دوئل بر سر بنزین

هشتم آذرماه 1377، وقتی سیدمحمد خاتمی دومین لایحه بودجه خود را تقدیم مجلس پنجم کرد، از تصمیمی پرده‌برداری شد که اجرایی کردن آن، یکی از اصلی‌ترین پاشنه آشیل‌های اقتصاد ایران تاکنون به شمار می‌رود: «قیمت بنزین.» پیشنهاد دولت هفتم این بود که «برای مصارف بیش از حد متعارف، قیمت بنزین افزایش پیدا کند.» در حالی که خاتمی انگیزه اصلی افزایش را «نه کسب درآمد برای دولت، بلکه اصلاح ساختار اقتصاد، صیانت از منابع کشور، جلوگیری از تخریب محیط زیست و از بین بردن انگیزه‌های سودجویانه در انتقال بنزین به خارج کشور» اعلام می‌کرد، همهمه و سر و صدا در مجلس به پا شد و خیلی زود کاشف به عمل آمد این تصمیم بنزینی خاتمی، از سد مجلس عبور نخواهد کرد. امروزه، شاید اینکه مجلس پنجم و متعاقباً هفتم از افزایش قیمت بنزین جلوگیری کردند، چندان عجیب به نظر نرسد؛ اما اجرایی شدن سیاست‌های افزایش قیمت و سهمیه‌بندی چند سال بعد از این مخالفت‌ها، حکایتی است که احتمالاً به این زودی‌ها کهنه نخواهد شد.

فصل اول - مجلس پنجم و مخالفت با افزایش قیمت
واکنش مجلس به بنزین 75‌تومانی دولت: بعد از ارائه لایحه بودجه سال 1378 با نرخ بنزین پیشنهادی 75 تومان، برخی از نمایندگان مجلس بلافاصله واکنش نشان دادند و از طرح تعیین قیمت بنزین در سال 1378 با قید دو فوریت پرده‌برداری کردند. در همان ابتدا، دو فوریت طرح حاشیه‌ساز شد و رای نیاورد. نمایندگان به شمارش آرا اعتراض کردند و حسن روحانی، نایب‌رئیس مجلس و رئیس جلسه، اعلام کرد خود او نیز علاوه بر دو منشی جلسه، آرا را شمرده است و طرح تصویب نشده است. نمایندگان از پا ننشستند و در جلسه بعد با تشکیک در شمارش آرا، مجدداً رای‌گیری به عمل آمد و این بار 120 نفر از مجموع 197 نماینده، به دو فوریت طرح رای دادند. این جلسه، مرکز اوج‌گیری انتقادات علیه پیشنهاد دولت نیز به شمار می‌رفت و تعداد نسبتاً زیادی از نمایندگان در مخالفت با افزایش قیمت بنزین سخن گفتند. سیدرضا اکرمی هدف از افزایش قیمت را جبران بخشی از کسری بودجه عنوان کرد و حسین نجابت در مخالفت گفت: «دولت پیشنهاد بنزین لیتری 75 تومان یعنی 300 درصد گران شدن را داده. این یعنی فشار مضاعف بر مردم آبرودار بی‌پول و کم‌درآمد... تجربه و بررسی علمی نشان داده گران شدن بنزین مصرف را کم نکرده و گرهی را هم باز نخواهد کرد. می‌گویند راه‌حل چیست؟ الحمدلله اقتصاددانان تحصیل‌کرده اروپا و آمریکا در هیات دولت تشریف دارند. فکر کنند، هماهنگ کنند، به خدا توکل کنند و به مردم اعتماد کنند مشکل حل می‌شود.»1
مسکوت ماندن طرح مجلس با ورود زنگنه و باهنر: به هر روی، طرح تعیین قیمت بنزین در سال 1378 در دستور بررسی مجلس قرار گرفت و نمایندگان در مخالفت و موافقت آن سخن گفتند. سپس، نوبت به صحبت‌های زنگنه وزیر نفت وقت رسید. او از تاثیر مصرف بالای بنزین بر کاهش صادرات نفت، بالا بودن شدت انرژی در کشور و حجم بالای ارز مورد نیاز برای واردات بنزین گفت. به گفته زنگنه، بیش از 20 سناریو برای مدیریت مصرف بنزین مطرح و در نهایت