شود، مدت‌هاست در دنیای توسعه‌یافته منسوخ شده است. حتی در ایران نیز دستگاه‌های اجرایی اگر بیش از سازمان مدیریت، در درون خود، توان کارشناسی و برنامه‌ریزی نداشته باشند، کمتر ندارند. ضمن اینکه آنها هستند که در عمل با مسائل واقعی بخش مربوط به خود درگیر هستند و درک بهتر و ملموس‌تری از اولویت‌ها و چالش‌هایشان دارند.
نگرشی که مبتنی بر این گزاره است که عده‌ای کارشناس مرکز‌نشین بهتر از کارشناسانی تصمیم می‌گیرند که در گوشه و کنار مملکت درگیر مستقیم مشکلات واقعی هستند. این تفکر، سال‌هاست در دنیا منسوخ شده و اکنون در کمتر کشوری، چنین تشکیلات عظیمی برای برنامه‌ریزی متمرکز وجود دارد. اساساً نفس تدوین برنامه‌های سالانه که در خصوص همه چیز در آنها تصمیم‌گیری می‌شود، مدت‌هاست در دنیای توسعه‌یافته منسوخ شده است. حتی در ایران نیز دستگاه‌های اجرایی اگر بیش از سازمان مدیریت، در درون خود، توان کارشناسی و برنامه‌ریزی نداشته باشند، کمتر ندارند. ضمن اینکه آنها هستند که در عمل با مسائل واقعی بخش مربوط به خود درگیر هستند و درک بهتر و ملموس‌تری از اولویت‌ها و چالش‌هایشان دارند.
الگوی تصمیم‌گیری نفتی
منتقدان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، مخالف برنامه‌ریزی نیستند بلکه مخالف برنامه‌ریزی متمرکز و ستادی، آن هم فقط بر روی کاغذ هستند. روشی که هم‌اکنون در دولت وجود دارد بیشتر نوعی نمایش بوروکراتیک برنامه‌ریزی است وگرنه کیست که نداند الگوی تصمیم‌گیری اقتصادی دولت‌ها در ایران بیش از هر چیز تابع درآمد نفت و سپس تمایلات شخص رئیس‌جمهور است.
نفس تشکیل سازمان برنامه و بودجه در دوران شاه با هدف تامین مالی پروژه‌های عمرانی از محل مازاد درآمد نفت انجام شد. طبیعی بود وقتی سهم درآمد نفت در اقتصاد ایران افزایش یافت، قدرت این سازمان هم افزایش پیدا کند. این داستان همواره تکرار شده و قبض و بسط قدرت سازمان برنامه کاملاً تحت تاثیر فراز و فرود درآمدهای نفتی دولت بوده است. به همین دلیل سازمان برنامه به نوعی عامل مصرف درآمدهای نفتی دولت‌ها بوده است. در 70سالی که از شکل‌گیری این سازمان سپری شده، تا چه حد در نحوه هزینه‌کرد (عدم مصرف) این درآمد نقش فعال و موثر و پیشگیرانه داشته است؟
در عمل هم هیچ‌گاه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نتوانسته سکاندار مدیریت اقتصاد کشور باشد؛ چرا که عدم آگاهی بدنه سازمان از واقعیات اقتصادی، عملاً این سازمان را به میرزابنویس بودجه بدل کرده است. به واقع اگر روزی این نظام گسترده بودجه‌ریزی در دولت جمع شود سازمان برنامه چه کارکرد دیگری دارد؟ حتی در بخش امور استخدامی و سازماندهی کارکنان دولت که یکی از دو بخش کلیدی سازمان است هم وضعیت چندان قابل قبول نیست. 70 سال است که سازمان برنامه وجود دارد و در تمام این 70 سال بدنه دولت بزرگ‌تر شده است و در همه این دوران، کارایی سازمانی دولت کاهش داشته است. بنابراین باید پرسید که بود و نبود این سازمان چه تاثیری در تقویت سازماندهی دولت داشته است؟ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی عملاً از ده‌ها دفتر بخشی شکل گرفته که هر کدام بر یک حوزه اقتصادی نظارت دارند. اما در عمل تعدادی کارشناس محدود که الزاماً نه دانش تخصصی عجیب و غریبی دارند نه افراد با تجربه‌ای هستند با نگاهی ستادی و غیرعملیاتی در اتاق‌های دربسته نشسته‌اند و برای کل کشور تصمیم می‌گیرند.
به همین دلیل حتی پیش از احمدی‌نژاد هم بسیاری، طرفدار اصلاح اساسی و کوچک‌سازی سازمان برنامه و بودجه بودند. اما در دولت اصلاحات که اختیار این نهاد در دست اصلاح‌طلبان قرار گرفت نه‌تنها سازمان کوچک نشد بلکه با ادغام چند موسسه و سازمان دیگر در آن، تشکیلات عظیم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شد که به مانعی جدی در چابکی و انعطاف‌پذیری دولت بدل شده بود. مجموعه‌ای که وظیفه اصلی خود را نوشتن برنامه روی کاغذ و طراحی تشکیلات و تعریف نقش می‌دانست. همین تحلیل‌ها احمدی‌نژاد را مطمئن کرد که از این تصمیم او حمایت خواهد شد؛ اما در عمل کسی برای او کف نزد. سازمان برنامه کارکرد موثری نداشت اما ارزشی نمادین داشت. این سازمان نماد عقلانیت ابزاری بود که توسط احمدی‌نژاد تحقیر می‌شد. به همین دلیل حتی منتقدان این سازمان هم مقابل انحلال آن ایستادند.
