تاریخ انتشار:
واکاوی دلایل ضعف اجرایی دولت در گفتوگو با علینقی مشایخی
منع تغییر در کابینه
این شائبه وجود دارد که سستی سیستم اجرایی دولت یازدهم، گرفتاری اغلب دولتها دستکم در چهار دهه گذشته بوده باشد. به بیان سادهتر، این انگاره مطرح میشود که به دلیل دولتی بودن اقتصاد، امکان مدیریت کارآمد اقتصادی به حداقل رسیده است. اما علینقی مشایخی بر این عقیده است که به دلیل تمرکز دولت یازدهم بر سیاست خارجی، نسبت به اجرای سیاستهای داخلی، توجه شایستهای معطوف نشد. مشایخی استاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه شریف و دانشآموخته دکترای مدیریت از دانشگاه امآیتی است. او با اشاره به گمانهزنیهایی که در مورد ترمیم کابینه در یک سال باقیمانده از عمر دولت یازدهم، مطرح میشود، دولت را از تغییر وزرا منع میکند.
این شائبه وجود دارد که سستی سیستم اجرایی دولت یازدهم، گرفتاری اغلب دولتها دستکم در چهار دهه گذشته بوده باشد. به بیان سادهتر، این انگاره مطرح میشود که به دلیل دولتی بودن اقتصاد، امکان مدیریت کارآمد اقتصادی به حداقل رسیده است. اما علینقی مشایخی بر این عقیده است که به دلیل تمرکز دولت یازدهم بر سیاست خارجی، نسبت به اجرای سیاستهای داخلی، توجه شایستهای معطوف نشد. مشایخی استاد دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه شریف و دانشآموخته دکترای مدیریت از دانشگاه امآیتی است. او با اشاره به گمانهزنیهایی که در مورد ترمیم کابینه در یک سال باقیمانده از عمر دولت یازدهم، مطرح میشود، دولت را از تغییر وزرا منع میکند: «تا وزیر جدید مستقر شود، بر امور وزارتخانه اشراف پیدا کند و البته نیروهای خود را در این نهاد بگمارد، زمان از دست رفته است.»
حدود سه سال از عمر دولت یازدهم سپری شده و اکنون شاید زمان مناسبی برای ارزیابی نسبی عملکرد دولت باشد. دولت یازدهم بهرغم گشایشهایی که در حوزه اقتصاد ایجاد کرده، در تحقق برخی از اهداف تعیینشده خود توفیقی حاصل نکرده است. آیا این ناکامی بیشتر ناشی از سیاستگذاری ضعیف است یا ضعف اجرایی مدیران دولتی منجر به این ناکامی شده است؟
به عقیده من این ناکامیها بیشتر متوجه حوزه اجراست. دولت آقای روحانی درحوزه سیاست خارجی عملکرد خیلی خوبی به نمایش گذاشت؛ بهطوری که در این حوزه هم به نحو شایستهای سیاستگذاری کرد و هم بهگونهای اثربخش و از طریق افراد نخبه و متخصص این سیاستها را اجرایی کرد. در عرصه مدیریت اقتصاد نیز سیاستهایی به تناسب مشکلات کشور در زمان شروع به کار این دولت و پس از آن تنظیم شد؛ مانند آنچه در مورد مهار تورم صورت گرفت. توقف رشد منفی اقتصادی و تداوم رشد مثبت اقتصادی از جمله نتایج سیاستهای قابل توجه دولت در حوزه اقتصاد بوده است. اما فکر میکنم، دستگاههای اجرایی در کل و دستگاههای مرتبط با حوزه اقتصاد، دچار ضعف اجرایی هستند. در حالی که لازم است، دولت به عنوان قوه مجریه، برای وزارتخانههای مختلف، اهداف مشخص اجرایی تعریف کند و نهاد ریاست جمهوری یا معاون اول، خود وظیفه نظارت را بر عهده داشته باشند و گزارشهای منظمی بگیرد که آیا عملیات اجرایی پیشرفت دارد یا خیر؟ موانع و اشکالات کجاست؟ چه پیشنهاداتی برای رفع موانع لازم است؟ چه اصلاحاتی نیاز است؟ چگونه میتوان وزرا را برای پیشبرد اهداف حمایت کرد؟ اینها از جمله پرسشهایی است که در
