تاریخ انتشار:
اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها در گرو توانایی‌های مدیران میانی است
مربی خوب، بازیکن خوب
علی دادپی /اقتصاد‌دان و نویسنده نشریه
وقت آن رسیده است که از خود بپرسیم آیا مدیران اجرایی دستگاه‌های اداری، شایسته‌ترین افراد ممکن هستند یا کسانی که نقاط ضعف‌شان بهترین سیاست‌ها را به زمینه‌سازان رکود و شکست اقتصادی تبدیل می‌کند.
هر فوتبال‌دوستی می‌داند، مربی خوب بدون بازیکن خوب یک ایده‌پرداز جذاب است و تیم او همواره شکست می‌خورد. بازیکن خوب بدون مربی خوب یک فرد تکرو و تلخ‌‌کام است که متوجه نمی‌شود، به چه دلیل به‌رغم توانمندی‌های تیمی که مدیریت می‌کند، همواره دچار شکست می‌شود و بقیه همیشه او را تنها می‌گذارند. در مدیریت اقتصاد نیز هم به سیاستگذار احتیاج است و هم به مدیر خوب. یکی مربی است و دیگری بازیکن. اکنون در چهارمین دهه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی این‌گونه به نظر نمی‌رسد که کشور با کمبود نیروی متخصص مواجه است. دانشگاه‌های مختلف در سراسر کشور به تربیت نیروی انسانی در سطوح مختلف مشغول‌اند. برخلاف دهه 50 خورشیدی داشتن مدرک کارشناسی دیگر امتیاز خاصی به شمار نمی‌آید. حالا همه یک یا دو مدرک کارشناسی ارشد دارند و شاید در جایی در حال تحصیل برای دریافت مدرک دکترا هم باشند. به نظر می‌رسد ایران کشوری است که در آن جوامع تخصصی نهادینه شده‌اند. با این حال چرا در توسعه اقتصادی و اجرای سیاست‌های اقتصادی کشور همچنان با چالش‌های فراوانی روبه‌روست؟
سنجش موفقیت هر برنامه‌ای بدون سنجش کارایی سیاست‌ها و کارایی مدیران مامور اجرای آن ممکن نیست. با توجه به فرآیند سیاستگذاری در کشور و حضور عوامل مختلف در تهیه و سنجش آن اجازه بدهید فرض کنیم سیاست‌ها متعادل با شرایط و پتانسیل‌های کشور تهیه می‌شوند. این برآیند شرایط اقتصادی-اجتماعی کشور در اختیار مدیران برای اجرا قرار می‌گیرد. به نظر می‌رسد در حالی که سیاست‌ها معمولاً مورد بررسی و دقت موشکافانه و نقد مطبوعاتی قرار می‌گیرند توانایی‌های مدیران اجرایی کشور تا حد زیادی ناشناخته هستند.
اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌های ابلاغ شده از سوی دولت همیشه در گرو توانایی‌های مدیران میانی و مامور به اجرای این سیاست‌هاست. زمانی که اجرای سیاست‌های اقتصادی در عمل نتیجه دلخواه را به ارمغان نمی‌آورند، باید از خود بپرسیم آیا این عملکرد مدیران بوده است که پیش‌فرض‌های تهیه این سیاست‌ها را نقض کرده است؟ در موارد بسیاری پاسخ به این سوال مثبت است. در حالی که دولت‌ها و سیاستمداران مرکزنشین سیاست‌هایی را برای حداکثر‌سازی رفاه اجتماعی تدوین می‌کنند، افق دید مدیران اجرایی میانی معمولاً محدود به اداره، استان یا حتی منطقه بومی خود است. آنها برخلاف وزرا و نمایندگان مجلس انگیزه شخصی خاصی برای پیگیری مصرانه سیاست‌های توسعه دولت ندارند.
یکی از دلایل موفقیت سیاست‌های توسعه در کشور چین در نظر گرفتن همین نکته است. ژو لی-آن از دانشگاه پکن در سال 2007 در پژوهشی درباره نظام دیوان‌سالاری کشور چین و مسابقات منطقه‌ای و محلی برای ارتقای اداری کارمندان نشان داده است که چطور این سیستم پیشرفت کاری مقامات محلی را در گرو رشد اقتصادی منطقه‌شان قرار می‌دهد و مانند سیستم پاداش در شرکت‌های خصوصی باعث تشویق مدیران به پویایی و خلاقیت در روند توسعه می‌شود. بدون چنین انگیزه‌هایی موفقیت سیاست‌های توسعه در این کشور پهناور در هاله‌ای از ابهام قرار می‌گرفت. در ایران نظامی برای ایجاد انگیزه در میان مدیران اجرایی برای موفقیت در اجرای سیاست‌ها وجود ندارد.
