مار و پله در گمرک

تجارت خارجی نقش اساسی در رشد اقتصادی و صنعتی کشورهای در حال توسعه دارد. مطالعات متعدد در چند دهه گذشته مبین افزایش خیره‌کننده سرعت تجارت در جهان است تا آنجا که تجارت با سرعتی بیشتر از GDP جهانی رشد کرده و تبدیل به یکی از ارکان رشد اقتصادی در جهان شده است. از همین‌رو توام با افزایش نقش تجارت در اقتصاد جهانی، نظارت بر اجرای دقیق مقررات و قوانین بازرگانی خارجی به‌واسطه استقرار نظام گمرکی در کشورها و روان‌سازی همزمان واردات و صادرات و تسهیل تجارت یکی از چالش‌های مهم گمرکات است و هر یک از این وظایف در نوع خود مثل تیغ دولبه‌ای است که گمرک باید همزمان با کنترل و جلوگیری از تخلفات گمرکی اقدام به تسریع و تسهیل تجارت برای فعالان اقتصادی کند. با نگاهی به تاریخچه تجارت و اقتصاد بازرگانی درمی‌یابیم عوامل قاچاق، تخلفات گمرکی و اقدامات سوداگرانه همواره به‌واسطه سودهای سرشاری که تصاحب می‌کنند به‌عنوان یک معضل بین‌المللی مطرح بوده‌اند و به‌موازات پیشرفت فناوری‌های تسهیل‌کننده تجارت باندهای سازمان‌یافته هر روز پیچیده‌تر از قبل شده و کشورهای مختلف در هر دوره با الگوهای جدیدی از تخلفات روبه‌رو هستند. از طرف دیگر میزان تورم قوانین و مقررات در یک کشور رابطه مستقیمی با ابعاد فعالیت‌های سوداگرانه تجاری و حجم تخلفات گمرکی در آن کشور دارد. به بیان ساده مقررات و معافیت‌های متعدد، رویه‌های غیراستاندارد محلی و همپوشانی در قوانین بازرگانی خارجی هر یک به‌عنوان منافذ تخلف راه را برای ایجاد الگوهای بهره‌برداری سوداگرانه هموار می‌کند. نظام بازرگانی کشور ما نیز همواره به دلیل تورم قوانین و مقررات از یک‌سو و از سوی دیگر به دلیل دیوار بلند تعرفه‌ای رنج برده است و همین عوامل موجب افزایش انگیزه برای قاچاق کالا و تخلفات گمرکی در محیط بازرگانی شده که در ادامه بخشی از راه‌های گریز از قوانین گمرکی و چالش گمرک در مواجهه با این تخلفات را طرح می‌کنم.

تخلفات گمرکی

تخلفات گمرکی که در ترمینولوژی گمرک از آن با عنوان customs offense یاد می‌شود به مجموعه اظهار یا عدم اظهار، تخطی و اقداماتی (منصرف از جرم قاچاق) که مغایر با قانون امور گمرکی و آیین‌نامه اجرایی در ورود و خروج کالا از مبادی رسمی اتفاق می‌افتد اطلاق می‌شود و باید توجه داشت تخلفات گمرکی متفاوت از جرم قاچاق است اما در پاره‌ای از موارد تخلفات گمرکی در واردات، صادرات یا ترانزیت کالا از مبادی رسمی قاچاق استنباط می‌شود و این در حالی است که نهادهای قانونگذار در تعریف مصادیق قاچاق و تخلفات گمرکی همچنان اختلاف‌نظر دارند. مطابق با تعریف حقوق کیفری، جرم قاچاق متشکل از عناصر سه‌گانه جرم شامل عنصر قانونی، عنصر مادی و عنصر معنوی است.