تصمیم بر آن شد که مقداری سهمیه به نرخ سال 1377 در اختیار مردم قرار گیرد و مصرف بیشتر از سهمیه، به نرخ جدید محاسبه شود. بسیاری از سخنان زنگنه در آن زمان، امروزه آشنا به نظر می‌رسد: «ما در طول بعد از جنگ حداقل 40 میلیارد دلار سوخت اضافه مصرف کرده‌ایم، یعنی بدون اینکه به تولید ملی ما منجر شود، یعنی این سه برابر کل سرمایه‌گذاری صنعتی کشور در طول این مدت است... دولت واقعاً آمده یک تصمیم شجاعانه‌ای گرفته... این مهم نیست که شخصی مثل بنده حالا باشم یا نباشم و یا با دفاع از یک فکر حقی به اعتبار آدم لطمه بخورد یا نخورد، مهم به نظر من آینده کشور، نسل حال و آینده و منافع درازمدت ملی است.»2 متعاقب صحبت‌های زنگنه، حسن روحانی خبر داد که تعدادی از نمایندگان پیشنهاد مسکوت ماندن طرح را ارائه داده‌اند. باهنر، به عنوان یکی از پیشنهاددهندگان، پشت تریبون آمد و از لزوم کارشناسی بیشتر و بررسی قیمت بنزین در فرصت کافی سخن گفت. مجلس این بار، با اکثریتی قاطع به مسکوت ماندن «طرح دوفوریتی تعیین قیمت بنزین در سال 1378» رای داد.
بحث بر سر بنزین 35‌تومانی: قیمت بنزین در سال 1377، معادل 20 تومان بود و نهایتاً مجلس در بررسی بودجه با در نظر گرفتن عدد 75‌تومانی که پیشتر از سوی دولت اعلام شده بود، در تبصره 27، به قیمت 35 تومان دست پیدا کرد. اما همین قیمت نیز مخالفانی داشت. جلسه 247 مجلس پنجم، عرصه مقابله مخالفان و موافقان افزایش قیمت بنزین بود که البته هر دو گروه، قیمتی جز آن چیزی را که در ابتدا مورد نظر دولت بود، مد نظر داشتند. در ابتدا، پیشنهاد حذف بند مربوط به قیمت فرآورده‌های نفتی مطرح شد که رای نیاورد و لذا بحث به پیشنهاد ابتدایی دولت رسید. محمدباقر نوبخت، مخبر کمیسیون اصلی بودجه، در نقد پیشنهاد دولت مبنی بر بنزین سهمیه‌ای با نرخ سال قبل و بیش از آن با نرخ 75 تومان و بازگرداندن بخشی از مابه‌التفاوت به مردم، از مشکلات پیش روی توزیع مجدد درآمدها بین مردم، تفاوت فاحش بین قیمت تمام‌شده بنزین در داخل و همچنین بنزین وارداتی با نرخ پیشنهادی دولت و در نهایت عدم موافقت مردم با نرخ 75 تومان سخن گفت. پیشنهاد دولت، منتفی شد و انبوهی از پیشنهادات جایگزینی و حذف ارائه‌شده از سوی نمایندگان نیز رای نیاورد. در نهایت، تبصره 27 با قیمت بنزین 35 تومان بدون تغییر به تصویب رسید. در بودجه سال بعد نیز مشابه همین افزایش قیمت، این بار به 45 تومان مطرح شد که مجلس به حذف تبصره مربوطه رای داد.
برنامه سوم توسعه: همزمان با مخالفت‌های مجلس با افزایش قیمت‌ها طی لوایح بودجه، افزایش قیمت بنزین در لایحه برنامه سوم توسعه نیز حذف شد. محمد آقایی، مدیرعامل اسبق شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، در این باره اعلام کرده است: «در لایحه پیشنهادی برنامه سوم توسعه به مجلس شورای اسلامی در مورد بنزین و دیگر فرآورده‌های اصلی دو محور اساسی مدنظر قرار گرفته بود:
1- هدفمند کردن یارانه‌ها و مدیریت مصرف بهینه بنزین و دیگر فرآورده‌ها
2- ساخت و توسعه پالایشگاهی به وسیله بخش خصوصی.
