تاریخ انتشار:
بودجه امسال اقتصاد را به کدام سمت می‌برد؟
پیام‌های بودجه ۹۵
در میزان اهمیت بودجه به عنوان یک سند سیاستی در ایران اختلاف نظر زیادی میان تحلیلگران اقتصادی وجود دارد. برخی بر این اعتقادند که بودجه عملاً در ایران به سطح یک سند حسابداری تقلیل یافته و حداکثر توان دولت‌ها در تدوین بودجه به تنظیم دخل و خرج خود معطوف شده و موضوع سیاستگذاری بودجه‌ای کنار گذاشته شده است.
سیدهادی موسوی‌نیک / عضو هیات علمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
1- اهمیت بودجه سال 1395: سند حسابداری یا بسته سیاستی؟
در میزان اهمیت بودجه به عنوان یک سند سیاستی در ایران اختلاف نظر زیادی میان تحلیلگران اقتصادی وجود دارد. برخی بر این اعتقادند که بودجه عملاً در ایران به سطح یک سند حسابداری تقلیل یافته و حداکثر توان دولت‌ها در تدوین بودجه به تنظیم دخل و خرج خود معطوف شده و موضوع سیاستگذاری بودجه‌ای کنار گذاشته شده است. به‌خصوص آنکه اولاً بخش مهمی از بودجه تکرار بودجه‌های قبلی و اجتناب‌ناپذیر است (حدود 75 درصد لایحه بودجه 1395 عیناً تکرار قانون بودجه سال 1394 بوده است) و ثانیاً پدیده منحصر‌به‌فردی تحت عنوان سازوکار تخصیص بودجه در ایران (که بیشتر می‌تواند شاخصی از نقصان حاکمیت قانون در کشور باشد) تصمیمات مهم سیاستی دولت را به پس از تصویب بودجه و مرحله اجرای آن منتقل کرده است. در مقابل گروه دوم تحلیلگران بر این مدعا هستند که بودجه در ایران نه‌تنها یک سند سیاستی مهم است بلکه اهمیت آن از بسیاری کشورهای دیگر هم بیشتر است چرا که بودجه‌های سنواتی در ایران تنها محدود به سیاستگذاری مالی نشده و پا در قلمرو سیاست‌های پولی از جمله سیاست‌های ارزی و بانکی می‌گذارد.
بررسی بودجه 1395 نشان می‌دهد دولت در آن راهبرد سیاستی مشخصی به‌خصوص در حوزه پولی و بانکی را پیگیری می‌کند که در قسمت بعدی به آن پرداخته می‌شود. به علاوه، فارغ از اینکه بخواهیم خود را مقید به پذیرش یکی از دیدگاه‌های فوق کنیم می‌توان ادعا کرد که در هر صورت تاثیر اجرای بودجه بر عملکرد اقتصاد ملی غیر‌قابل انکار است. بودجه از کانال‌های مختلف می‌تواند بر اوضاع اقتصاد ایران در سال 1395 موثر باشد. از جمله:
1- مقدار حقیقی (به قیمت ثابت) مخارج جاری دولت مستقیماً از سمت عرضه کل اقتصاد بر ارزش‌افزوده بخش‌هایی نظیر آموزش، بهداشت و امور عمومی موثر است. همچنین، مخارج دولت از سمت تقاضای کل اقتصاد، بر تولید ناخالص ملی تاثیر می‌گذارد.
2- مقدار حقیقی مخارج عمرانی مستقیماً بر ارزش افزوده بخش ساختمان موثر است و رشد بخش ساختمان خود به‌طور غیرمستقیم بر ارزش افزوده بخش‌هایی نظیر فلزات اساسی، کانی‌های غیرفلزی و... تاثیرگذار است.
3- وضعیت مالی دولت از جمله عوامل بنیادی توضیح رفتار نرخ ارز در اقتصاد ایران است لذا تراز مالی دولت بر وضعیت این متغیر در سال 1395 موثر است. ساختار بودجه در سال‌های اخیر تعیین‌کننده رابطه دولت و سیستم بانکی و از این طریق نرخ سود، نقدینگی و تورم بوده است.
الف- وضعیت بودجه بر عملکرد بازار سرمایه موثر است.
ب- وضعیت بودجه بر فضای کسب و کار (از جمله از طریق مالیات‌ها و...) تاثیرگذار است.
ج- وضعیت بودجه بر توزیع درآمد موثر است.