تعاریف، مصادیق و عناصر قانونی جرم قاچاق در بندهای 11گانه ماده ۱۱۳ و مواد 114، 116، 117 و 118 قانون امور گمرکی و همچنین موادی از قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به تفصیل ذکر شده و متفاوت با تخلفات گمرکی که شامل موارد فنی و اجرایی قانون امور گمرکی است که علاوه بر کشورمان روزانه در بسیاری از کشورهای مختلف عضو سازمان جهانی گمرک کشف و جریمه متناسب با تخلفات گمرکی از آنها اخذ می‌شود. تخلفات معمول گمرکی عمدتاً در رویه‌های واردات، ترانزیت و صادرات اتفاق می‌افتد و با ذکر یک مثال سعی می‌کنیم تفاوت جرم قاچاق و تخلفات گمرکی را روشن‌تر کنیم. تصور کنید در یک فروشگاه در نقطه صفر مرزی فرودگاه قرار داریم و ورود کالاهای خریداری‌شده از این فروشگاه به داخل کشور به دلیل خارج بودن از قلمرو گمرکی مستلزم پرداخت حقوق گمرکی و سایر مالیات‌های قانونی است. شخصی اقدام به خرید یک کالا می‌کند و با مخفی کردن آن در ساک دستی خود قصد دارد کالا را با خارج کردن از دید ماموران بدون پرداخت حقوق ورودی وارد کشور کند، قطعاً این اقدام از مصادیق جرم قاچاق کالا به‌حساب می‌آید. در مثال دوم شخصی که کالایی را خریده است به ماموران گمرک اظهار می‌کند اما با جابه‌جا کردن لیبل دو کالا شبیه به هم در فروشگاه مشخصات کالای ارزان‌تر را در اظهارنامه درج می‌کند (یا با ارائه مشخصات کشور سازنده چین به‌جای سوئیس) به ماموران گمرک سعی در تقلیل حقوق ورودی دارد. این مصداق یک تخلف گمرکی است که مستلزم اخذ جریمه است. تسری دادن دو مثال فوق به محیط تجارت کشور نمونه‌ای از تفاوت جرائم قاچاق کالا با تخلفات گمرکی است که در ادامه راه‌های گریز از مقررات و نظارت گمرک را تحلیل می‌کنیم.

هزارتوی تعرفه

وجود ماخذ‌های متعدد حقوق ورودی و سود بازرگانی و جابه‌جایی تعرفه‌های کالا همواره به‌عنوان یکی از معمول‌ترین تخلفات گمرکی مطرح است که در این شیوه صاحب کالا با اظهار کالا در ماخذ تعرفه پایین‌تر یک کالای همنوع، قصد ترخیص کالای خود با حقوق ورودی کمتری دارد. در این شیوه معمولاً با ایجاد همپوشانی بین یک یا چند ماخذ حقوق ورودی کالا، آن قسمت از کالا را که مستلزم پرداخت حقوق ورودی بیشتری است با ذکر مشخصات مشابه با کالایی که ماخذ کمتری دارد جابه‌جا اظهار می‌کنند.زمانی که ارزیاب نسبت به بررسی کالا اقدام می‌کند عملاً کالاها در اسناد ذکر شده اما با همپوشانی، قسمتی از حقوق ورودی تعدیل شده است. به‌طور مثال واردات فولاد و ورق فولاد و اظهار نوع ممزوج و غیرممزوج به‌جای یکدیگر یکی از نمونه‌های اظهار کالا با نامی دیگر است. استفاده از تعرفه‌های کالاهای مشابه و اظهار کالا با نامی دیگر که در طبقه‌بندی نمانکلاتور از ماخذ حقوق ورودی پایین‌تری برخوردار است یکی از روش‌های معمول اظهار خلاف واقع و تخلفات گمرکی است که هم در صادرات کالاهای مشمول عوارض صادراتی و هم در واردات نمونه‌هایی از آن رایج است. اظهار ذرت دامی به‌جای ذرت انسانی که از تعرفه پایین‌تری برخوردار است یکی از شیوه‌های اظهار کالا با نامی دیگر است یا واردات اجزا و قطعات خودروهای سواری با تعرفه حقوق ورودی بالاتر و اظهار کالا به‌عنوان اجزا و قطعات وسایط نقلیه کشاورزی که از حقوق ورودی پایین‌تری برخوردار است نمونه‌ای از همپوشانی یا اظهار کالا با نامی دیگر است که در گونه کالاهای همنوع هستند.