رابطه میان نهاد ریاست جمهوری و وزرا باید به آنها توجه کرد. اینگونه استنباط میشود که دولت در حوزه اجرا مانند یک سازمان اجرایی شاداب، چابک و قوی و منسجم عمل نکرده است. مقصود من از چابکی این است که رئیس قوه مجریه باید ببیند که برنامهها، اهداف اجرایی وزرا و شاخههای اجرایی تابعه آن کدامند. در مرحله بعد باید گزارشهایی مبنی بر اینکه اهداف اجرایی تا چه میزان پیشرفت داشته تهیه شود که اگر پیشرفت برنامهها مناسب نیست، با تشکیل جلسه، به حل موانع پیشبرد اهداف بپردازد. نکته مهم دیگر این است که مجریان پاسخگوی رئیسجمهوری باشند. من اطلاعی ندارم از اینکه آیا این اهداف اجرایی به صورت شفاف تعیین شده یا میشود؟ آیا گزارشهای کارکرد وزارتخانهها اخذ و کنترل میشود یا خیر؟ آیا جلسات ریاست جمهوری یا معاون اول با وزرا و روسای دستگاههای اجرایی برای بررسی پیشرفت اجرای کار یا رفع مشکلات و حمایت اجرایی از آنها تشکیل میشود یا خیر؟ اما تا آنجا که من خبر دارم این موارد در دولت صورت نمیگیرد. در صورتی که در یک سازمان اجرایی، شخص رئیس باید بداند که واحدهای متبوع خود، چه اهداف اجرایی و عملیاتی را دنبال میکنند و تا چه حد در پیشبرد
این اهداف توفیق دارند؟ از طرف دیگر در فضای مدیریتی کشور به دلیل تعدد سازمانهای نظارتی و ایرادات و اشکالات بعضاً جزیی و غیرضرور و رویهای که از سوی این نهادها به مدیران وارد میشود، تا حدودی جسارت و جرات تصمیمگیری از دستگاههای دولتی سلب شده است. برخوردهای دستگاههای نظارتی و نظارتها و ایراداتی که جنبه حسابکشی سیاسی دارد، مدیران را محتاط کرده است.
به دلیل تعدد سازمانهای نظارتی و ایرادات و اشکالات بعضاً جزیی و غیرضروری که از سوی این نهادها به مدیران وارد میشود، تا حدودی جسارت و جرات تصمیمگیری از دستگاههای دولتی سلب شده است.
فکر میکنید چه دلایلی سبب سستی دستگاههای دولتی در پیادهسازی سیاستهای اقتصادی دولت شده؟ و پرسش دیگر این است که آیا این عوامل و دلایل ناتوانی، بهطور انحصاری به دولت آقای روحانی مربوط میشود یا اغلب دولتها دست کم در سه دهه اخیر با آن مواجه بودهاند؟
بهطور کلی تشکیلات دولت، بزرگ و لخت است. اما چنانچه ریاست جمهوری با مدیران اجرایی خود از منظر پیشبرد اهداف در تعامل باشد و آنها را حمایت کند، نوعی جسارت تصمیمگیری به آنها القا میکند و مدیران نیز درمییابند که مورد حمایت شخص اول اجرایی کشور هستند. اما اگر این تعامل و حمایت وجود نداشته باشد، ممکن است سازمانها از منظر اجرایی آنگونه که باید و شاید عمل نکنند و به تدریج نوعی بیتفاوتی در آنها بهوجود آید. به نظر من احتیاط زیاد مدیران اجرایی در تصمیمگیری و احساس نبود پشتیبان در آنها کارها را کند میکند و یکی از نقصهای این دولت در حوزه اجراست. به عبارت دیگر ریشه این ناکامیها بیشتر بحث مدیریتی است تا سیاستگذاری. چنانچه بخواهیم دولتها را از این منظر مورد مقایسه قرار دهیم، در دولتهای نهم و دهم، جریان نظارت بر روند اجرای امور، حالت حاد یک طرفهای را به خود گرفته بود؛ به نحوی که شخص رئیس دولت، خود تصمیمات اجرایی زیادی در سطوح بالا، میانی و گاهی حتی در سطوح پایین میگرفت، ابلاغ میکرد و اجرای آن را طلب میکرد. به همین علت آنگونه که شاهد بودیم، تصمیمات در این دو دولت، کارشناسی و پخته نبود و بعضاً نتایج وخیمی
