سازش در سرمایه‌گذاری خارجی

دولت جمهوری اسلامی ایران به منظور تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و حل و فصل اختلافات ناشی از آن، علاوه بر قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی (فیپا)، تاکنون بیش از 60 معاهده سرمایه‌گذاری که اختلافات سرمایه‌گذاری را با تحقق شرایط خاصی به داوری ارجاع می‌دهد، امضا کرده است. این در حالی است که اصل 139 قانون اساسی ارجاع اختلافات مربوط به اموال دولتی و عمومی (شامل سرمایه‌گذاری خارجی) را مشروط به تایید هیات وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی ایران کرده است. این قواعد ظاهراً متعارض، فضای حقوقی غیرمطمئنی برای سرمایه‌گذاری خارجی به نمایش می‌گذارد.

مقدمه

در نتیجه امضای برنامه جامع اقدام مشترک میان ایران و کشورهای 1+5 و برداشته شدن تحریم‌های وضع‌شده علیه ایران، فرصت‌های بسیاری برای سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد شده است. در فضای جدید و به عنوان اولین گام برای زمینه‌سازی ورود سرمایه‌گذاران خارجی به بازار ایران، توجه زیادی به مطالعه جوانب مختلف سرمایه‌گذاری خارجی از جمله فضای حقوقی ایران جلب شده است. در این میان، با عنایت به وجود دیدگاه‌ها و رویه‌های عملی متفاوت درباره اثرات اصل 139 قانون اساسی در استفاده از مواد حل و فصل اختلاف سرمایه‌گذاری خارجی مندرج در فیپا و معاهدات سرمایه‌گذاری خارجی ایران، یکی از ابهامات پیش روی سرمایه‌گذاران خارجی که فضای نامطمئنی را از منظر حل و فصل اختلافات محتمل آتی با دولت ایران ایجاد کرده است، چگونگی اعمال و آثار این اصل قانون اساسی است. این نوشتار می‌کوشد با بررسی رویه‌های عملی موجود، حتی‌المقدور این ابهامات را برطرف کند و مسیر روشنی برای حل اختلافات احتمالی در خصوص سرمایه‌گذاری خارجی در ایران ارائه دهد.

الف- اصل 139 قانون اساسی، فیپا و معاهدات سرمایه‌گذاری خارجی

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که از سال 1358 لازم‌الاجراست مقرره مهمی را در خصوص حل و فصل اختلافات مربوط به اموال عمومی و دولتی وضع کرده است. اصل 139 قانون مذکور به شرح زیر مقرر می‌دارد:

«صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیات وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می‌کند.»

مطابق با اصل 139 قانون اساسی، صلح یا ارجاع به داوری اختلافات میان ایران و اتباع خارجی، از جمله شامل اختلافات میان دولت یا نهاد دولتی ایران با سرمایه‌گذاران خارجی، باید به وسیله هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد. باید توجه شود که اختلافات میان طرفین باید در خصوص اموال عمومی و دولتی باشد. به عبارت دیگر، هدف از اصل 139 حمایت از اموال عمومی و دولتی است و در سایر موارد چنین محدودیتی ندارد.

در ابتدای امر، با در نظر داشتن اصل 139 قانون اساسی از یک‌سو و ماده 19 قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی (فیپا) و مواد حل و فصل اختلافات موجود در معاهدات سرمایه‌گذاری ایران که به داوری به عنوان شیوه‌ای برای حل و فصل اختلافات میان دولت ایران و سرمایه‌گذار خارجی اشاره دارند، این سوال مطرح می‌شود که آیا محدودیت اصل 139 می‌تواند قبل از ارجاع اختلاف به داوری یا حتی پس از آن به عنوان مبنایی برای تصمیم‌گیری در جهت احراز یا رد صلاحیت دیوان داوری مورد استناد قرار گیرد؟

