بودجه ۱۳۹۵: اوج تعامل سیاست‌های مالی و پولی

لایحه بودجه مهم‌ترین سند سیاستی است که هر ساله توسط دولت‌ها تدوین می‌شود و پس از تصویب در مجلس، به اجرا در می‌آید. در بودجه عمده کشورهای توسعه‌یافته، خط‌مشی سیاست‌های مالی در بودجه به نحوی مشخص می‌شود که در تعامل با سیاست‌های پولی اهداف مشخصی در ارتباط با متغیرهایی نظیر رشد اقتصادی، بیکاری و تورم را پیگیری کند. سیاست‌های پولی هم به وسیله نهاد مستقل پولی (بانک‌های مرکزی) تعیین می‌شود. در ایران مساله تنظیم بودجه همزمان سهل‌تر و ممتنع‌تر از تجربه سایر کشورهاست. سهل‌تر است چرا که در مرحله تدوین بودجه عموماً دولت‌ها مساله را به تنظیم حسابداری آن تقلیل داده و بخش مهمی از تصمیمات و اقدامات سیاستگذاری را به بعد از تصویب و مرحله اجرا، از طریق ساز و کار تخصیص، واگذار می‌کنند و ممتنع‌تر است از آن جهت که بودجه‌های سنواتی در ایران تنها محدود به سیاستگذاری مالی نشده و پا در قلمرو سیاست‌های پولی از جمله سیاست‌های ارزی و بانکی می‌گذارد. تقلیل بودجه به یک سند حسابداری از هیچ دولتی پذیرفته نیست و لازم است موضوع سیاستگذاری در کانون تنظیم بودجه قرار گیرد که دولت یازدهم تلاش‌های مهمی در این راستا انجام داده است.

اگرچه موضوع تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی یا به عبارتی عدم استقلال بانک مرکزی، به‌خصوص از کانال تعیین نرخ ارز و لحاظ برخی تکالیف برای سیستم بانکی در بودجه‌های سنواتی ایران همواره مشهود بوده است، شاید برای اولین بار است که بودجه در ایران ماهیت سیاستگذاری پولی یافته است. به نحوی که بدون تعامل نهادهای سیاستگذار مالی و پولی در تنظیم بودجه سال 1395، به نظر نمی‌رسد که بودجه بتواند کمکی به برون‌رفت اقتصاد ایران از وضعیت فعلی کند. این موضوع از آنجا ناشی می‌شود که با کاهش درآمدهای نفتی (ابتدا به خاطر تحریم و سپس کاهش قیمت نفت)، سهم واگذاری دارایی‌های مالی (استقراض دولت) در تامین منابع بودجه در حال افزایش است.

با تداوم احتمالی قیمت‌های پایین نفت، لازم است دولت با اصلاحات نهادی در حوزه مالیاتی نسبت به جایگزینی منابع نفتی با مالیات اقدام کند. با این حال، این فرآیند زمانبر خواهد بود و وضعیت رکودی اقتصاد ایران نیازمند اقدامات عاجل‌تر است. می‌توان نشان داد که خروج از رکود در هر صورت نیازمند برخورداری دولت از منابع بیشتر جهت تسویه بخشی از بدهی‌ها و انجام مخارج بیشتر است. از یک طرف مخارج عمرانی دولت در تداوم یا تقلیل رکود موثر است و از طرف دیگر به نظر می‌رسد بخشی از علل رکود فعلی به ماهیت بدهی‌های دولت از جمله به بخش‌های خصوصی و تعاونی و بانک‌ها باز می‌گردد که در افزایش نرخ سود بانکی و کاهش سرمایه‌گذاری موثر بوده است.

به بیان دیگر، کاهش نرخ سود بانکی و خروج از رکود به وضعیت مالی و بدهی‌های دولت گره خورده است و در کوتاه‌مدت هم منبعی جز واگذاری دارایی‌های مالی برای دولت وجود ندارد. واگذاری دارایی‌های مالی در عمل می‌تواند (به‌جز استقراض خارجی و استقراض از بانک‌های داخلی) به شکل استقراض از بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی یا مردم باشد که لازم است امکان‌پذیری و آثار هر یک به دقت بررسی شود. به نظر می‌رسد دولت در بودجه 1395 به هر سه منبع چشم داشته است: یک- به‌رغم تصویب سهم 30‌درصدی صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملی در بودجه سال 1395 برابر 20 درصد در نظر گرفته شده است (بند ب تبصره 1) که به معنای 10 هزار میلیارد تومان درآمد بیشتر برای دولت است. دو- استفاده از حدود 50 هزار میلیارد تومان مازاد حاصله از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی (ارزیابی مجدد نرخ ارز مبنای محاسبه دارایی‌ها) برای تسویه بدهی‌های دولت با بانک‌های خصوصی و بانک‌های دولتی به بانک مرکزی در بودجه پیش‌بینی شده است (تبصره 19). سه- حدود 45 هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی به شکل فروش انواع اوراق بهادار در سال 1395 پیش‌بینی شده است.