در محور اول که در متن ماده‌5 لایحه پیشنهادی مصوب دولت وقت متبلور شده بود بحث هدفمند کردن یارانه‌ها با این صورت‌بندی سامان داده شده بود که به تدریج به نسبت مساوی هرساله در طول برنامه قیمت‌ها تعدیل شود به طوری که در پایان برنامه، هیچ‌گونه یارانه‌ای به فرآورده‌ها و بنزین تعلق نگیرد و به تدریج و همزمان، وضع حمل‌ونقل عمومی اصلاح شده و گسترش یابد، ماشین‌های فرسوده از رده خارج شوند، استاندارد و کیفیت خودروهای تولید داخلی بهبود یابد تا مصرف آنها کاهش یافته و از آلودگی بکاهند و براین اساس در لایحه پیشنهادی به عنوان نمونه رشد حداکثر 5/4 درصد سالانه برای بنزین در نظر گرفته شده بود. سرنوشت این ماده بسیار مهم در متن لایحه پیشنهادی در ماه‌های پایانی مجلس پنجم که فضا و ترکیبی تقریباً مشابه مجلس هفتم داشت، سرنوشت نگران‌کننده‌ای بود چرا که از اساس ماده‌5 لایحه حذف شد و جایگزین آن ماده‌5 قانون برنامه سوم توسعه قرار گرفت که مقرر می‌کرد سالانه حداکثر 10 درصد به قیمت فرآورده‌ها و بنزین اضافه شود.»3

فصل دوم - مجلس هفتم و طرح تثبیت قیمت‌ها
آغاز پرحاشیه یک لایحه: لایحه برنامه چهارم توسعه، از همان ابتدا با حاشیه‌های فراوانی مواجه شد. بعد از ارائه لایحه در سال 1382 و تصویب آن در اردیبهشت 1383 که مصادف با واپسین روزهای مجلس ششم بود، شورای نگهبان لایحه را با ایرادات و ابهاماتی به مجلس بازگرداند؛ اما اصرار نمایندگان باعث شد لایحه به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود و نهایتاً نیز در مجلس هفتم مورد بررسی و رفع ابهام قرار گیرد. در نهایت در 11شهریور1383، قانون برنامه چهارم توسعه با اصلاحاتی به تصویب رسید که البته این تازه آغاز راه بود. در نسخه ابتدایی قانون، دولت موظف شد قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی و از جمله بنزین را بر مبنای قیمت‌های عمده‌فروشی خلیج فارس انجام دهد و این معنایی به جز افزایش قیمت بنزین نداشت. افزایشی که برخلاف دوره پنجم مجلس، در دوره ششم با موافقت مجلس همراه شده بود و مجلس هفتم نیز در ابتدا با آن مخالفتی نداشت، اما چند ماه بعد طرحی جدید کلید خورد تا مجلس هفتم نیز عملاً به راه مجلس پنجم برود.
عیدی مجلس به مردم: مجلس هفتم با محوریت چهره‌هایی همچون احمد توکلی، الیاس نادران، حسن سبحانی، محمد خوش‌چهره و غلامعلی حدادعادل، در دوم دی 1383 طرحی را تصویب کرد که به «تثبیت قیمت‌ها» مشهور شد و ماده 3 قانون برنامه چهارم توسعه را تغییر می‌داد. بر اساس این تغییر، قیمت بنزین و حامل‌های انرژی در سال اول برنامه چهارم، قیمت‌های پایان شهریور سال 1383 تعیین و تصویب شد تغییر قیمت‌ها نیز منوط به پیشنهاد در لوایح سالانه بودجه همراه با توجیه اقتصادی و اجتماعی باشد. احمد توکلی در دفاع از این طرح نوشت: «مصوبه مجلس تورم موجود را می‌کاهد. یعنی از 15 درصد فعلی ان‌شاءالله می‌کاهد، در حالی که ماده3 برنامه چهارم که دولت به شدت بر حفظ آن پافشاری می‌کند، تورم 15 درصد فعلی را به بالای 50 درصد در سال آینده جهش می‌دهد.» او همچنین گفت: «اگر عده‌ای