در پاسخ به سوال فوق، در ابتدا باید متن معاهدات سرمایه‌گذاری خارجی میان دولت متبوع سرمایه‌گذار خارجی و ایران یا متن قراردادهای سرمایه‌گذاری میان ایران و سرمایه‌گذاری خارجی مدنظر قرار گیرد. اگر هرگونه مقرره‌ای در اسناد مذکور، ارجاع اختلاف به داوری را به صورت مستقیم یا غیرمستقیم مشروط به رعایت اصل 139 قانون اساسی کند، تصویب هیات وزیران و مجلس ایران باید اخذ شود. در غیر این صورت، با توجه به اصل 139 قانون اساسی، ماده 19 فیپا و مواد حل و فصل اختلافات (سازش و داوری) در معاهدات سرمایه‌گذاری خارجی، چهار حالت به شرحی که در ادامه خواهد آمد، متصور است:

1- قرارداد سرمایه‌گذاری خارجی حاوی شرط داوری یا سازش میان دولت ایران یا نهاد یا شرکت متعلق به آن و سرمایه‌گذار خارجی منعقد شده است، اما هیچ‌گونه معاهده سرمایه‌گذاری خارجی حاوی شرط حل اختلاف مذکور میان دولت متبوع سرمایه‌گذار و دولت ایران وجود ندارد. در این حالت اصل 139 قانون اساسی باید رعایت شود. برخی شاید استدلال کنند که ماده 19 فیپا در صورتی اختلافات را به داوری ارجاع می‌دهد که اختلاف ناشی از سرمایه‌گذاری، در معاهده سرمایه‌گذاری مربوطه نیز به داوری ارجاع شده باشد. به عبارت دیگر، درج شرط داوری در قرارداد سرمایه‌گذاری میان دولت میزبان و سرمایه‌گذار خارجی به تنهایی کافی و معتبر نیست. در پاسخ به این ابهام می‌توان گفت توافق ارجاع اختلاف به داوری میان دولت و سرمایه‌گذار خارجی هنگامی که به وسیله هیات وزیران و مجلس مورد تصویب قرار می‌گیرد به منزله قانون معتبر مشابه فیپاست. رویه عملی ارجاع اختلافات به داوری در مواردی که طرف اختلاف خارجی بوده و معاهده‌ای بین دولتین وجود نداشته، نیز موید همین تفسیر است.

2- علاوه بر وجود شرط داوری یا سازش در قرارداد سرمایه‌گذاری خارجی، معاهده سرمایه‌گذاری خارجی حاوی شرط مذکور نیز میان دولت ایران و دولت متبوع سرمایه‌گذار وجود دارد. این حالت تحت ماده 19 فیپا قرار می‌گیرد و نیاز به تصویب هیات وزیران و مجلس به موجب اصل 139 ندارد. زیرا فیپا و معاهده سرمایه‌گذاری خارجی حاوی شرط داوری قبلاً ازسوی مجلس تصویب و به تایید شورای نگهبان رسیده و در نتیجه هدف اصل 139 قبلاً حاصل شده است و تصویب مجدد آن محلی از اعراب ندارد. بنابراین، در چنین مواردی، با توجه به اینکه تعهد بین‌المللی برای دولت ایران وجود دارد، به نظر نمی‌رسد دولت ایران بتواند تعهد خویش را با توسل به اصل 139 قانون اساسی نقض کند.

3- با وجود اینکه شرط حل و فصل اختلافات از طریق داوری یا سازش در قرارداد سرمایه‌گذاری خارجی وجود ندارد، معاهده سرمایه‌گذاری خارجی میان دولت ایران و دولت متبوع سرمایه‌گذار خارجی چنین شرطی را به نفع سرمایه‌گذار خارجی مقرر کرده است که با قبولی کتبی سرمایه‌گذار یا ارجاع به داوری از سوی او، توافق داوری انجام می‌گیرد. این حالت نیز تحت ماده 19 فیپا قرار می‌گیرد و همچون حالت «ب» نیازمند تصویب تحت اصل 139 نیست.

در رابطه با حالت‌های «ب» و «ج»، ممکن است استدلال شود که اصل 139 باید در مورد هر اختلاف به صورت موردی رعایت شود. این بدین معناست که برای هر اختلاف یک اجازه جداگانه باید اخذ شود. در مقابل، به نظر نمی‌رسد اصل 139 با این هدف نوشته شده باشد، زیرا عبارت «اختلاف» به صورت جمع نوشته شده است و بر اساس آن یک اجازه کلی می‌تواند صادر شود. این اجازه کلی می‌تواند به وسیله قوانینی همچون فیپا یا یک معاهده سرمایه‌گذاری داده شود. باید توجه شود این تفسیر با اصل حمایت از سرمایه‌گذار خارجی هماهنگی بیشتری دارد.