را در حوزههایی مانند آب، افزایش شدید نیروی انسانی در دولت و سازمانهای وابسته به دولت، تورم و کمبود زیرساختهای لازم برای واحدهای مسکونی ایجاد شده شاهد بودیم. وزرا که بعضاً دخالت و مشارکتی در تصمیمگیری نداشتند، ملزم به پیگیری برای اجرای آن و ارائه نتیجه بودند. در دولت سازندگی، وقتی برنامه تدوین و تصویب میشد، تمرکز آقای هاشمی روی این بود که پروژهها و طرحهای بخشهای مختلف چگونه پیش میرود و موانع کار چیست. در دولت اصلاحات نیز جسارت در تصمیمگیری مشهود بود و این در حالی بود که پشتیبانی از تصمیمات نیز وجود داشت و معاون اول از اختیارات خوبی برخوردار بود. در دولت تدبیر و امید، شاید عمده تمرکز آقای روحانی روی سیاستهای خارجی به ویژه پرونده هستهای به دلیل پیچیدگی زیاد آن معطوف شده بود که البته دستاورد خیلی خوبی برای کشور به همراه داشت. به همین دلیل شاید آنگونه که باید و شاید توجه و تمرکز درخوری بر حوزه اجرای سیاستهای داخلی اعمال نشد. به عبارت دیگر پیشبرد نظام اجرایی تحتالشعاع مساله برجام و رفع تحریمها قرار گرفت. گشایشهای ایجادشده در نتیجه دستیابی به برجام اگرچه قابل تحسین است، اما کارنامه اجرایی دولت
نمرات ضعیفی را کسب کرده است. من از اختیارات معاونت اول رئیسجمهور و سازمان مدیریت و برنامهریزی در شرایط کنونی اطلاعی ندارم، اما لازم است، این دو نهاد با ورزیدگی و تسلط، نهاد ریاست جمهوری را در اجرای امور یاری برسانند.
شما در حالی به نقش معاون اول رئیسجمهوری و سازمان مدیریت و برنامهریزی در افزایش کارایی امور اجرایی اشاره کردید، که مشاهده میشود، معاون اول رئیسجمهوری گویی متولی مسائل مختلف و متعددی است که احتمالاً از عهده مدیریت همه آنها برنخواهد آمد و از سوی دیگر به نظر میرسد سازمان مدیریت و برنامهریزی هنوز به جایگاه اصلی خود در ساختار سیاستگذاری و اجرا بازنگشته است. آیا ضعف اجرایی دولت یازدهم میتواند تحت تاثیر این دو عامل باشد؟
میتوان این تعبیر را به کار برد که معاون اول رئیسجمهور حیطه وسیعی را پوشش میدهد اما از اختیارات لازم برای تصمیمگیری بهرهمند نیست. آیا ایشان میتواند یکی از وزیران را احضار کرده و او را پاسخگوی خود بداند؟ که اگر وزیر عملکرد قابل قبولی نداشته باشد، معاون اول مانند رئیسجمهور که میتواند وزیر را عزل کند، تصمیم بگیرد یا پیشنهاد دهد که وزیر عزل شود و آن پیشنهاد عملی شود؟ حال اگر معاون اول اختیار اعمال قدرت و پاسخخواهی را نداشته باشد، میتوان گفت نقش او در اعمال مدیریت محدود است. سازمان مدیریت و برنامهریزی تا حد بسیاری میتواند در کارآمدی دولت موثر باشد، اما این سازمان در دولتهای نهم و دهم، متحمل ضربههای بسیار مهلکی شد و با وجود تلاشی که برای احیای آن صورت میگیرد، هنوز به جایگاه اثربخش خود بازنگشته تا بتواند یاریرسان رئیسجمهور باشد. سازمان مدیریت و برنامهریزی به نهاد ریاست جمهوری مرتبط است و رئیس آن، معاون رئیس قوه مجریه کشور به شمار میرود. نقش این سازمان آنچنان که از نامش پیداست، واحد ستادی دولت برای هدایت برنامهریزی، مدیریت و نظارت است. اما طی دو دولت گذشته به شدت آسیب دیده و اکنون در موقعیتی دور