در طرف دیگر گمرک با بسترسازی برخط و کنترل اطلاعات دقیق کالا از مبدأ تا قلمرو گمرکی و امکان تقاطع‌گیری از اسناد، اعمال شیوه‌های مدیریت ریسک و کنترل‌های رندومی بسیاری از تخلفات را کشف کرده که در دو سال اخیر نمود آن در درآمدهای گمرک مشهود است. تبادل اطلاعات و اسناد منشأ کالا EDI یکی از اقدامات جدید گمرک برای ایجاد برنامه صحت‌سنجی از محتویات اسناد تجاری است که گمرک با دریافت اطلاعات دقیق از ماهیت، نوع، تعداد، وزن و ارزش کالا و مطابقت با اسناد ارائه‌شده از سوی صاحب کالا هرگونه مغایرت بین اسناد منشأ و محتویات اظهارشده از سوی صاحب کالا را در جریان ورود محموله وارداتی یا ترانزیت‌شده به کشور فراهم می‌کند. در شیوه جدید مدیریت ریسک و ارزیابی کالا به مدد کنترل‌های الکترونیک میزان ریسک کالاهایی که احتمال همپوشانی یا اظهار با نامی دیگر دارند در سامانه جامع گمرکی در ماتریس خطرپذیری تفکیک و بررسی شده است، به این مفهوم که آنالیز خطر صورت گرفته و احتمال به وقوع پیوستن یک خطر با توجه به ماهیت کالای اظهار شده، سوابق تخلفات اظهارکننده و مجوزهای مورد نیاز سازمان‌های همجوار به سه سطح درجات خطر سطح بالا، متوسط و پایین طبقه‌بندی شده است و در نمودار ماتریس تسهیل / کنترل که در آن به برقراری توازن بین تسهیل و کنترل توجه شده از عوامل چهارگانه رویکرد توازن (رویکرد بوروکراتیک)، رویکرد عدم مداخله، مدیریت بحران و جهت مدیریت ریسک موثر اقدام شده است.

دو روی سکه

تخلفات در حوزه ارزش‌گذاری کالا یکی از روش‌های معمول دور زدن گمرک است. بیش بودن ارزش و نزول ارزش؛ دو روی سکه‌ پنهان تخلفات گمرکی در حوزه ارزش هستند. وجود ارز چند‌نرخی طنز تجارت خارجی کشور است. قسمت خنده‌دار آنجاست که تجار گاه یک کالای واحد با ارزش واحد خارجی را با دو ارزش به گمرک اظهار و اسناد خرید ارائه می‌کنند. زمانی که واردات با ارز دولتی مبادلاتی و کمی دورتر با ارز مرجع ۱۲۲۶‌تومانی انجام می‌شد، شیب ارزش‌های اظهاری کالا به گمرک افزایشی بود و تعدادی از بازرگانان که قصد سوءاستفاده از مابه‌التفاوت نرخ ارز آزاد و دولتی را داشتند با ارائه اسناد خرید اقدام به گران‌نمایی یا بیشتر بودن ارزش کالای وارداتی خود می‌کردند تا از این تفاوت نرخ ارز منتفع شوند. متاسفانه در همان دوره هیچ ارتباط برخطی بین گمرک و بانک مرکزی وجود نداشت و پرونده‌های متعدد تخلف وجود دارد که واردکننده با دست بردن در اسناد کاغذی و بعضاً کپی پروانه واردات و تبانی با عواملی در بانک رقم ارز و ارزش پروانه وارداتی را بالاتر برده و از این محل حقوق دولت تضییع می‌شد. در طرف دیگر سکه واردکنندگان با ارز متقاضی همان کالا را با ارزش نازل‌تر به گمرک اظهار می‌کردند و با ارائه فاکتورهای جعلی اقدام به کم‌اظهاری در ارزش کالا می‌کردند.