4- قرارداد سرمایه‌گذاری شرط داوری یا سازش ندارد و معاهده سرمایه‌گذاری میان ایران و دولت متبوع سرمایه‌گذار خارجی نیز منعقد نشده است. این حالت تحت ماده 19 فیپا قرار می‌گیرد که به موجب آن ابتدا برای حل اختلاف مذاکره خواهد شد و در صوت عدم دستیابی به توافق، اختلاف به دادگاه داخلی ایران ارجاع می‌شود و اصل 139 که ناظر بر داوری و سازش در ارتباط با اموال عمومی و دولتی است، موضوعیت نخواهد داشت.

ب- مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی و اصل 139 قانون اساسی

به دلیل مزایایی که برای مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی مقرر شده، این مناطق فرصت خوبی برای ورود به بازار بزرگ و جذاب سرمایه‌گذاری ایران تلقی می‌شوند. در این بین، اشاره به مقررات مربوط به حل و فصل اختلاف در مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی چگونگی اعمال اصل 139 قانون اساسی می‌تواند مفید باشد.

ماده 8 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی ایران نحوه حل و فصل اختلافات را به شرح ذیل مقرر می‌دارد:

«سازمان و شرکت‌های تابع آن مجاز هستند قراردادهای لازم را با اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی منعقد نمایند و با سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی با رعایت اصول قانون اساسی برای انجام طرح‌های عمرانی و تولیدی مشارکت کنند. اختلاف‌ها و دعاوی ناشی از قراردادهای منعقدشده بر حسب توافق‌ها و تعهدهای قراردادی دو طرف، رسیدگی و حل و فصل می‌شود.»

بر مبنای قسمت اخیر ماده 8 فوق‌الذکر، توافق طرفین برای ارجاع اختلاف‌های ناشی از قراردادهای منعقدشده به نهادهای حل و فصل اختلاف همچون داوری معتبر است. این ماده در بخش نخست اجازه انعقاد قرارداد را منوط به رعایت قوانین اساسی می‌داند. مطابق این نگارش، این سوال مطرح می‌شود که کدام یک از اصول قانون اساسی باید مراعات شوند؟ در پاسخ می‌توان گفت اصولی از قانون اساسی مورد توجه است که به مشارکت میان طرفین تحت بخش نخست ماده 8 ارتباط پیدا می‌کند و به معنای اصول مربوطه در قانون اساسی از جمله اصل 81 قانون اساسی است. از آنجا که بخش دوم ماده 8 صریحاً توافق میان طرفین را معتبر می‌داند، بنابراین اصل 139 نمی‌تواند مدنظر باشد.

ماده 16 تصویب‌نامه هیات وزیران در سال 1373 با عنوان «مقررات سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران» نیز مطلب فوق را تایید و به صراحت مقرر می‌کند «موارد اختلاف بین سرمایه‌گذار خارجی و طرف ایرانی بر اساس قراردادها و توافق‌های کتبی حل خواهد شد.» از این‌رو، در حل و فصل اختلافات، ماده 8 قانون مناطق آزاد همچون ماده 19 فیپا اجازه کلی صادر می‌کند که مخالف با اصل 139 قانون اساسی نیست، زیرا در اصل 139 اطلاع و تصویب مجلس ضروری است که ماده 8 قانون مناطق آزاد نیز با اطلاع مجلس به تصویب رسیده است.

به‌رغم مطالب فوق و اعتبار توافق برای حل و فصل اختلاف تحت ماده 8، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1391 در یک پرونده رای صادر کرده است که به شرح زیر است:

«مستفاد از اصل 139 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مقرر می‌دارد «...» علی‌الاصول ماموران دولت در زمان انعقاد قرارداد داوری مکلف هستند حسب مورد مصوبه هیات وزیران یا مصوبه مجلس شورای اسلامی را اخذ کنند. نظر به اینکه مصوبه معترض عنه پس از تنظیم قرارداد داوری صادرشده است و مفاد اصل 139 قانون اساسی در آن رعایت نشده است خلاف قانون تشخیص داده می‌شود و با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.»