از جایگاه موثر خود به سر میبرد. پیشنهاد من این است که به دلیل مشغله و تمرکز رئیسجمهور بر مساله سیاست خارجی کشور و سیاست داخلی، و مدیریت ارتباط دولت با قوای دیگر و نیز تعامل با رهبری برای اخذ نظرات و رهنمودهای ایشان و ارائه گزارش قوه مجریه و روابط خارجی به ایشان لازم است مدیریت امور اجرایی و نظارت بر پیشرفت عملیات اجرایی به معاون اول واگذار شود و اختیارات لازم نیز به او داده شود. بدین منظور لازم است سازمان مدیریت و برنامهریزی با نظر معاون اول رئیسجمهور که مسوول رسیدگی به حوزه اجرایی دولت است، اداره شود به نحوی که سازمان مدیریت و برنامهریزی به معاون اول رئیسجمهور پاسخگو باشد و به آن گزارش دهد. در غیر این صورت شخص رئیسجمهور، خود باید وقت بگذارد و از تکتک وزارتخانههای مهم گزارشهایی را از روند پیشبرد سیاستها مطالبه کند که با توجه به مشغله ایشان در سایر امور، این امر به سختی امکانپذیر است. البته در هر حال معاون اول و سازمان برنامه و کلیه وزرا در نهایت زیر نظر رئیسجمهور خواهند بود و ایشان اشراف و هدایت کلی آنها را بر عهده خواهند داشت.
مدیران دولتی، به ویژه در این دولت در برابر انتقاداتی که عملکرد آنان را به چالش میکشد، این استدلال را مطرح میکنند که به دلیل تنگناهای مالی -ناشی از کاهش درآمدهای نفتی- قادر به ایفای تعهدات خود نیستند. آیا این توجیه میتواند مورد پذیرش واقع شود؟
اگر منابع بیشتری در دسترس دستگاههای اجرایی باشد، بالطبع کار بیشتری صورت خواهد گرفت. در واقع اگر منابع بیشتری در اختیار هر فرد معقولی قرار گیرد انتظار میرود کار بیشتری انجام دهد. اما توجیه کمبود منابع قابل پذیرش نیست، به این دلیل که از این پس، قرار نیست، دولتها پول نفت کلانی در اختیار داشته باشند و با خرج آن تحرک ایجاد کنند. از این پس لازم است دستگاه با ابتکار و نوآوری درآمدزایی کرده یا سازوکارهایی فراهم کند که پول به حوزه مسوولیت آنها وارد شود. به عنوان مثال چگونه میتوان مشارکت بخش خصوصی و دولت را افزایش داد؟ یا چگونه میتوان برای حوزههایی که بازدهی اقتصادی دارند، بازار سرمایه را فعال کرد و سرمایهها را به آن حوزه جذب کرد؟ به خصوص اکنون که محدودیت تحریمها برداشته شده، چگونه میتوان از خارج کشور جذب منابع کرد؟ به عبارت دیگر این قالب فکری که «باید پول باشد تا کار انجام شود» باید در دولتها تغییر کند. ذهنیت مدیران دولتی باید بر این مبنا شکل گیرد که «چگونه میتواند خلاقانه منابع غیردولتی به حوزههای مسوولیت آنها وارد شود و تحرک اقتصادی ایجاد شود.» اگرنه در صورت وجود منابع، هرکسی میتواند سیاستها و
برنامهها را به اجرا بگذارد. اما هنر مدیریت در این است که وقتی دولت منابع چندانی در اختیار ندارد منابع ملی و منابع خارجی با روشهای ابتکاری به کار گرفته شود تا چرخ امور اجرایی کشور به حرکت درآید.