2- مهم‌ترین ویژگی‌های بودجه سال 1395 قبل و بعد از تصویب مجلس
لایحه بودجه سال 1395 را باید پولی‌ترین سند سیاست مالی احتمالاً در تاریخ بودجه‌نویسی ایران نام‌گذاری کرد. روح کلی این بودجه متوجه رفع کمبود نقدینگی بانک‌ها
(Cash-Flo w Insolvency)، کاهش نرخ سود بانکی و رفع تنگنای اعتباری بوده است. این لایحه در راستای اهداف فوق به‌طور مشخص دو هدف افزایش سرمایه بانک‌ها و تسویه بدهی‌های دولت به سیستم بانکی را پیگیری می‌کرد. به منظور تامین مالی این اقدام هم پیشنهاد دولت عبارت بوده است از:
1- استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی (بند ب تبصره 1)
2- استفاده از منابع حاصل از واگذاری باقی‌مانده سهام عدالت بانک‌ها و بیمه‌های دولتی برای افزایش سرمایه آنها (بند د تبصره 2)
3- استفاده از منابع حاصل از واگذاری برخی اموال وزارت راه و شهرسازی برای افزایش سرمایه بانک مسکن (تبصره 18)
4- استفاده از مازاد حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی برای افزایش سرمایه بانک‌ها و تسویه بخشی از بدهی‌های دولت به سیستم بانکی (تبصره 19)
5- انتشار اوراق مالی اسلامی به منظور تسویه بدهی‌های دولت به بانک‌ها و پیمانکاران (بند الف تبصره 20)
اصرار دولت بر استفاده از ظرفیت‌های فوق برای افزایش سرمایه بانک‌ها و تسویه بدهی‌های خود به آنها از آنجا نشأت می‌گرفت که در حال حاضر نرخ بالای سود بانکی و به‌خصوص شکاف قابل توجه آن با نرخ تورم را مانع اصلی سرمایه‌گذاری و خروج از رکود می‌داند که خود معلول کمبود نقدینگی بانک‌ها در نتیجه انباشت دارایی‌های سمی (نظیر اموال و مستغلات در بخش مسکن و مطالبات از دولت) در سبد دارایی آنها و افزایش مطالبات غیرجاری است و عملاً تنگنای اعتباری برای فعالیت‌های تولیدی را ایجاد کرده است. برخلاف این نظر دولت، از نگاه مجلس علت اصلی وضعیت فعلی سیستم بانکی سوءمدیریت آنهاست و استفاده از ظرفیت‌های فوق برای کاهش کمبود نقدینگی آنها به نوعی تشویق ناکارآمدی آنها تلقی می‌شود و خود می‌تواند آثار سوء‌بلندمدت بر عملکرد سیستم بانکی و حتی دولت داشته باشد.
در تقابل این دو دیدگاه، در نهایت موارد 1، 4 و 5 فوق حذف و البته تبصره‌ای با موضوع افزایش سرمایه بانک‌های کشاورزی، ملی و سپه از محل منابع بانک مرکزی (تبصره 11 الحاقی) اضافه شد که احتمالاً تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر رفع کمبود نقدینگی بانک‌ها و در نتیجه نرخ سود و تنگنای اعتبار بنگاه‌ها نداشته باشد. در واقع نگاه مجلس به بودجه سال 1395 بیش از آنکه پولی باشد، رفاهی بوده است. به نحوی که مهم‌ترین تغییرات لایحه بودجه در کنار حذف موارد فوق‌الذکر عبارت بود از:
1- الزام دولت به حذف سه دهک بالای درآمدی از دریافت یارانه نقدی و صرف آن برای اهداف خاص (تبصره 14)
2- افزایش وام ازدواج از سه میلیون تومان برای هر نفر به 10 میلیون تومان از محل منابع قرض‌الحسنه بانک‌ها (تبصره 13 الحاقی)
مشخصاً مورد دوم در تقابل با نگاه کلی دولت در بودجه سال 1395 قرار دارد که محور اصلی آن وجود کمبود نقدینگی بانک‌هاست.