از سیاستمداران کشور در دفاع از مصالح مردم و اقتصاد ملی گام بردارند و به این دلیل نزد مردم محترم شوند، چه جرمی اتفاق افتاده است؟» نقطه اوج اظهارات در دفاع از تثبیت قیمت‌ها، آخرین جلسه مجلس سال 1383 بود. جایی که غلامعلی حداد‌عادل، در نطقی نسبتاً مشهور، تثبیت قیمت‌ها را «عیدی» مجلس به مردم دانست: «بنده می‌خواهم با اجازه همکاران محترم خطاب به مردم عزیز عرض کنم که عیدی مجلس به ملت، این تثبیت قیمت‌هاست. ما امروز احساس می‌کنیم که با تصویب قانون تثبیت قیمت‌ها در مجلس شورای اسلامی آن نگرانی که هر سال قبل از عید در مردم وجود داشت، وجود ندارد. امروز دیگر در محافل خصوصی و عمومی این سوال مطرح نیست که بعد از عید با گران شدن بنزین، آب، برق، تلفن، گاز، نفت، قیر، مخابرات، پست و امثال اینها بقیه کالاها چقدر افزایش پیدا می‌کند. چون بحمدالله مجلس تثبیت این قیمت‌ها را تصویب کرده، دولت هم پذیرفته، بودجه هم بر این اساس تنظیم شده و ان‌شاءالله یک آرامش و آسودگی خیالی در مردم خصوصاً حقوق‌بگیران و قشرهای کم‌درآمد ایجاد بشود.»4

فصل سوم - سهمیه‌بندی بنزین
«زیر بار کوپن نمی‌روم»‌: در سال 1380، مصرف روزانه بنزین حدود 5/45 میلیون لیتر بود که 8/7 میلیون لیتر آن از خارج وارد می‌شد. 5 در سال 1385، مصرف روزانه بنزین به 6/73 میلیون لیتر و واردات با رشد بیش از دو برابری، به 5/27 میلیون لیتر در روز رسید. با واردات بیش از پنج میلیارد‌دلاری بنزین در سال 1385، این بار برخلاف موارد قبلی، می‌شد اجماعی نسبی بر سر مساله لزوم کنترل مصرف بنزین مشاهده کرد که مدتی قبل‌تر و با تشکیل ستاد تبصره 13 در پی تصویب قانون بودجه 1385کشور، وارد مراحل اجرایی شده بود. در اواسط سال 1385، بودجه 5/2میلیارددلاری واردات بنزین به پایان رسید و وزیر نفت اعلام کرد اگر مجلس رقم جدیدی تصویب نکند، سهمیه‌بندی حتمی است. در نهایت مجلس 5/2میلیارد دلار دیگر برای واردات در سال 1385 تخصیص داد. با وجود این‌، در پایان همان سال و با تصویب بودجه سال1386، سهمیه‌بندی بنزین به «قانون» تبدیل شد و هدفمندسازی به صورت جدی وارد مراحل اجرایی شد. به گفته محرابیان، رئیس سابق ستاد تبصره‌13، در اوایل سال 1386، با توجه به حجم کار و محدود بودن زمان برای اجرای سهمیه‌بندی، برخی وزیران به رئیس‌جمهور پیشنهاد استفاده از کوپن را دادند که او گفت: «من به هیچ وجه زیر بار کوپن نمی‌روم!» لذا تصمیم به سهمیه‌بندی بنزین با استفاده از کارت سوخت، با جدیت بیش از گذشته پی گرفته شد و چند ماه بعد به اجرا درآمد.
شب حادثه: در شب چهارشنبه 5 تیر 1386، شرکت ملی پالایش‌ و پخش فرآورده‌های نفتی ایران طی اطلاعیه‌ای اعلام کرد از بامداد روز بعد، بنزین سهمیه‌بندی می‌شود. بسیاری از مردم به پمپ‌بنزین‌ها هجوم آوردند تا با هر ظرف ممکن، مقدار بیشتری بنزین ذخیره کنند و در این میان بیش از 10 پمپ بنزین هم در تهران به آتش کشیده شد. با آغاز سهمیه‌بندی، بنزین سهمیه‌ای به قیمت100 تومان و غیر‌سهمیه‌ای به قیمت 400 تومان به فروش رسید و ظرف سه سال، این ارقام به 400 و 700 تومان افزایش یافت.