به همین دلیل حتی پیش از احمدی‌نژاد هم بسیاری، طرفدار اصلاح اساسی و کوچک‌سازی سازمان برنامه و بودجه بودند. اما در دولت اصلاحات که اختیار این نهاد در دست اصلاح‌طلبان قرار گرفت نه‌تنها سازمان کوچک نشد بلکه با ادغام چند موسسه و سازمان دیگر در آن، تشکیلات عظیم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شد که به مانعی جدی در چابکی و انعطاف‌پذیری دولت بدل شده بود. مجموعه‌ای که وظیفه اصلی خود را نوشتن برنامه روی کاغذ و طراحی تشکیلات و تعریف نقش می‌دانست. همین تحلیل‌ها احمدی‌نژاد را مطمئن کرد که از این تصمیم او حمایت خواهد شد؛ اما در عمل کسی برای او کف نزد. سازمان برنامه کارکرد موثری نداشت اما ارزشی نمادین داشت. این سازمان نماد عقلانیت ابزاری بود که توسط احمدی‌نژاد تحقیر می‌شد. به همین دلیل حتی منتقدان این سازمان هم مقابل انحلال آن ایستادند.
اما با روی کار آمدن دولت حسن روحانی، بار دیگر نقدهای گذشته به عملکرد این سازمان موضوعیت پیدا کردند. همین مساله مانع احیای فوری این سازمان و تعلل و تردید روحانی در انتصاب رئیس این سازمان شد. بسیاری از منتقدان قدیمی سازمان برنامه اعتقاد داشتند اگر قرار بر اصلاح این نهاد از موضع اقتصاد آزاد و عقلانیت در سیاستگذاری باشد، اکنون زمان مناسبی است زیرا روحانی عملاً نماد عقل‌ستیزی محسوب نمی‌شود و تصمیم او برای اصلاح این سازمان به معنای مخالفت او با برنامه‌ریزی تلقی نخواهد شد. اما روحانی هم این فرصت را از دست داد. انتصاب فردی به ریاست سازمان که سوابق سیاسی و پارلمانی او بر سوابق اجرایی و اقتصادی‌اش می‌چربید، نخستین تصمیم اشتباهی بود که روحانی در مورد این سازمان گرفت. محمدباقر نوبخت گزینه مناسبی برای سخنگویی دولت بود اما کسی نبود که بتواند در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تحول ایجاد و آن را چابک کند.
در یک سال اخیر نوبخت نه‌تنها تغییری در ساختار سازمان نداده است بلکه با گسترش تشکیلات استانی عملاً آن را بزرگ‌تر هم کرده است. لحن واعظانه و شیوه دستوری او در واکنش به موضوعات اقتصادی هم این نگرانی را بیشتر کرده است. نوبخت معمولاً از موضع برادر بزرگ‌تر به همه توصیه می‌کند چه کنند یا چه نکنند یا از موضع آرامش‌دهنده وعده می‌دهد همه چیز روزی درست خواهد شد. همین نگاه غیرواقع‌بینانه و محافظه‌کار و بوروکراتیک دقیقاً بر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هم حاکم است.
یکی از طنزهای اقتصادی این سال‌ها در ایران این است که عده‌ای از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انتظار دارند متولی چابک‌سازی دولت و آزادسازی و خصوصی‌سازی باشد. در حالی که چگونه ممکن است، سازمانی که خود محصول و نماد اقتصاد متمرکز و دولت حجیم است، متولی کمرنگ کردن نقش نهادی باشد که بقای خود او در گروی رشد آن نهاد است؟
منطقی آن بود که دولت از فرصت احیای سازمان برنامه استفاده می‌کرد و در تقسیم‌کار میان دستگاه‌های تصمیم‌گیرنده در اقتصاد ایران بازنگری اساسی ایجاد می‌کرد. شاید بهتر باشد اختیارات برنامه‌ریزی بودجه‌ای دستگاه‌های ملی و منطقه‌ای در حوزه مسوولیت آنها افزایش پیدا کند و صرفاً وظیفه جمع‌بندی برنامه‌های ملی و فرابخشی که سالانه شاید تعدادشان کمتر از 50 برنامه باشد، به دفتری کوچک و چابک اما اثرگذار زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور واگذار شود. وزارت اقتصاد که هم‌اکنون به اتکای خزانه‌داری کل و ذی‌حسابی‌ها وظیفه تخصیص بودجه را دارد هم می‌تواند متولی حسابداری بودجه و مسائل مربوط به عملیات اجرایی بودجه باشد.
نهادهای فکری و اندیشکده‌هایی که در سیاستگذاری اقتصادی مشاوره بدهند هم به قدر کافی حول دولت شکل گرفته‌اند که نیازی به توانایی بوروکراتیزه شده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای تصمیم‌سازی اقتصادی نباشد. تنها مشکل، انبوه کارکنان عادت‌کرده به حقوق دولتی و میز و صندلی دائمی در سازمان برنامه هستند که طبعاً اگر سازمان توانست بخشی از این مشکل را درون خود حل کند آنگاه می‌تواند ادعا کند که موتور چابک‌سازی دولت است.
دیدگاه تان را بنویسید