3- پیام‌های بودجه سال 1395 برای اقتصاد ایران
تاثیر بودجه سال 1395 بر وضعیت اقتصاد ایران را باید در بستر شرایط موجود و به‌خصوص چالش‌های پیش روی اقتصاد ایران تحلیل کرد. کمبود تقاضای موثر، کاهش قیمت نفت و نرخ بالای سود بانکی از مهم‌ترین چالش‌های کوتاه‌مدت اقتصاد ایران هستند. از میان اجزای تقاضای کل حقیقی، مصرف خصوصی، مصرف دولتی و سرمایه‌گذاری از سال‌های نیمه دوم دهه 1380 با کاهش معنی‌دار رشد مواجه شده‌اند. مصرف خصوصی حقیقی و درآمد حقیقی خانوارها به‌طور مستمر از سال 1386 روند کاهشی داشته و درآمد حقیقی خانوارهای شهری در سال 1393 از درآمد حقیقی آنها در سال 1381 کمتر و درآمد حقیقی خانوارهای روستایی در این سال پایین‌تر از درآمد آنها در سال 1380 است. بالا بودن نرخ سود بانکی و شکاف آن از تورم خود در تشدید کمبود تقاضای کل موثر بوده است. آمارها نشان از هم‌حرکتی نسبت درآمد به هزینه (پس‌انداز) خانوارهای شهری و روستایی (نمودارهای 1 و 2)، کاهش فروش اوراق بدهی دولتی (در نتیجه مخارج دولتی، نمودار 3) و شکاف مانده تسهیلات و سپرده‌گذاری (به عنوان معیاری از سرمایه‌گذاری) با نرخ سود بانکی دارد.
چالش‌های سه‌گانه بیان شده فوق، هرسه مرتبط با بودجه هستند. افزایش مخارج دولت به قیمت‌های ثابت می‌تواند بخشی از کمبود تقاضای موثر را جبران کند و به نظر می‌رسد کاهش نرخ سود بانکی با انسجام‌بخشی به بدهی‌های دولتی و تسویه بخشی از آن به سیستم بانکی مقدور خواهد بود. کاهش نرخ سود بانکی هم در جای خود می‌تواند توان استقراض دولت را افزایش دهد تا بخشی از تبعات ناشی از کاهش قیمت نفت در کوتاه‌مدت مرتفع شود.
3-1- بودجه و عملکرد بخش‌های اقتصادی
تاثیر بودجه بر عملکرد بخش‌های اقتصادی را باید به دو جزء مستقیم و غیرمستقیم تقسیم کرد. بودجه جاری به‌طور مستقیم بر عملکرد بخش خدمات عمومی شامل آموزش، بهداشت، امور عمومی و امور دفاعی و انتظامی موثر است. به نحوی که رشد واقعی (به قیمت ثابت) بودجه به معنای رشد این بخش‌هاست. چون بخش مهمی از بودجه عمرانی از نوع زیرساخت‌ها از نوع ساختمان نظیر راه، سد و... است، رشد این بخش از بودجه به قیمت‌های ثابت به معنای رشد بخش ساختمان خواهد بود. برآوردهای انجام‌شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد احتمالاً عملکرد بودجه جاری حدود 185 هزار میلیارد تومان و بودجه عمرانی حدود 31 هزار میلیارد تومان در سال 1395 خواهد بود. این برآورد مبین آن است که بودجه عمومی (جاری و عمرانی) به قیمت‌های جاری و ثابت رشد خواهد داشت. بر اساس چارچوب حساب‌های ملی، این مقدار مخارج جاری و مخارج عمرانی به ترتیب منجر به رشد بخش خدمات عمومی (حدود هفت درصد) و رشد بخش ساختمان (حدود 5 /1 درصد) خواهد شد. در مجموع و با در نظر گرفتن سهم این بخش‌ها از تولید کل اقتصاد، رشد مستقیم تولید در نتیجه افزایش مخارج دولت (پیش‌بینی عملکرد) یک درصد برآورد می‌شود.
از طرفی بودجه اثرات غیرمستقیم از طریق دو نوع ضریب فزاینده بر تولید بخش‌ها هم دارد که سنجش آنها نیازمند مدل‌سازی کمی است و خارج از توان این مقاله است. با این حال به‌طور اجمالی، رشد بخش ساختمان می‌تواند تقاضا برای محصولات صنعتی و خدماتی به‌خصوص فلزات اساسی و کانی‌های غیرفلزی (نظیر سیمان) و حمل و نقل را افزایش دهد که تقریباً همگی با کمبود تقاضا مواجه هستند. از طرف دیگر افزایش تولید ناشی از افزایش تقاضای دولت می‌تواند منجر به افزایش درآمد و افزایش مصرف خانوارها شود که در جای خود موجی از تقاضا را ایجادخواهد کرد.
در نهایت با توجه به بودجه و قرائن و شواهد موجود به نظر می‌رسد رشد اقتصادی سال 1395 مثبت خواهد بود. نهادهای معتبر داخلی و بین‌المللی شامل مرکز پژوهش‌های مجلس، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی هم رشد اقتصادی ایران در سال 1395 را بین 4 تا 6 درصد پیش‌بینی کرده‌اند. احتمالاً حدود 5 /3 درصد آن ناشی از رشد بخش نفت خواهد بود.