با توجه به سوابق و مستندات رای فوق، نه‌تنها اخذ مجوزهای اصل 139 قانون اساسی در خصوص ارجاع اختلاف‌های ناشی از قرارداد منعقده تحت ماده 8 قانون مناطق آزاد به داوری لازم دانسته شده، بلکه باید در زمان انعقاد قرارداد واحد شرط داوری مجوزهای تحت اصل 139 اخذ شود. با توجه به نص صریح ماده 8 قانون مناطق آزاد که توافق طرفین را معتبر می‌داند و همچنین برخی رویه‌های عملی موجود در ارتباط با تفسیر و اعمال اصل 139، به نظر نمی‌رسد این رای از مبنای صحیحی برخوردار باشد.

مناطق ویژه اقتصادی در ایران از طریق قانون خاصی به نام «قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران» مصوب 1384 اداره می‌شوند. در این قانون ماده خاصی به حل و فصل اختلافات در مناطق ویژه اقتصادی اختصاص داده نشده است. با وجود این ماده 21 قانون مذکور مقرر می‌دارد: «فعالیت درون هر منطقه به استثنای مواردی که در این قانون به آن اشاره شده است تابع سایر قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران است.» بنابراین برخلاف مناطق آزاد، اختلافات ناشی از سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق ویژه اقتصادی مشمول قوانین سرزمین اصلی و به صورت جزئی‌تر ماده 19 فیپا و در نتیجه تابع تفاسیر مربوط به آن در این مقاله است.

سخن پایانی

علی‌الاصول، در مواردی که در معاهدات سرمایه‌گذاری خارجی یا قراردادهای سرمایه‌گذاری خارجی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به اجرای اصل 139 اشاره می‌شود، در ارجاع اختلاف‌های ناشی از سرمایه‌گذاری خارجی به داوری، اصل 139 قانون اساسی باید رعایت شود. در غیر این صورت، با توجه به اینکه قوانین خاص (نظیر فیپا و قانون مناطق آزاد) و معاهدات سرمایه‌گذاری از سوی مجلس شورای اسلامی، با علم به وجود اصل 139، به تصویب رسیده‌اند، طی تشریفات مزبور ضروری به نظر نمی‌رسد. رویه داوری بین‌المللی و از جمله دعاوی که تاکنون ایران مشارکت داشته و در آنها به اصل 139 قانون اساسی استناد شده، دیوان‌های داوری غالباً صلاحیت خویش را بر مبنای شرط داوری در قراردادهای سرمایه‌گذاری و معاهدات مربوطه احراز کرده و به ادعای لزوم اخذ رضایت مطابق با اصل 139 قانون اساسی توجهی نکرده است.

دیوان‌های داوری معمولاً در رد توسل به شروط موجود در مقررات داخلی همچون اصل 139 قانون اساسی برای ارجاع اختلاف به داوری به دلایلی همچون نظم عمومی بین‌المللی، اصل حسن نیت، اصل لزوم وفای به عهد، اصل منع تناقض‌گویی یا قاعده استاپل و نیز اصل لزوم ارائه اطلاعات و رفع ابهام از اختیارات قانونی استناد می‌کنند.

در پایان، تاکید بر این نکته ضروری است که در فضای جدید حاکم بر مناسبات خارجی کشور پس از برجام و اقبال شایان توجه سرمایه‌گذاران خارجی به بازار ایران، بازنگری و اصلاح قوانین و مقررات مربوطه به این حوزه اهمیت اساسی دارد. چنان‌که در طول این بحث نیز شاهد بودیم ابهام در خصوص اصل 139 قانون اساسی و فقدان تفسیر قانونی از این اصل و مشکلات ناشی از آن یکی از مواردی است که توجه جدی و عاجل می‌طلبد. زیرا به‌رغم رویه‌های تفسیری موسع در عمل، همچنان شاهد نظرات و آرای متعارض در این باره هستیم و تداوم این وضعیت می‌تواند باعث سردرگمی و انگیزه‌زدایی از سرمایه‌گذاران خارجی شده و سرمایه‌های آنها را به محیط‌های شفاف‌تر رقیب گسیل دارد.