حکایت تجارت کشور در بخش ارزش گمرکی شبیه به سکه‌ای بود که یک سمت آن 10 هزار ریال و طرف دیگر آن هزار ریال ضرب شده بود. با استقرار سامانه جامع گمرک و تکمیل پنجره واحد تجارت فرامرزی ماژول bank core یا هسته مالی تکمیل شد و ارتباط برخط گمرک ایران با پورتال بانک مرکزی برقرار شد و در جریان حذف پروانه‌های کاغذی که محل بسیاری از جرائم بود تبادل اطلاعات اظهارنامه شامل ارزش کالا و اسناد محموله‌ای که با ارز مبادلاتی وارد کشور شده است با بانک مرکزی تبادل می‌شود و جلوی سوءاستفاده و خروج ارز از کشور گرفته شد. گمرک ایران با انتشار ارزش‌های پایه صادراتی و ارزش واردات در سامانه TSC به انحصار دسترسی به ارزش پایان داد و این فرصت برای همه فعالان اقتصادی فراهم شد تا به ارزش‌های استنباطی و سوابق اظهاری کالاها در راستای دسترسی آزاد به اطلاعات دسترسی داشته باشند و فرآیند ارزشگذاری شفاف شود.

بازی متروکه

یکی از رایج‌ترین روش‌های دور زدن گمرک برای فرار از اخذ مجوزهای مورد نیاز یک کالا و فرار از پرداخت حقوق ورودی کالاهای با تعرفه بالا یا گروه 10 و بعضاً خودروهای لوکس اقدام به متروکه کردن کالا بود. در این حقه تجاری شخص کالایی مثل جاروبرقی را در چند قسمت از چند گمرک اجرایی قبض انبار می‌کرد و برای فرار از قاعده 2 الف یک قسمت از محصول را به‌عنوان اجزا و قطعات در بازه زمانی مشخصی اظهار اما سایر قطعات مثل موتور را که نیاز به اخذ مجوز استاندارد داشت متروکه می‌کرد تا کالایی که در زمره گروه 10 با تعرفه بالاست متروکه شده و به سازمان اموال تملیکی تحویل شود.

از طرفی در جریان فروش کالاهای متروکه در سازمان اموال تملیکی اولویت واگذاری با صاحب کالا یا دارنده قبض انبار است، از آنجا که قسمت‌های مختلف یک جاروبرقی صرفاً در همان محصول قابلیت استفاده دارند، صاحب کالا فرآیند واگذاری را زمانبر می‌کرد تا با پایین‌ترین ارزش قسمت‌های بعدی را از کالای متروکه خریداری کند تا با این حقه از هفت‌خوان اخذ مجوزها و پرداخت حقوق ورودی دوبرابری عبور کند. عده‌ای از واردکننده‌های خودروهای لوکس بالای ۲۵۰۰ سی‌سی هم با متروکه کردن خودرو از طریق اموال تملیکی خودرو را وارد کشور می‌کردند که با بررسی و پیشنهاد گمرک به دولت طبق مصوبه هیات دولت خودروهای متروکه امکان واردات به کشور را ندارند.