3-2- تاثیر بودجه بر بازار مسکن
بودجه دولت به‌طور بالقوه می‌تواند هم بر عرضه و هم تقاضای مسکن تاثیرگذار باشد. افزایش بودجه عمرانی دولت تقاضا برای کالاها و خدمات واسطه‌ای بخش مسکن نظیر فلزات اساسی، سیمان و حمل و نقل را افزایش می‌دهد که اگر این بازارها در تعادل باشند می‌تواند منجر به افزایش قیمت این محصولات (که عمدتاً غیر‌قابل واردات هم هستند) و در نتیجه افزایش هزینه تولید مسکن شود. با این حال با توجه به مازاد عرضه این محصولات در شرایط فعلی اقتصاد ایران، این احتمال بسیار ضعیف است. از طرف دیگر همان‌طور که در قسمت قبل بیان شد، افزایش نرخ سود بانکی ناشی از افزایش مخارج دولت و در نتیجه افزایش هزینه تولید مسکن از این ناحیه هم محتمل نیست. با این حال، در صورتی که دولت به دنبال فروش اوراق بدهی خود با هر نرخ بهره‌ای باشد این موضوع تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر نرخ سود خواهد داشت که البته به نظر می‌رسد این سناریو در دست اقدام نیست.
از طرف دیگر، در صورتی که بودجه از طریق تسویه بدهی‌های دولتی به بانک‌ها یا افزایش سرمایه آنها (که در عمل کانال‌های محدودی برای تحقق آن در بودجه مصوب مجلس باقی‌مانده است) منجر به کاهش نرخ سود شود این موضوع هم بر هزینه تولید مسکن و هم بر افزایش تقاضای آن به واسطه کاهش جذابیت سپرده‌گذاری بانکی موثر خواهد بود. با این حال، با توجه به شکاف قابل توجه نرخ سود سپرده‌های بانکی با تورم و بازدهی بخش‌های اقتصادی از جمله مسکن (با احتساب ریسک آنها)، کاهش‌های جزیی (مثلاً دو یا سه‌درصدی) در نرخ سود، تاثیری بر بازار مسکن نخواهد داشت و به نظر می‌رسد بازار مسکن در سال 1395 هم وضعیت آرامی را خواهد داشت.
3-3- تاثیر بودجه بر بازار ارز
بر اساس مطالعه (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1391)، وضعیت مالی دولت در کنار تراز تجاری، وضعیت دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و تولید از عوامل موثر بر رفتار بلندمدت نرخ ارز هستند. در صورتی که قیمت نفت بیش از این کاهش نیابد و دولت در صورت کمبود منابع مانند سال‌های اخیر از طریق کاهش تخصیص منابع (از جمله بودجه عمرانی) آن را مدیریت کند، بودجه سال 1395 تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر افزایش نرخ ارز نخواهد داشت. با این حال اگر قیمت نفت بیش از این کاهش یابد یا دولت تصمیم به اجرای کامل طرف مصارف بودجه (به رغم عدم تحقق احتمالی طرف منابع به‌خصوص واگذاری دارایی‌های مالی) داشته باشد، افزایش قابل ملاحظه نرخ ارز ناشی از این موضوع دور از انتظار نیست. برآوردها نشان می‌دهد هر یک دلار کاهش قیمت نفت 7 /1 هزار میلیارد تومان منابع در دسترس دولت را کاهش می‌دهد.
3-4-تاثیر بودجه بر بازار پول و سرمایه
همان‌طور که در قسمت دوم بیان شد، چیدمان لایحه بودجه 1395 راهبرد پیگیری کاهش نرخ سود بانکی به‌خصوص از طریق تسویه بخشی از بدهی دولت به بانک‌ها و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی را دنبال می‌کرد که تا حد زیادی از سوی مجلس تعدیل شد. با این حال، به نظر می‌رسد دولت و بانک مرکزی در تلاش برای کاهش نرخ سود بانکی اتفاق نظر دارند. از طرفی، دولت قصد فروش حجم بالایی از اوراق بدهی (نظیر اسناد خزانه اسلامی و صکوک) را دارد. برآیند این دو موضوع می‌تواند کاهش محدود نرخ سود بانکی باشد. این موضوع می‌تواند تا حدی بر افزایش جذابیت بازار سرمایه و رونق نسبی بورس اوراق بهادار موثر باشد.
دیدگاه تان را بنویسید