بخشی از این خلأ به دلیل پر‌رنگ بودن عوامل بیرونی است که از نظر بسیاری بار مسوولیت را از دوش مدیران اجرایی بر‌می‌دارد و بخشی دیگر به خاطر سیاست‌زده بودن کار در سطوح مختلف مدیریت دولتی است. در گروه اول بسیاری به این نکته اشاره می‌کنند که شرایط پر‌تلاطم اقتصادی، تحریم‌های اقتصادی، ابهام در اهداف برنامه‌های توسعه، محدودیت‌های فرهنگی و چالش‌های اجتماعی موفقیت برای یک مدیر را ناممکن می‌سازند. بسیاری از مدیران آنقدر از شرایط بیرونی و محیطی اقتصاد سخن می‌گویند که از سنجش و نقد عملکرد مدیریتی خود عاجز و ناتوان هستند. این در حالی است که بسیاری از مدیران موفق تاریخ در نتیجه چالش‌ها توانایی‌های خود را آشکار کرده‌اند و باعث حیرت همگان شده‌اند. برای گروهی از مدیران که شرایط محیطی را محکوم‌کننده می‌یابند وجود تحریم‌ها یا تلاطم اقتصادی لازم است تا کاستی‌ها و کمبودهای عملکرد مدیریتی آنها را پنهان کند. در گروه دوم مدیران اجرایی توانایی‌ها و مهارت‌های تخصصی قربانی اولویت‌های سیاسی می‌شوند. واقعیت اینجاست در کشوری مانند ایران با حجم نیروی انسانی تحصیل‌کرده و ماهر نباید در برخی مناصب مدیریتی شاهد افراد متوسط و بی‌تجربه باشیم،
با این حال تعهد به آرمان‌های سیاسی یک گروه و وفاداری به منافع آن برای برخی از دولتمردان، به‌ویژه در دولت گذشته، مهم‌تر از مهارت‌های فنی بوده‌اند. ارتقای بی‌تناسب گروهی از سیاست‌زدگان در محیط‌های کاری ضمن دلسرد کردن نیروهای کارشناسی به این باور دامن می‌زند که در شایسته‌سالاری ارتباطات و تعهد سیاسی به توانایی‌ها و دانش تخصصی ارجحیت دارند.
ترکیب تاکید بر شرایط محیطی و ارتباطات سیاسی باعث شکل‌گیری گروهی از مدیران شده است که از یک سو دلیلی نمی‌بینند که کارنامه موفقی از خود ارائه دهند، چون نتیجه هر تلاشی محتوم به شکست است، و از سوی دیگر به دلیل ارتباطات سیاسی امنیت شغلی دارند. در‌واقع در میان مدیران اجرایی دولتی گروهی می‌شوند بدون انگیزه برای موفقیت که حضور خود را در مسندهای مدیریت تضمین‌شده می‌دانند. اینکه این گروه در اجرای سیاست‌های دولتی ضعیف ظاهر می‌شوند جای تعجب ندارد، آنچه مایه تعجب است انتظار موفقیت و کارایی از گروهی است که نه انگیزه‌ای برای کار کردن دارد و نه دلیلی برای تاکید بر موفقیت.
بروز این نکته را می‌توان در بسیاری از سوابق مدیریتی دید. بسیاری از مدیران معمولاً سمت‌هایشان را بر‌می‌شمارند بدون آنکه بگویند چه کار کرده‌اند. عناوین پرطمطراقی که خبر از مسوولیت‌های سنگین می‌دهند بدون عملکرد مثبت و در خور تنها یکسری عناوین توخالی هستند. این روزها در میان مدیران مسوولیت بیشتر عنوان است تا مسوولیت.
این نکته دو دهه است که ذهن پژوهشگران اقتصادی را به خود مشغول کرده است. مارگارت دیوار از دانشگاه میشیگان در مقاله‌ای در سال 2008 می‌نویسد «موفقیت برنامه‌های توسعه در گرو نگرش‌های اجتماعی و اقتصادی تکنوکرات‌هاست.» او یادآور می‌شود که در بسیاری از موارد نیروهای سیاسی نقش غیرقابل انکاری در شکست برنامه‌های توسعه دارند. چون مدیران بیشتر به انگیزه‌های سیاسی حساس‌اند تا اقتصادی. با این حال تمرکززدایی و انتخابی بودن مقامات محلی معمولاً کارایی بیشتری را برای برنامه‌های توسعه به ارمغان می‌آورد. در ایران این نکته وجود دارد که با وجود انتخابات شوراهای شهر و روستا و انتخابی بودن شهرداران سایر نهادها و ارگان‌ها هنوز به‌طور مرکزی اداره می‌شوند. اگر شهردار شهر انگیزه دارد که جاده جدیدی بسازد، اداره ترابری منطقه باید از استان و استان باید از مرکز اجازه بگیرد. عوامل انسانی در این ارتباط انگیزه شهردار محل را برای موفقیت در این پروژه ندارند. در سال 2013 اریک استوکان با مطالعه نقش تعامل انسانی در فرآیند اجرای سیاست‌های اقتصادی یادآور شد که درک تاثیر استانی برنامه‌های توسعه می‌تواند به راهبردی کردن اجرای آنها کمک کند. نکته‌ای که
در ایران نیز باید به حساب بیاید.
امروز در سنجش عملکرد دولت باید عملکرد مدیران اجرایی را سنجید، نقد کرد و در برنامه‌ریزی‌ها به حساب آورد. مدیران اجرایی اقتصاد ایران در دنیایی زندگی کرده و می‌کنند که به ایشان انگیزه رقابت نمی‌دهد، از ایشان درباره شکست‌هایشان بازخواست نمی‌کند و به ایشان به‌خاطر موفقیت‌هایشان پاداش نمی‌دهد. این گروه نه انگیزه‌ای در اجرا دارد و نه دلیلی دارد که نگرشی راهبردی را در انجام وظایفش دنبال کند. برخلاف تصور بسیاری از تکنوکرات‌های ایرانی بیشتر بوروکرات‌هایی هستند با ظاهری فنی و نه توانایی‌های یک متخصص و مدیر با تجربه.
راه‌های زیادی برای اصلاح این نظام وجود دارد: حذف موانع ورود برای سیستم، رقابتی کردن گزینش مدیران، مجوز دادن به ورود زنان به این عرصه، تمرکززدایی از انتخاب مدیران و نقش دادن به شوراهای شهری و منطقه‌ای و مهم‌تر از همه ایجاد انگیزه در مدیران برای موفقیت در برنامه‌های توسعه. آن‌وقت است که می‌توان انتظار موفقیت و توقع پاسخگویی داشت.
دیدگاه تان را بنویسید