وزرایی هستند که در سه سال نتوانستهاند کاری از پیش ببرند، آیا وزیری که یک سال فرصت دارد، میتواند عملکرد شایستهای از خود به نمایش بگذارد؟
نکته قابل توجه این است که نباید این گزاره را مطرح کرد که وزرا تاکنون کاری از پیش نبردهاند. هر یک از وزرا اقدامات قابل توجهی در حوزه مسوولیت خود انجام دادهاند ولی این اقدامات در حد انتظارات نبوده است. نکته بعدی این است که اگر نهاد مافوق یعنی ریاست جمهوری، با وزرا تعامل نداشته باشد، تا برخی از مشکلات و موانع را مطرح کنند و با پشتیبانی مافوق خود آن را برطرف کنند، چنین عملکردی دور از انتظار نیست و میتوان بخشی از این عدم تحرک را به پای عدم تعامل و عدم حمایت نهاد ریاست جمهوری از نهادهای اجرایی نوشت. برای مثال، یک وزیر باید بتواند با رئیس خود ارتباط و تعامل داشته باشد و از حمایت و کمک او برخوردار باشد. همچنین باید بتواند از سازمان مدیریت و برنامهریزی طلب همفکری و مساعدت داشته باشد و این سازمان لازم است به عنوان یک مخزن فکری به وزرا یاری برساند. حال اگر مساعدتی از سوی این سازمان صورت نمیگیرد، مانع انجام امور دستگاهها نیز نباشد. بنابراین نمیتوان علت برآورده نشدن انتظارات را تماماً به وزرا نسبت داد و بخشی نیز متوجه نحوه تعامل و ارتباط وزرا با مافوقشان است. به ویژه در فضای فعلی کشور که مدیران بیش از اندازه
محتاط عمل میکنند. این مساله بسیار شایع است که وقتی، مدیران تصمیمی درست و بنابر تشخیص مدیریتی خود اتخاذ میکنند، با مجموعهای از مشکلات و موانع روبهرو میشوند؛ مشکلاتی که بعضاً از سوی سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور، سیستمهای امنیتی و امثال آن پدید میآید. در دوره نهم مجلس شورای اسلامی، شاهد سوالات بیشمار نمایندگان به عناوین مختلف از وزرا بودهایم و این وقت زیادی از وزرا و مدیران کشور گرفت و وقتی را که آنها صرف طرحریزی و پیشبرد امور خود میکردند صرف پاسخ به سوالات غالباً غیراساسی نمایندگان میکردند. این سوالات مکرر، علاوه براتلاف وقت وزرا و معطل گذاشتن دستگاههای اجرایی، جسارت تصمیمگیری را تاحدودی از وزرا و مدیران سلب میکرد. وزرا وقتی میخواستند مدیری را تغییر دهند یا طرحی را در شهری یا استانی اجرایی کنند، بیشتر اوقات در مجلس مورد سوال قرار میگرفتند. در نتیجه همین بازرسیهای بعضاً کماثر نپخته و به دلیل تعامل غیرسازندهای که مجلس با وزرا داشت، آنها برای تصمیمگیری بسیار محتاط شدهاند. در واقع اتخاذ تصمیمات جسورانه ممکن بود وزرا را با خطر استیضاح مواجه کند و چون استیضاح و تغییر وزیر به کار
دستگاه لطمه بیشتری میزد، وزرا برای جلوگیری از لطمه خوردن بیشتر به کار حوزه خود سعی میکردند با احتیاط و تهیه و ارائه توضیح و پاسخ از استیضاح جلوگیری کنند. به هرحال در این فضا تصمیمگیری در سازمانهای اجرایی بسیار محتاطانه شده است. امیدواریم مجلس دهم تعامل سازندهای را با دولت در پیش بگیرد و نظارت مجلس مبتنی بر این رویه باشد که صرفاً عدم پیشرفت امور مدیران اجرایی را در معرض مواخذه مجلسیان قرار دهد. سوال و مواخذه وزرا به این دلیل که چرا فلان مدیر تغییر کرده یا فلان پروژه در حوزه انتخابیه نماینده سوالکننده به اجرا درنیامده است نباشد. در واقع وزرا و مدیران اجرایی باید از اختیار در حوزه عمل خود برخوردار باشند و در عوض پاسخگوی عملکردشان باشند. برای مثال نمایندگان باید این موضوع را مورد پرسش قرار دهند که دلیل اجرای کند قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر چه بوده و اجرای این قانون با چه موانعی مواجه است و موانع آن را برطرف کنند. در واقع، نظارت مجلس باید به منزله پشتیبانی از اجرای مصوبات قبلی باشد.