پرده‌برداری از یک پازل

قاعده ۲ الف

در نظام تجارت بین‌المللی کالاها طبق اصول و قواعد طبقه‌بندی نمانکلاتور بروکسل (BTN) یا شورای همکاری گمرکی (NCCC) تفسیر می‌شوند تا کار طبقه‌بندی کالاها تسهیل، قابل اعتبار و استناد به‌عنوان وسیله‌ای بی‌طرف بالاخص در مواردی که بین مودی و گمرک اختلاف‌نظر باشد در دسترس باشد. از تعیین شیوه طبقه‌بندی از قواعد چهارگانه عمومی تفسیر یا General Rules استفاده می‌شود. یکی از مهم‌ترین قواعد کلی تفسیر قاعده ۲ الف یا 2a است که به کالاهایی اشاره می‌کند که خصوصیات کالای کامل را دارند ولو اگر به حالت غیر‌کامل (Incomplete) یا تمام‌نشده (Unfinished) باشد باید ماخذ کالای کامل را پرداخت کنند مشروط بر اینکه در زمان ورود خصوصیات اصلی کالای کامل یا تمام‌شده را داشته باشند. سوءاستفاده از قاعده ۲ الف یکی از تخلفات رایج در گمرک است که صاحبان کالا در این روش سعی می‌کنند قسمت‌هایی از یک کالای کامل را از آن جدا کنند و کالاها را در اظهارنامه‌های متعدد به‌عنوان اجزا و قطعات با تعرفه حقوق ورودی کمتری اظهار کنند. در واردات لوازم خانگی، موتورسیکلت و بسیاری از کالاهایی که ماخذ تعرفه بالایی دارند مثل کالاهای گروه 10 که باید سود بازرگانی دو برابر پرداخت کنند تخلف گمرکی قاعده ۲ الف از شیوه‌های رایج است، و قسمتی از پرونده‌های اختلافی در کمیسیون‌های حل اختلاف گمرکی به دلیل مشمول قاعده۲ الف بودن اظهارنامه وارداتی است. یکی از دلایل متقن بر عدم شمول قاعده ۲ الف فرآیند تولید است؛ به این معنی که واردات قطعات منفصله صرفاً در جریان تکمیل شدن شامل فرآیند تولید باشند و سرهم کردن کالا از نظر سازمان جهانی گمرک ولو با اتصالاتی مثل پیچ یا پرچ از مصادیق تولید نیست. در بعضی از واردات برای ایجاد اشتغال در کشور مقصد کالا به‌صورت نیمه تولیدشده وارد می‌شود و اصطلاحاً عملیات work operatory بر روی کالا صورت می‌گیرد و کالا در جریان خط تولید، ماشین‌کاری یا رنگ کامل می‌شود که از قاعده ۲ الف مستثنی می‌شود. برای ذکر نمونه میت وان به پرونده جریمه یکی از شرکت‌های تولیدکننده لوازم خانگی کره‌ای اشاره کرد که مشمول جریمه ۲۹۰۰ میلیارد‌تومانی از سوی گمرک شد. در سال‌های قبل به دلیل اینکه عمده عملیات‌های کنترلی و تشریفات گمرکی به‌صورت کاغذی انجام می‌شد این فرصت برای بسیاری از واردکنندگان که قصد تخلف و فرار از پرداخت حقوق گمرکی را داشتند ایجاد شده بود تا از طریق جدا کردن بخش‌هایی از قطعات یک محصول کامل مثل یخچال (با جدا کردن بخش‌هایی مثل درب، بدنه و کندانسور) و اظهار هر یک از بخش‌های محصول در یک گمرک و محموله‌های وارداتی مختلف بخش عظیمی از حقوق ورودی محصول کامل را پرداخت نکنند و با دور زدن دولت اقدام به واردات محصول نهایی به قیمت اجزا و قطعات به چند برابر حقوق ورودی کمتر بکنند. یکی از مشکلات مهم گمرک در کشف این تخلفات اسناد متعدد کاغذی و زمانبر بودن تجمیع اظهارنامه‌های وارداتی بود و همین مساله باعث می‌شد در جریان بازبینی، گمرک محل به دلیل اینکه هر قسمت از محصول از یک گمرک اجرایی ترخیص می‌شد متوجه کشف تخلف نشود و همین مشکل موجب می‌شد مدت زمان صدور مطالبه‌نامه کسر پرداختی که در مواد ۱۳۵ و ۱۳۷ قانون امور گمرکی شش ماه تعیین ‌شده منقضی بشود (مطابق ماده 135 و ماده 137 قانون امور گمرکی) و عملاً گمرک در اخذ مطالبات کسر دریافتی و رهگیری مواردی که بعد از شش ماه متوجه می‌شد