در مورد میزان و نحوه استفاده از هر سه کانال فوق بحث وجود دارد. اولاً بهتر است به ماهیت حقوقی صندوق توسعه ملی و قواعد حاکم بر آن احترام گذاشته شود و در مقابل ساز و کار مناسب برای استقراض دولت از این نهاد در شرایط اضطرار پیش‌بینی شود تا رابطه دولت و این نهاد قاعده‌مند شود. صندوق توسعه ملی با هدف حمایت از بخش خصوصی و تعاونی تاسیس شده است و در شرایط خاصی هم که وضعیت بخش خصوصی در نهایت به وضعیت دولت و بدهی‌های آن مرتبط است این صندوق باید متعهد به اقدام مقتضی برای بهبود وضعیت بخش خصوصی و تعاونی باشد. ثانیاً استقراض از بانک مرکزی را که در حال حاضر به یک تابو تبدیل شده است باید به عنوان یک گزینه حداقل مطرح و بررسی کرد. از طرف دیگر لازم است ربط و نسبت استقراض دولت از بانک مرکزی و اوراق بهادار دولتی (نظیر اوراق مشارکت، صکوک و خزانه اسلامی) آن‌گونه که در جهان توسعه یافته مرسوم است، مشخص شود. ثالثاً فروش اوراق بهادار دولتی که کمترین هزینه سیاسی برای دولت (لااقل دولت فعلی) را دارد تنها در صورتی مقدور، یا به عبارتی از منظر خریداران جذاب، خواهد بود که با نرخی حداقل برابر نرخ سود بانکی عرضه شود. این در حالی است که بر اساس برداشت غالب از جمله دولت، حتی نرخ‌های سود فعلی هم با شرایط بخش حقیقی اقتصاد ایران متناسب نیست چه رسد به دامن زدن به تثبیت نرخ‌های سود بالاتر. در اینجا نقش سیاست‌های پولی بانک مرکزی برای کاهش نرخ سود بانکی کلیدی خواهد بود که با ارائه بسته سیاستی کوتاه‌مدت دولت عملاً شروع آن کلید زده شد.

برای کاهش نرخ سود بانکی باید از همان جایی که مشکل آغاز شده است، راه‌حل‌ها ارائه شود. مشکل ناشی از در مضیقه قرار گرفتن منابع بانک‌ها از طریق انباشت بدهی‌های خصوصی و دولتی به سیستم بانکی به عنوان دارایی‌های سمی است که در نتیجه رکود و کاهش درآمدهای نفتی و البته عملکرد نامناسب خود بانک‌ها حاصل شده است. این وضعیت منجر به رقابت بانک‌ها برای پیشنهاد نرخ‌های سود بالاتر به سپرده‌گذاران برای پوشش کمبود نقدینگی آنها شده است. در شرایط رکود، انتظار کاهش مطالبات غیر‌جاری بخش خصوصی به شبکه بانکی واقع‌بینانه نیست و خود می‌تواند معلول رکود باشد. در اولویت قرار گرفتن تسویه بدهی‌های دولت به سیستم بانکی هم مشروط به ارائه راه‌حل‌های مناسب برای افزایش منابع دولت و نحوه صرف آن است. با توجه به اینکه فروش اوراق بهادار خود تابعی از نرخ سود بانکی است، به نظر نمی‌رسد در ابتدا دولت بتواند توفیقی در این زمینه داشته باشد. در این شرایط به نظر می‌رسد سه گزینه استقراض از صندوق توسعه ملی، استقراض از بانک مرکزی و کاهش مخارج عمرانی قابل بررسی است. در این بررسی اولاً باید تبعات کوتاه‌مدت و میان‌مدت آن بر بخش حقیقی اقتصاد، سیستم بانکی، انضباط مالی دولت، تورم و... مورد کنکاش قرار گیرد و ثانیاً اولویت‌های صرف این منابع مشخص شود. به‌رغم اینکه انجام مخارج عمرانی همواره برای دولت‌ها مهم بوده است، در شرایط خاص فعلی اقتصاد ایران ممکن است تسویه بدهی‌های دولت بر انجام مخارج عمرانی اولویت داشته باشد. علاوه بر این تسویه بدهی دولت به آن بخش از طلبکاران غیردولتی که خود بدهکار به سیستم بانکی هستند، مشروط به تسویه بدهی آنها به بانک می‌تواند جزو اولویت‌های بازپرداخت بدهی‌های دولتی باشد.