آیا در شرایط کنونی که یک سال به پایان دولت یازدهم باقیمانده است، ترمیم کابینه میتواند به افزایش کارآمدی دولت منتهی شود؟ چقدر ضرورت ترمیم کابینه وجود دارد؟
به عقیده من، تغییر وزرا برای این مدت کوتاه، منطقی به نظر نمیرسد. مگر در مواردی که فرد به هیچ وجه نمیتواند کاری از پیش ببرد. به این دلیل که تا وزیر جدید مستقر شود، بر امور وزارتخانه اشراف پیدا کند و البته نیروهای خود را در این نهاد بچیند، زمان از دست رفته است. از این رو، دولت باید از وزرای موجود هدف و برنامه بخواهد و تحرک را توسط همین کارگزاران ایجاد کند.
با توجه به اینکه گفته میشود، دولتها تعیینکننده دولتهای بعدی خود هستند، اگر دولت یازدهم نتواند کارآمدی خود را در حوزه اجرا بهبود ببخشد، مردم در انتخابات آینده چه رفتاری از خود نشان خواهند داد؟
باید به این نکته توجه داشت که آقای روحانی زمانی دولت را تحویل گرفت که کشور در شرایط بسیار نامساعد و سختی قرار داشت. تعبیر من این است که دولت یازدهم کشور را از سقوط به گودالی سهمگین نجات داد. من فکر میکنم اقداماتی که در وزارتخانهها هرچند با سرعت کم در حال انجام است، امسال سرعت خواهد گرفت و تا پایان سال تحرک بیشتری ایجاد خواهد کرد. در عین حال، با توجه به اینکه تمرکز دولت و صرف انرژی زیاد آن از روی پروژه رفع تحریمها برداشته شده، اکنون این انرژی آزادشده میتواند معطوف امور اجرایی شود و به نظر میرسد شرایط کشور در یک سال پیش رو بهتر از شرایط پایان سال گذشته باشد. سال گذشته که در آن، قیمت نفت افت شدیدی را تجربه کرد و رشد 93 متوقف شده و کاهش یافت و همچنین از میزان بودجه عمرانی نیز کاسته شد. با این وجود، پیش بینی میشود، دولت با مانعی برای انتخاب دوباره مواجه نباشد. کمااینکه انتخابات اخیر مجلس نیز نشان داد تمایل مردم به کدام سمت و سو است. انتخابات نشان داد گرایش مردم همجهت با سیاستها و گرایشهای دولت فعلی بود. بهطور کلی انتظار میرود سال 1395 نیز وضعیت اقتصاد با وجود گشایشهای ناشی از اجرای برجام و افزایش
قیمت نفت از سال قبل بهتر شود و بهبود پیدا کند. با بهتر شدن شرایط نسبت به پایان سال قبل دلیلی ندارد که در انتخابات بعدی گرایش و انتخاب مردم نسبت به اسفند سال 94 متفاوت باشد. در سال جاری، طرح و پروژههایی که پیش از این به تصویب رسیده است، با قوت بیشتری به اجرا درمیآید. ضمن آنکه تاکید مقام معظم رهبری به اقدام و عمل منجر به ایجاد تحرک در نهادهای اجرایی شده است. اکنون باید همه به دولت کمک کنیم که امور اجرایی را سریعتر پیش ببرد. کشور به این سرعت عمل نیاز دارد. جراید و رسانهها نیز میتوانند از وزرا اهداف اجرایی سال جاری را جویا شوند و بگویند که پس از مدتی به سراغ آنها خواهند رفت و وضعیت پیشرفت این پروژهها را رصد خواهند کرد. البته یکی از مشکلاتی که این دولت با آن مواجه بود، نگاه منفی رادیو و تلویزیون به دولت بود و به نحوی به نظر من بسیاری از برنامههای رسانه ملی بذر یأس و ناامیدی را در جامعه پراکند. امید است سیاستهای صدا و سیما بهتر شده و به ایجاد امید و تسریع کارها کمک کند، ضمن آنکه سرعت اجرای برنامه و قوانین را طلب میکند. همه باید به این نکته توجه داشته باشیم که مهم نیست اکنون چه کسانی بر مسند کار هستند،
مهم آن است که مسائل و مشکلات مردم زیاد است و لازم است همه به کاهش مشکلات و پیشرفت کشور کمک کنیم.
دیدگاه تان را بنویسید