دچار مشکل شده بود. همزمان با الکترونیکی شدن کلیه فرآیند‌ها و تشریفات گمرکی، عملیات بازبینی اسناد اظهارنامه‌های وارداتی در سامانه جامع گمرکی امکان تجمیع اظهارنامه‌های گمرکی را برای بخش بازبینی فراهم کرد و با ساماندهی بخش کدینگ و احراز هویت این امکان ایجاد شد که کلیه اظهارهای یک شرکت حقوقی یا شخص حقیقی در فصول مختلف کالایی و در گمرکات مختلف مانیتورینگ بشود و به محض ورود اطلاعات از یک کدینگ و صاحب کالا از سوی کارگزاران یا کارمندان مختلف بخشی از یک پازل کامل شود. در ادامه به کمک ماژول webgate سامانه جامع گمرکی که گمرکات اجرایی و ستاد مرکزی را به یکدیگر وصل می‌کند امکان تحلیل تعرفه کالاهای اظهاری فراهم شد و با تجمیع اظهارنامه‌ها «پازل» یک محصول نهایی که تحت عنوان اجزا و قطعات با حقوق ورودی به‌مراتب کمتری اظهار شده بود تکمیل شد و نهایتاً با پرده‌برداری از یک تخلف بزرگ گمرکی، گمرک اقدام به صدور مطالبه‌نامه ۲۹۰۰ میلیارد تومانی کرد. لازم به ذکر است دو فرآیند بازبینی و حسابرسی پس از ترخیص که دو اقدام مهم گمرک برای اخذ مطالبات پس از فرآیند ترخیص هستند از سوی شورای همکاری گمرک در تمامی کشورهای عضو شورای همکاری‌های گمرکی اجرا می‌شود و از آنجا که در بسیاری از کشورها برای تسهیل و تسریع تشریفات گمرکی به فعال اقتصادی این اجازه داده می‌شود که کالای خود را با کمترین زمان توقف ترخیص کند متقابلاً این فرصت را برای گمرک قائل شده تا پس از ترخیص، مابه‌التفاوت وجوه کسر دریافتی را ظرف شش ماه در فرآیند بازبینی و ظرف سه سال در فرآیند حسابرسی پس از ترخیص به‌منظور حصول اطمینان از رعایت مقررات گمرکی مطالبه کند و در صورتی که اسناد صاحب کالا در جریان ترخیص کالا متضمن زیان مالی دولت شده باشد از 30 تا سه برابر ارزش کالا جریمه اخذ کند. اما از آنجا که فعالان اقتصادی هم حقوقی برای دفاع از خود دارند صدور مطالبه‌نامه بازبینی و جریمه حسابرسی پس از ترخیص به‌منزله رای قطعی نبوده و صاحب کالا می‌تواند نسبت به آن اعتراض کند. فرآیند رسیدگی به اعتراض صاحب کالا در حسابرسی پس از ترخیص طبق ماده ۱۴۴ قانون امور گمرکی در کمیسیون بدوی رسیدگی به اختلاف گمرکی رسیدگی می‌شود و در صورتی که صاحب کالا به رای کمیسیون بدوی اعتراض داشته باشد رسیدگی در مرحله دوم به کمیسیون تجدیدنظر اختلافات گمرکی که متشکل از پنج عضو است ارجاع می‌شود و نهایتاً اگر صاحب کالا باز هم اعتراض بکند رسیدگی پرونده به دیوان عدالت اداری موکول می‌شود. جالب توجه آن است که اگر در هر مرحله رای به نفع صاحب کالا صادر شود گمرک امکان درخواست تجدیدنظر را ندارد. اما آنچه مهم به نظر می‌رسد تخلفاتی است که می‌تواند ضربات جبران‌ناپذیری به تولید ملی در کشور وارد کند چراکه در جریان همین تخلفات متعدد گمرکی که با استقرار سامانه‌های الکترونیکی به حداقل رسیده است، طرفی که اقدام به دور زدن دولت می‌کند این فرصت را به دست می‌آورد که ضمن برخورداری از مزیت رقابتی بیشتر در بازار نوعی شبه‌دامپینگ انجام دهد و رقبا و تولیدکنندگان داخلی را از بازار خارج کند و تولیدکننده واقعی در این میان حذف و در دیگر سو واردکننده متقلب با حذف عوامل تولید در لباس تولیدکننده ظاهر شود. حکایتی که بی‌شباهت به بازی مار و پله نیست. طرف متخلف شاید چندباری از نردبان منافع ملی بالا برود اما دیر یا زود با استقرار روش‌های پیشرفته و به‌روز گمرکی در این بازی بازنده می‌شود.