فصل چهارم - بنزین سه هزار‌تومانی؟
مصرف 98 میلیون لیتری: تعطیلات عید امسال، مصرف بنزین بار دیگر اوج گرفت. به گفته مصطفی کشکولی، مدیرعامل شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی ایران، متوسط مصرف بنزین در عید امسال 78 میلیون لیتر بوده و در بالاترین حد خود در 12 فروردین، به 98 میلیون لیتر رسیده است. رکوردشکنی مصرف بنزین در تابستان نیز ادامه یافت و ایرانیان در هفته نخست شهریور امسال، روزانه بیش از 76 میلیون لیتر بنزین مصرف کردند. با رشد مصرف در ابتدای سال، بار دیگر مساله افزایش قیمت بنزین مطرح شده است. به گفته برخی کارشناسان،‌ با کاهش مجدد قیمت‌های نسبی همراه با افزایش عمومی تورم کشور، اثر افزایش قیمت بنزین تا حد زیادی خنثی شده است و با توجه به اینکه امسال نیز فاز دوم هدفمندسازی یارانه‌ها اجرا نخواهد شد، احتمالاً در آینده‌ای نزدیک (شاید در بودجه سال 1393) راهکاری برای افزایش بی‌رویه مصرف بنزین کشور اندیشیده خواهد شد. در این میان به نظر می‌رسد اصلی‌ترین راه چیزی نیست جز افزایش قیمت بنزین. محمدرضا فرزین، دبیر ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها نیز بهار امسال اعلام کرد در سناریوی مد نظر دولت، قیمت بنزین 2160 تومان بوده که مجلس مانع آن شده است.
بنزین سه هزار‌تومانی: 14 سال قبل و در شرایطی که قیمت بنزین 20 تومان بود، بیژن زنگنه در سمت وزیر نفت، به مجلس آمد و از بنزین 75‌تومانی دفاع کرد؛ هرچند در آن زمان اکثریت نمایندگان مجلس به این قیمت رای ندادند. این بار زنگنه در یکی از اولین اظهارنظرهای خود به عنوان وزیر نفت، از قیمت مناسب سه هزار‌تومانی برای بنزین سخن می‌گوید و البته آن ‌را مشروط به بهبود ساخت خودروها و پایین آمدن قیمت وسایل نقلیه می‌داند. با وجود این ، به نظر می‌رسد حتی اگر افزایش قیمت بنزین برای سال آینده بدون توجه به این الزامات نیز از سوی دولت مطرح شود، با توجه به مواردی همچون تحریم نفتی و مشکل واردات نفت، اجرایی شدن مراحل سخت‌افزاری سهمیه‌بندی، تجربه دو مخالفت مجلس پنجم و هفتم با افزایش قیمت فرآورده‌های نفتی و عواقب آن و در نهایت رشد بی‌رویه مصرف بنزین، احتمالاً تجربه مجلس نهم با دو نمونه قبلی متفاوت خواهد بود. واگذاشتن رشد مصرف بنزین تنها به محصولات تولیدی در پتروشیمی‌ها، به ویژه با توجه به مشکلات زیست‌محیطی و بهداشتی، راه‌حلی است که در کوتاه‌مدت پاسخگو خواهد بود و بعد از مدتی باید واحدهای پتروشیمی بیشتری را به این کار اختصاص داد؛ لذا شاید چندان دور از انتظار نباشد که زنگنه، راه‌اندازی پالایشگاه ستاره خلیج فارس را یکی از اولویت‌های خود اعلام کرده است. با وجود این ، بعید به نظر می‌رسد زنگنه و دولت جدید راه‌حل مصرف بنزین را تنها در افزایش تولید بدانند و احتمالاً راهکارهای قیمتی برای کنترل مصرف، دیر یا زود اجرایی خواهند شد. زنگنه و مسعود نیلی (مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور)، روزگاری در دولت هفتم و در شرایطی از افزایش قیمت بنزین سخن گفتند که کمتر کسی به این راهکارها معتقد بود. امروز احتمالاً عده بیشتری با این دو نفر همراه شده‌اند و احتمالاً رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس نیز یکی از این افراد است. او می‌گوید: «مردم طی یکی‌ دو سال اخیر مقداری مصرف بنزین را کاهش دادند مشکلی هم برایشان پیش نیامد و خیلی خوب مدیریت می‌کنند... سال اول که قیمت بنزین افزایش یافت مگر این‌طور نبود که ذهنیت جامعه مثبت بود. قیمت بنزین هفت برابر شد اما آیا واکنش مردم افزایش قیمت در سایر کالاها بود یا مگر تورم بالا رفت؟ نه، این اتفاقات نیفتاد.»

پی‌نوشت‌ها:
1- مشروح مذاکرات مجلس، دوره پنجم، جلسه 234، مورخ 17 آذر 1377
2- مشروح مذاکرات مجلس، دوره پنجم، جلسه 235، مورخ 18 آذر 1377
3- مدیریت انرژی و بنزین و سیر آن، روزنامه شرق، 26 تیر 1392
4- مشروح مذاکرات مجلس، دوره هفتم، جلسه 93، مورخ 26 اسفند 1383
5- آمارنامه سال 1390 شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران